財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新與財政解困研究 .doc

財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新與財政解困研究最近，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政是否有存在的必要這一議題，財政界、學術界有很多專家學者發(fā)表了高見。的確，現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端和財政困難問題越來越受到社會的關注，這一問題如不解決容易演變成為影響政局穩(wěn)定的重要因素。但我們認為，以我國幅員遼闊和正處于改革發(fā)展關鍵階段的實際，五級財政體系在相當長的時期內應保持穩(wěn)定。對其中比較突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，只能從問題產生的原因著手，尋求管理體制調整與創(chuàng)新的思路。本文擬結合黃岡市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，通過分析現狀，剖析原因，提出相應的對策建議。一、現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的主要弊端同全國、全省財政體制改革的步伐相一致，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政機構的設置始于1983年，經過財稅分設和撤區(qū)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政于1987年開始打破統收統支的格局而形成雛形。十幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制經風歷雨，大體有三個階段的重要變化：19981990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行了“核定收支、比例分成”的分灶吃飯管理體制；19911993年，對分灶吃飯體制進行完善，實行的是“核定收支基數，收支包干，遞增上交或定額補貼，短收超收自理”的管理體制；1994年以后，各地按照分稅制財政體制改革的要求，開始實行“劃分稅種、核定收支、增收分成、短收自補”的管理體制。這一體制實際上是一種包干體制和分稅制并存的“雙軌制”。盡管在執(zhí)行過程中，各縣市根據經濟發(fā)展進行了一些調整，但其實質仍體現在兩個方面：一是在“核定收支、收支掛鉤”的基礎上，分別實行定額上交、遞增上交、定額補貼和超收分成。如麻城市對經濟基礎好、中、差三個檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別實行遞增上交、定額上交、定額補貼和超收全留的政策；羅田、黃梅和浠水三縣實行“核定收支基數，收入全額上解，支出同比例撥付，收支整體掛鉤，超收分成”的政策，一定三年不變；紅安縣則依靠煙財政的支撐，對全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)分情況實行定額補貼。在收支基數的確定上，各縣市采取的方法也不盡一致。如武穴市1999年至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，收入基數以1997年決算收入的25%、1998年決算收入的50%和1999年預算收入的25%計算；支出基數則以1998年底財政、編委共同核定的供給人員編制為依據。英山縣2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數以1997一1999年收入任務平均數的30、1997一1999年收入實績平均數的30和1997一1999年收入基數平均數的20、2000年預算任務的20等四項合計數平均遞減3后，再按收入規(guī)模分檔、按比例增長后作為當年收入基數。二是對稅費種類進行劃分，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍。英山縣明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干收入的范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的國稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級收入）和財政部門征收的農業(yè)稅（正稅部分）、農業(yè)特產稅。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣直國有企業(yè)所得稅、特產稅、耕地占用稅、契稅、農村教育費附加、國資非轉經收入，不進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數和參與分成，但納入年終目標考核。武穴市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、個人所得稅、房產稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅、農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和契稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央的共享收入，即增值稅的25%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與省、市的共享收入，即城鎮(zhèn)土地使用稅的30%、耕地占用稅的55%，印花稅的80%，城市維護建設稅的90%；資源稅的50%。總的來看，現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制打破了原來苦樂不均、鞭打快牛和縣市財政包攬過多的格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也逐步成為一級實體，較好地調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展生產、組織收入、管理支出和自求平衡的積極性，為基層政權建設和社會進步發(fā)展起到了重要保障作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政畢竟誕生時間不長，獨立性差，現行體制受到諸多因素的制約，很不完善，突出表現為“四個不對稱”：1、與分稅制的改革要求不對稱，上下級財政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過亂，分稅分灶不徹底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有主體稅種，消費稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經過省、市、縣層層分成和調控后，真正能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的只有農業(yè)四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。浠水縣洗馬鎮(zhèn)僅財政部門征收的農業(yè)四稅和教育費附加等收入為488萬元，而縣財政對該鎮(zhèn)的人頭經費包干基數僅為234萬元，如果算上國、地兩稅收入，該鎮(zhèn)財政對縣以上各級財政的貢獻率高達56%以上。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交過多，轉移支付不規(guī)范。