財政研究論文-構(gòu)建內(nèi)部審計制度 完善財政支出管理.doc

財政研究論文-構(gòu)建內(nèi)部審計制度完善財政支出管理近年來，我國為提高財政支出的績效，在財政支出管理方面進行了較全面的改革。在預算編制上，細化預算、強調(diào)零基預算、實施部門預算；在預算執(zhí)行上，實行政府采購制度、推行國庫集中支付制度。并對預算外資金實行了收支兩條線的管理。總體來看，支出管理的改革側(cè)重于新制度的建立，然而對完善內(nèi)部管理與控制以支持新制度的建立和有效地發(fā)揮作用卻沒有足夠的重視。只有各預算部門、單位相應地改進各自的內(nèi)部管理機制與水平，才能使新建立的制度成功地運作，才能確保新的財政支出管理制度有效地發(fā)揮作用。一、內(nèi)部審計對財政支出管理的重要性內(nèi)部控制是財政支出管理制度有效發(fā)揮作用的重要保證。它所要實現(xiàn)的目標主要有：第一，確保遵守財經(jīng)紀律和規(guī)章制度，特別是財政支出總額的控制。這點是最重要的。其次，確保財務報告和數(shù)據(jù)的可靠性；第三，促進財政支出管理的效率和有效性。為此，要設計一個可靠的內(nèi)部控制框架以防止各種資源（包括人力和財務資源）的誤用、濫用和無效率的使用；確保財產(chǎn)安全；實現(xiàn)政府政策和支出計劃中所制定的預算目標；同時保存完善的會計記錄，使各組織能準時和可靠地提交財務報告和管理報告。當然，這還必須建立相應的標準并進行相應的評價。而內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的一種特殊形式，它是根據(jù)相應的標準對一個單位內(nèi)部經(jīng)濟活動和支出管理制度是否合規(guī)、合理和有效性進行的一種獨立的評價活動。因此，在某種意義上說，內(nèi)部審計是對其他內(nèi)部控制的再控制。其所涉及的內(nèi)容較為廣泛，按其目的可分為：財務審計、經(jīng)營審計和管理審計。各單位領導可以利用內(nèi)部審計對內(nèi)部控制體系進行評估，并作為提出改進管理效果建議的來源。此外，還可通過內(nèi)部審計來檢查是否有違規(guī)的現(xiàn)象。內(nèi)部審計結(jié)果既可用于證明加強內(nèi)部控制的必要性，又可作為決定采取哪些適合的措施糾正導致違規(guī)現(xiàn)象的基礎。因此，內(nèi)部審計有助于確保內(nèi)部控制的有效性，內(nèi)部審計的日常監(jiān)督是內(nèi)部控制的整體組成部分，兩者相輔相成，相互促進。內(nèi)部審計實質(zhì)上是一個政府有效管理的基礎，它是防止政府行為不適當性出現(xiàn)的第一條防線。傳統(tǒng)的中央高度集中計劃制度在內(nèi)部控制制度方面是相當薄弱的，由于具體項目的支出及支出重點是由中央而不是由機構(gòu)本身來決定的，也不是由具體的科學的規(guī)章制度來引導和配置的，這樣預算單位就沒有任何積極性來相應建立內(nèi)部控制制度以衡量其提供服務的效率和投入所形成的產(chǎn)出及效率。預算單位管理的重點是保證每年的預算撥款能維持原有的水平或每年有一定的增長，而不是注重這些預算撥款的有效使用、更多的產(chǎn)出和更具有生產(chǎn)率。同時也沒有相應的激勵機制去鼓勵預算單位管理者高效地使用財政支出。如果預算單位高效率地使用預算撥款，節(jié)約大量的預算資金，那么就有可能導致將來預算撥款的減少。在這樣的制度環(huán)境下，各預算部門、單位不可能去建立內(nèi)部管理會計、報告和控制機制。但是，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，這樣的情況已發(fā)生了改變。面對日益增加的資源限制和財政支出壓力的不斷上升，預算管理改革的不斷深化，加強預算部門、單位的內(nèi)部管理制度壓力日益增加。因此，在財政支出管理過程中，內(nèi)部控制與內(nèi)部審計的改革就必須加以強調(diào)與重視，并把之視為支出管理改革成功的基本前提條件之一。二、財政支出管理中內(nèi)部審計的制度框架在過去的計劃經(jīng)濟中，預算管理制度幾乎沒有內(nèi)部審計這個詞。更確切地說，主要是以財政部的管理和控制為基礎的。審計經(jīng)常被作為一種檢查而不是作為一種預防的制度，且根據(jù)對貪污、賄賂、詐騙等不正當行為的檢舉或揭發(fā)而進行相應的檢查。改革后相應地建立外部審計制度，但是，經(jīng)常把內(nèi)部審計和外部審計兩者的功能相互重疊，提交的報告界限不清。各預算部門、預算單位很少執(zhí)行內(nèi)部審計的功能，通常進行的是檢查并且很少產(chǎn)生相應的審計報告。