財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新與財政解困研究 .doc

財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新與財政解困研究最近，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政是否有存在的必要這一議題，財政界、學(xué)術(shù)界有很多專家學(xué)者發(fā)表了高見。的確，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端和財政困難問題越來越受到社會的關(guān)注，這一問題如不解決容易演變成為影響政局穩(wěn)定的重要因素。但我們認(rèn)為，以我國幅員遼闊和正處于改革發(fā)展關(guān)鍵階段的實際，五級財政體系在相當(dāng)長的時期內(nèi)應(yīng)保持穩(wěn)定。對其中比較突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，只能從問題產(chǎn)生的原因著手，尋求管理體制調(diào)整與創(chuàng)新的思路。本文擬結(jié)合黃岡市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，通過分析現(xiàn)狀，剖析原因，提出相應(yīng)的對策建議。一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的主要弊端同全國、全省財政體制改革的步伐相一致，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政機(jī)構(gòu)的設(shè)置始于1983年，經(jīng)過財稅分設(shè)和撤區(qū)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政于1987年開始打破統(tǒng)收統(tǒng)支的格局而形成雛形。十幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制經(jīng)風(fēng)歷雨，大體有三個階段的重要變化：19981990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行了“核定收支、比例分成”的分灶吃飯管理體制；19911993年，對分灶吃飯體制進(jìn)行完善，實行的是“核定收支基數(shù)，收支包干，遞增上交或定額補(bǔ)貼，短收超收自理”的管理體制；1994年以后，各地按照分稅制財政體制改革的要求，開始實行“劃分稅種、核定收支、增收分成、短收自補(bǔ)”的管理體制。這一體制實際上是一種包干體制和分稅制并存的“雙軌制”。盡管在執(zhí)行過程中，各縣市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了一些調(diào)整，但其實質(zhì)仍體現(xiàn)在兩個方面：一是在“核定收支、收支掛鉤”的基礎(chǔ)上，分別實行定額上交、遞增上交、定額補(bǔ)貼和超收分成。如麻城市對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、中、差三個檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別實行遞增上交、定額上交、定額補(bǔ)貼和超收全留的政策；羅田、黃梅和浠水三縣實行“核定收支基數(shù)，收入全額上解，支出同比例撥付，收支整體掛鉤，超收分成”的政策，一定三年不變；紅安縣則依靠煙財政的支撐，對全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)分情況實行定額補(bǔ)貼。在收支基數(shù)的確定上，各縣市采取的方法也不盡一致。如武穴市1999年至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，收入基數(shù)以1997年決算收入的25%、1998年決算收入的50%和1999年預(yù)算收入的25%計算；支出基數(shù)則以1998年底財政、編委共同核定的供給人員編制為依據(jù)。英山縣2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)以1997一1999年收入任務(wù)平均數(shù)的30、1997一1999年收入實績平均數(shù)的30和1997一1999年收入基數(shù)平均數(shù)的20、2000年預(yù)算任務(wù)的20等四項合計數(shù)平均遞減3后，再按收入規(guī)模分檔、按比例增長后作為當(dāng)年收入基數(shù)。二是對稅費種類進(jìn)行劃分，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍。英山縣明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干收入的范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的國稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級收入）和財政部門征收的農(nóng)業(yè)稅（正稅部分）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣直國有企業(yè)所得稅、特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、農(nóng)村教育費附加、國資非轉(zhuǎn)經(jīng)收入，不進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和參與分成，但納入年終目標(biāo)考核。武穴市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央的共享收入，即增值稅的25%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與省、市的共享收入，即城鎮(zhèn)土地使用稅的30%、耕地占用稅的55%，印花稅的80%，城市維護(hù)建設(shè)稅的90%；資源稅的50%?？偟膩砜?，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制打破了原來苦樂不均、鞭打快牛和縣市財政包攬過多的格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也逐步成為一級實體，較好地調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)、組織收入、管理支出和自求平衡的積極性，為基層政權(quán)建設(shè)和社會進(jìn)步發(fā)展起到了重要保障作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政畢竟誕生時間不長，獨立性差，現(xiàn)行體制受到諸多因素的制約，很不完善，突出表現(xiàn)為“四個不對稱”：1、與分稅制的改革要求不對稱，上下級財政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過亂，分稅分灶不徹底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有主體稅種，消費稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經(jīng)過省、市、縣層層分成和調(diào)控后，真正能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的只有農(nóng)業(yè)四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。浠水縣洗馬鎮(zhèn)僅財政部門征收的農(nóng)業(yè)四稅和教育費附加等收入為488萬元，而縣財政對該鎮(zhèn)的人頭經(jīng)費包干基數(shù)僅為234萬元，如果算上國、地兩稅收入，該鎮(zhèn)財政對縣以上各級財政的貢獻(xiàn)率高達(dá)56%以上。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交過多，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。