在被調查的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制結算上實行的是分稅收入服從包干基數的辦法，除了上劃中央和省級收入外，均向縣市級財政作了貢獻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入以農業(yè)和小型工商業(yè)為支撐，但本級財政收入仍只占全口徑財政收入的50%90%。2000年，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上劃中央收入近1.4億元，比1994年增加0.7億元，按照1：0.3返還系數綜合返還率計算，凈上交6000多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅對中央作了貢獻，而且對縣市級財政作了大貢獻。據對武穴市“兩鎮(zhèn)一處”的統計，2000年共實現全口徑財政收入2408.23萬元，但本級收入只有1586.54萬元，僅占65.88%；完成支出1166.67萬元，僅占全口徑收入的48.44%。可以說，正是由于延續(xù)了“雙軌制”，縣市級財政將一部分上交轉嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中央財政和省市縣財政作了大貢獻，中等以上經濟狀況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈上交的比例普遍占到全口徑財政收入的50%（見表一）。從這個角度看，分稅制并沒有體現其“雙贏”特征，富了中央，卻窮了地方，尤其是窮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。表一：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年上劃、上解收入情況統計表單位:萬元2、與財權、事權相統一的基本原則不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處處被動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權機構，理應具備相應的財權、事權和人權。但事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有的財權、事權和人權與政權要求極不對稱。從財權上講，可供使用和統籌調劑的財力極為有限，收入政策和支出標準全都是上面說了算，收入定死了基數，支出范圍仍與舊體制基本相同，在財政收入增長速度年年人為高速增長的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以享受超收分成的好處，相反要為完成收入計劃以包干基數彌補缺口。不僅如此，多數縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制一定三年，三年之間不管發(fā)生多大的收支變化，包干基數都不能改變，其結果只能是苦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從事權上講，“上面一口針，下面千條線”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔的行政管理和社會服務的事務一應俱全，尤其是基礎教育、計劃生育、社會治安、防汛抗旱、衛(wèi)生醫(yī)療、街道建設和生產發(fā)展等，都需要去組織落實。從人權上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的絕大多數部門都是縣市直部門的垂直與延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既管不到人員增減調配，又管不到收費納稅，卻要負責其支出上解。這樣的行政管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對多數部門的預算外收入難以干預，對稅務部門完成征管任務難以協調。在“三權”分離的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能很大程度上依賴于縣市一級的決策和調控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實質上也成為縣市財政的附屬物，處處被動應付，其基本職能難以發(fā)揮。3、與“分灶吃飯”的基本屬性不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫形同虛設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫作為最基層的一級國庫，是與分灶吃飯的財政管理體制相匹配的。據統計，黃岡市88%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了國庫經收（代理）處，并基本建立了核算網絡，能夠辦理財政收入解納和預算撥款業(yè)務。但在調查中我們發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫運行存在兩大突出問題：一是建而不用。如浠水縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)解繳財政收入直接與縣級國庫打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫名存實亡。二是運行不規(guī)范。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫在科目設置、帳戶管理、收入匯繳和資金撥付上不符合政策要求，會計核算質量低下，不僅不能協助征收機關組織各種財政收入，監(jiān)督提高收入運行質量，及時編報縣市國庫規(guī)定的各種表格，相反為了完成任務、體現政績，不惜造假“空轉”，喪失了應有的職能作用。4、與“一級財政”的基本職能不對稱，統籌調控和監(jiān)督管理職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一級財政，理應保持預算收入的完整性和預算支出的規(guī)范性，但由于行政體制和財政體制的“半拉子”狀態(tài)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能缺位和或弱化。具體表現為“四難”：對預算內外收入難統管，對部門利益難調控，對部門行為難監(jiān)督，對違法違紀行為難處理。一方面，工商、城建、土地等許多非鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位，本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入的大戶，但因為是垂直管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法監(jiān)管。即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“零戶統管”，也難以改變這種部門分割的局面。據蘄春縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組和農戶的負擔中，測算到預算外資金總量相當于預算內收入的2倍，但實際上反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帳面上的，僅占50%左右，顯然絕大部分預算外資金通過垂直部門流向了上面。特別值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經