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財政研究論文-淺議省直管縣財政體制改革【摘要】近年來,市管縣財政體制暴露出來了弊端,將省直管縣財政體制改制推向了風口浪尖。本文主要通過分析省直管縣財政體制改革的必要性與可行性,結(jié)合部分省份實行省直管縣試點情況,進而提出省直管縣財政體制改革的建議和意見?！娟P(guān)鍵詞】省直管縣財政體制改革2009年6月,財政部發(fā)布了關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見(簡稱意見),明確提出了省直接管理縣(以下簡稱“省直管縣”)財政改革的總體目標,即2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。該意見為下一步的財政體制改革指明了方向。一、現(xiàn)行市管縣財政體制存在的弊端我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的,當時省政府的派出機構(gòu)即地區(qū)行政公署,實質(zhì)上并不是一級政府。1983年,國務(wù)院提出,讓這個派出機構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機構(gòu)進行合并,利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展,減少條塊分割、城鄉(xiāng)分割,這就是當年市管縣誕生的背景。從實際來看,這項改革在初中期對縣域經(jīng)濟的發(fā)展確實也起到了一定的推動作用,具有歷史適應(yīng)性。但隨著時間的推移,特別是在上世紀90年代中后期城市化進程加快和國有企業(yè)脫困情況下,市級政府的市本位傾向日益增強,縣域財富向城市日趨集中,很多城市事實上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”。而在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付和分稅制度下,地級市為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。另一方面,當年相當一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟發(fā)展自然形成的,而是被強推上去的,其實并不具備條件；有的則是“矬子里拔大個”,其經(jīng)濟實力甚至還不如所管轄的縣,這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。在改革開放之初縣域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主的特定條件下,實行的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”對于縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了一定促進作用。但這種體制本質(zhì)上是“重城市輕縣域(農(nóng)村)”的行政管理體制,在加快城市發(fā)展的同時,卻抑制了縣域的發(fā)展。二、省直管縣財政體制改革的必要性與可行性省直管縣財政體制改革的必要性:一是要實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展有必要對省以下財政體制予以調(diào)整。目前,縣域經(jīng)濟還不能成為實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的支撐點和主戰(zhàn)場,而制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要體制性障礙是權(quán)力下放不夠,自主發(fā)展空間太小,縣域經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。在這種情況下,調(diào)整省以下財政體制,突破市管縣體制在發(fā)展空間上的束縛,從外部對縣域經(jīng)濟注入新的發(fā)展活力,是一種現(xiàn)實而必然的選擇。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決三農(nóng)問題有必要對省以下財政體制予以調(diào)整。目前,市管縣不僅沒有達到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補”的體制設(shè)計初衷,而且在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)二元社會的分割和“極化”效應(yīng),其結(jié)果是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡,“三農(nóng)”問題積重難返。實行省直管縣,即通過“市縣分置”實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變,達到城市獨立經(jīng)營、鄉(xiāng)村自我治理的目的,有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和三農(nóng)問題的真正解決。三是分稅制的不徹底、不完善要求對現(xiàn)行財政體制進行調(diào)整。在分稅制改革按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則推進過程中,由于地方政府層級過多、部門利益協(xié)調(diào)不均等因素的影響,造成各級政府職責模糊和交叉、事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào),影響省以下分稅制財政體制的合理性和科學性,縣鄉(xiāng)財政陷入“無稅可分、無利可享”的境地。實施省直管縣改革,有助于從根本上解決財政分權(quán)分層框架構(gòu)建和地方政府層次設(shè)置的問題,提高財政體制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平和整體運行效率。四是行政區(qū)劃改革的全面推進必須與財政體制的調(diào)整相統(tǒng)一。實踐表明,地方政府行政層級每增加一級,就會導(dǎo)致信息流失率增加,財政資金流轉(zhuǎn)效率降低,權(quán)力控制和政策執(zhí)行的力度減弱,政府的管理效率降低。而要對目前這種多層級的行政區(qū)劃進行改革,客觀上要求財政體制改革先行,只有建立了相對穩(wěn)固的財政制度,才可能保證地方政府行政區(qū)劃改革的平穩(wěn)過渡。省直管縣財政體制的可行性:一是中央有要求。國務(wù)院、財政部都明確提出了進一步完善省以下財政體制、推行省直管縣財政管理體制改革試點的要求。二是實踐有需求。通過對省直管縣財政體制改革調(diào)查,大多數(shù)市級、縣級財政部門認為市管縣弊大于利,對改市管縣為省直管縣要求相當強烈。三是現(xiàn)實可操作。(1)制度有保障。計劃經(jīng)濟體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府,經(jīng)濟與社會事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要,就必須加強計劃,增加管理層次。市場經(jīng)濟體制打破了傳統(tǒng)的管理模式,資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型,政府職能重點已由大量的微觀經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控職能。我國省市兩級政府的職能已發(fā)生了很大的變化,事務(wù)性工作明顯減少,上級政府不再向下級政府分配物資和下達計劃指標。特別是近些年,行政審批制度改革取得了較大進展,省級政府及其所屬部門的管理幅度增大,省完全有能力直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個縣。(2)技術(shù)有保障。改革開放以來,隨著電話、電視的普及,特別是計算機、互聯(lián)網(wǎng)、遠程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運用水平的提高,政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善、現(xiàn)代交通工具的發(fā)達,使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化,為提高行政效率、節(jié)約行政成本奠定了基礎(chǔ),為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件,也為省直管縣提供了技術(shù)保障。(3)財力有保障。從財力上講,改革開放三十多年,特別是分稅制以來,省級財政實力不斷壯大,對縣級財政的扶持能力也得到增強,讓利空間有所擴大,為調(diào)整財政體制作了財力、物力上的準備。三、省直管縣財政體制改革的主要內(nèi)容省直管縣體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省市縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆∈小⑹】h”二級管理,對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力,進一步加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展步伐。實行省直管縣財政改革,就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算和年終結(jié)算等方面,省財政與市、縣財政直接聯(lián)系,開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。根據(jù)財政部關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見,省直管縣財政體制改革主要內(nèi)容包括:(1)收支劃分。在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎(chǔ)上,確定市、縣財政各自的支出范圍,市、縣不得要求對方分擔應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責任。按照規(guī)范的辦法,合理劃分省與市、縣的收入范圍。(2)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助,由各市、縣直接向省級財政等有關(guān)部門申請,由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續(xù)對縣給予轉(zhuǎn)移支付。(3)財政預(yù)決算。市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關(guān)要求,各自編制本級財政收支預(yù)算和年終決算。市級財政部門要按規(guī)定匯總市本級、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算,并報市人大常委會備案。(4)資金往來。建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關(guān)系,取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。(5)財政結(jié)算。年終各類結(jié)算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理,市、縣之間如有結(jié)算事項,必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等,直接向省級財政部門申請轉(zhuǎn)貸及承諾償還,未能按規(guī)定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。四、省直管縣財政體制改革進展情況縣域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元。目前我國共有2070個縣域經(jīng)濟體,占國土面積的95%、人口的74%、地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。因此,縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何,直接關(guān)系到中國經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展狀況。2005年,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進省直管縣的試點。”2006年中央一號文件也提出:有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。黨的十七大以來,在進一步推進改革發(fā)展的新形勢下,黨中央和國務(wù)院明確提出,繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的體制改革。在