各國的內(nèi)部審計制度框架有很大的差別。從集權(quán)和分權(quán)的角度來看，在集權(quán)的模型中，財政部不僅在各部門的預算和資金配置中起著關(guān)鍵性的作用，而且直接行使著事先的控制，把自己的職員安排在各有關(guān)預算部門。在這樣環(huán)境中，內(nèi)部審計中心就是一個履行特定的控制職能的組織，一般來說這個組織是一個集權(quán)化的事前財務控制組織。我國目前與這種類型較相似。在較分權(quán)化的模型中，各預算部門對自己預算支出負完全責任，并確保適當?shù)臋z查和支出的安全。在這樣環(huán)境中，內(nèi)部審計中心職責就在于組織、控制、程序和規(guī)章制度等所有制度的建立，以確保最經(jīng)濟、最有效率和最有效性地使用資源。此外，有的國家是外部審計和內(nèi)部審計功能相結(jié)合的混合模型。盡管內(nèi)部審計方法不盡相同，但各國之間總存在一些共同的一般性原則。第一，內(nèi)部審計被作為一個集權(quán)的內(nèi)部控制的組成部分，其目標是保護政府的財務利益。這種執(zhí)行功能被內(nèi)在化并與外部審計區(qū)別開來。第二，內(nèi)部審計活動，雖然包括傳統(tǒng)的依從性和合規(guī)性的運作，但可更廣泛地定義為包括大量的檢驗、制度、履行和審計。第三，為確保內(nèi)部審計的高效率，它必須與預算部門、單位的日常性管理分開，但同時要強調(diào)高層管理以確保審計中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議能導致正確的行動。第四，國際性認同的審計標準應被運用。近年來，各國在審計標準一致性方面取得進展，國際最高審計協(xié)會組織發(fā)布了審計標準，以指導審計和會計實踐，該標準通常被看作是反映了“最好的實踐”。因此，各國在發(fā)展他們自己的政府部門審計標準的同時，也盡量地與國際的標準保持一致。國際標準就內(nèi)部審計作用方面采用了含義更廣泛的觀點，而不是僅限于依從性或財務一致性的一個狹窄范圍內(nèi)，把其作為強化財政支出管理的一個重要因素。強調(diào)內(nèi)部審計是一種管理工具，是管理控制整體的一部分，也是信息和交流的過程。內(nèi)部審計的作用就是重新檢查、評價，并就內(nèi)部控制的可靠性和適當性（即，保護財產(chǎn)安全；確?？煽康挠涗?；促進經(jīng)營效率提高、遵守財經(jīng)紀律等。）提供報告給預算管理者，并確保內(nèi)部管理控制的效率。（一）內(nèi)部審計的標準。國際標準在內(nèi)部審計方面特別強調(diào)以下四個方面：1、獨立地、客觀地進行判斷。這意味著審計人員可以自由地選擇任何交易或項目來審計，并有權(quán)獲取所有必要的信息以更好地進行判斷。目前，在許多國家，包括我國內(nèi)部審計獨立性卻很難得到保證，因而影響了管理效率。2、業(yè)務的精通。要求審計人員對內(nèi)部審計的功能、方法、政策及運用審計的技術(shù)能力等方面要精通熟練。我國目前政府各預算部門及單位工作人員普遍存在著缺乏審計的技能，專業(yè)水平非常低，另一方面可能是由于政府的工資水平無法吸引和留住稱職的職員。這些因素對加強內(nèi)部審計經(jīng)常是一個重要的限制。3、內(nèi)部審計范圍的寬廣性。就國際標準來說，內(nèi)部審計的范圍是以把內(nèi)部審計作為管理工具的這種更廣闊的觀點為依據(jù)的，在財政支出管理中，內(nèi)部審計的作用是確保資源使用的效率和有效性，審計報告將以此為依據(jù)進行運作。在許多轉(zhuǎn)軌國家，內(nèi)部審計經(jīng)常被定義為相當狹窄，主要集中在財務的依從性和正當性，而不是更廣泛的管理問題。此外，缺乏專業(yè)的管理能力也限制內(nèi)部審計在這方面的作用和阻礙其提交準時的、合適的報告。4、內(nèi)部審計管理功能必須是有效率的。目前，許多國家的內(nèi)部審計管理水平較差的，表現(xiàn)在缺乏工作慣例，缺乏計劃和對個人的管理，沒有得到外部審計的支持。此外，管理也受到內(nèi)部審計的制度安排的限制，經(jīng)常把內(nèi)部審計的作用看作是一種對內(nèi)部管理起幫助作用的工具。（二）內(nèi)部審計的目標在財政支出管理中加強內(nèi)部審計，一個重要的問題是決定內(nèi)部審計在政府的預算管理中的作用。從現(xiàn)行的國際實踐來看，存在多種多樣對內(nèi)部審計作用的解釋。集權(quán)化的觀點：把內(nèi)部審計作為支持財政部的手段，幫助財政部在監(jiān)督各部門遵守財政部的財務規(guī)章制度和會計程序。這里重點放在遵從和控制。分權(quán)化的觀點是，內(nèi)部審