在被調(diào)查的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制結(jié)算上實行的是分稅收入服從包干基數(shù)的辦法，除了上劃中央和省級收入外，均向縣市級財政作了貢獻(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入以農(nóng)業(yè)和小型工商業(yè)為支撐，但本級財政收入仍只占全口徑財政收入的50%90%。2000年，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上劃中央收入近1.4億元，比1994年增加0.7億元，按照1：0.3返還系數(shù)綜合返還率計算，凈上交6000多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅對中央作了貢獻(xiàn)，而且對縣市級財政作了大貢獻(xiàn)。據(jù)對武穴市“兩鎮(zhèn)一處”的統(tǒng)計，2000年共實現(xiàn)全口徑財政收入2408.23萬元，但本級收入只有1586.54萬元，僅占65.88%；完成支出1166.67萬元，僅占全口徑收入的48.44%。可以說，正是由于延續(xù)了“雙軌制”，縣市級財政將一部分上交轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中央財政和省市縣財政作了大貢獻(xiàn)，中等以上經(jīng)濟(jì)狀況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈上交的比例普遍占到全口徑財政收入的50%（見表一）。從這個角度看，分稅制并沒有體現(xiàn)其“雙贏”特征，富了中央，卻窮了地方，尤其是窮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。表一：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年上劃、上解收入情況統(tǒng)計表單位:萬元2、與財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的基本原則不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處處被動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)具備相應(yīng)的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。但事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)與政權(quán)要求極不對稱。從財權(quán)上講，可供使用和統(tǒng)籌調(diào)劑的財力極為有限，收入政策和支出標(biāo)準(zhǔn)全都是上面說了算，收入定死了基數(shù)，支出范圍仍與舊體制基本相同，在財政收入增長速度年年人為高速增長的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以享受超收分成的好處，相反要為完成收入計劃以包干基數(shù)彌補(bǔ)缺口。不僅如此，多數(shù)縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制一定三年，三年之間不管發(fā)生多大的收支變化，包干基數(shù)都不能改變，其結(jié)果只能是苦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從事權(quán)上講，“上面一口針，下面千條線”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的行政管理和社會服務(wù)的事務(wù)一應(yīng)俱全，尤其是基礎(chǔ)教育、計劃生育、社會治安、防汛抗旱、衛(wèi)生醫(yī)療、街道建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展等，都需要去組織落實。從人權(quán)上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)部門都是縣市直部門的垂直與延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既管不到人員增減調(diào)配，又管不到收費納稅，卻要負(fù)責(zé)其支出上解。這樣的行政管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對多數(shù)部門的預(yù)算外收入難以干預(yù)，對稅務(wù)部門完成征管任務(wù)難以協(xié)調(diào)。在“三權(quán)”分離的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能很大程度上依賴于縣市一級的決策和調(diào)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實質(zhì)上也成為縣市財政的附屬物，處處被動應(yīng)付，其基本職能難以發(fā)揮。3、與“分灶吃飯”的基本屬性不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫形同虛設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫作為最基層的一級國庫，是與分灶吃飯的財政管理體制相匹配的。據(jù)統(tǒng)計，黃岡市88%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了國庫經(jīng)收（代理）處，并基本建立了核算網(wǎng)絡(luò)，能夠辦理財政收入解納和預(yù)算撥款業(yè)務(wù)。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫運行存在兩大突出問題：一是建而不用。如浠水縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)解繳財政收入直接與縣級國庫打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫名存實亡。二是運行不規(guī)范。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫在科目設(shè)置、帳戶管理、收入?yún)R繳和資金撥付上不符合政策要求，會計核算質(zhì)量低下，不僅不能協(xié)助征收機(jī)關(guān)組織各種財政收入，監(jiān)督提高收入運行質(zhì)量，及時編報縣市國庫規(guī)定的各種表格，相反為了完成任務(wù)、體現(xiàn)政績，不惜造假“空轉(zhuǎn)”，喪失了應(yīng)有的職能作用。4、與“一級財政”的基本職能不對稱，統(tǒng)籌調(diào)控和監(jiān)督管理職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一級財政，理應(yīng)保持預(yù)算收入的完整性和預(yù)算支出的規(guī)范性，但由于行政體制和財政體制的“半拉子”狀態(tài)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能缺位和或弱化。具體表現(xiàn)為“四難”：對預(yù)算內(nèi)外收入難統(tǒng)管，對部門利益難調(diào)控，對部門行為難監(jiān)督，對違法違紀(jì)行為難處理。一方面，工商、城建、土地等許多非鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位，本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的大戶，但因為是垂直管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法監(jiān)管。即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“零戶統(tǒng)管”，也難以改變這種部門分割的局面。據(jù)蘄春縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組和農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)中，測算到預(yù)算外資金總量相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的2倍，但實際上反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帳面上的，僅占50%左右，顯然絕大部分預(yù)算外資金通過垂直部門流向了上面。特別值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)