財(cái)政研究論文-由稅費(fèi)改革看我國(guó)財(cái)政分權(quán)的法制化 .doc

財(cái)政研究論文-由稅費(fèi)改革看我國(guó)財(cái)政分權(quán)的法制化一、問(wèn)題的提出我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”1，其核心是清理農(nóng)村各項(xiàng)收費(fèi)，以農(nóng)業(yè)稅收方式規(guī)范征收。有學(xué)者對(duì)于農(nóng)民上訪問(wèn)題做了抽樣調(diào)查，按照上訪問(wèn)題的性質(zhì)分為以下類別：農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題（63），土地問(wèn)題（51），村干部貪污受賄問(wèn)題（24），村級(jí)選舉違法（4），農(nóng)村教育問(wèn)題（4），打擊報(bào)復(fù)問(wèn)題（30），政法部門徇私枉法（12），其他問(wèn)題（6）。在194個(gè)樣本中農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題占了近1/3。2由此可見(jiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的重要桎梏，而農(nóng)村稅費(fèi)改革也主要是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的角度出發(fā)，但改革的內(nèi)容則更多是從政策性問(wèn)題的角度思考。雖然政策對(duì)于解決現(xiàn)有的迫切問(wèn)題具有即時(shí)效力，但稅費(fèi)改革不僅牽涉農(nóng)村的稅費(fèi)征收更是關(guān)系著農(nóng)村公共財(cái)政體制的建立、關(guān)系著我國(guó)財(cái)政分權(quán)的體制完善。無(wú)論從現(xiàn)實(shí)或是長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，理論的支撐或者說(shuō)理論上的正當(dāng)性是政策切實(shí)施行必不可少的指導(dǎo)。農(nóng)村稅費(fèi)是農(nóng)民的主要負(fù)擔(dān)來(lái)源，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府的主要收入來(lái)源。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收主要包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅。而農(nóng)村收費(fèi)則多種多樣，主要有村提留（包括公積金、公益金、管理費(fèi)）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（包括教育費(fèi)附加、民兵訓(xùn)練費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)、農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)）、其他收費(fèi)（包括行政事業(yè)性收費(fèi)、公益服務(wù)費(fèi)、中介服務(wù)費(fèi)、其他收費(fèi)和集資）。3從農(nóng)民的這些收入上繳的用途可見(jiàn)，鄉(xiāng)、村政府作為基層政府承擔(dān)了大量的行政管理職能，可以認(rèn)為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)實(shí)際是為其所享受到的公共物品支付的對(duì)價(jià)（稅作為共物品的對(duì)價(jià)，而費(fèi)作為準(zhǔn)公共物品的對(duì)價(jià)）。但這種對(duì)價(jià)的支付倘若是符合關(guān)于公共物品的界定，那么又何來(lái)的農(nóng)民不堪重負(fù)的問(wèn)題呢？農(nóng)民的支付和其所得是否實(shí)現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)？到底是現(xiàn)實(shí)給理論開(kāi)了個(gè)玩笑？還是理論在現(xiàn)實(shí)中的蒼白無(wú)力？從鄉(xiāng)村承擔(dān)的職能，我們可以看到鄉(xiāng)、村政府的事權(quán)覆蓋面廣，但作為國(guó)家一級(jí)政府，其收入來(lái)源的法定性（包括來(lái)自下級(jí)的上繳、來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付、來(lái)自對(duì)公民的征收等等）在憲法等法律中是否真正得到確定？其征收的正義性、程序的法定性是否有法定依據(jù)？與之相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民的權(quán)益的保障也是憲法權(quán)利的一部分，是否有救濟(jì)的途徑等等？這些問(wèn)題都不僅是“稅費(fèi)改革”可以涵蓋的，稅費(fèi)改革背后涉及的是我國(guó)整個(gè)公共財(cái)政、民主財(cái)政的建立、健全。二、基層政府財(cái)政規(guī)范的缺失在農(nóng)村基本實(shí)行的是多收多支，有學(xué)者指出，我國(guó)農(nóng)村財(cái)政體制“零和不對(duì)稱博弈”，在農(nóng)村財(cái)政體制中，農(nóng)民處于被動(dòng)和受控的地位，而農(nóng)村基層政權(quán)處于支配和主控地位。在一定程度上，農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民之間的利益關(guān)系表現(xiàn)為你有我無(wú)、你多我少的關(guān)系。4而鄉(xiāng)政府的行為扭曲主要集中在亂收費(fèi)上,由此造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。因此也有學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，基層政府成為公共資源的壟斷集團(tuán)，成為從事經(jīng)營(yíng)的“經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者”。5但基層政府作為事實(shí)上的一級(jí)政府，其在收入和支出方面的自主權(quán)并無(wú)法律規(guī)范。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，非對(duì)稱信息中擁有私人信息的一方稱為代理人，不了解這些私人信息的一方稱為委托人。在非對(duì)稱信息環(huán)境中，要保證委托代理關(guān)系成立，要求委托人對(duì)代理人的支付不小于后者參與這個(gè)契約的機(jī)會(huì)成本，這稱為委托人面對(duì)的參與約束；由于個(gè)體是理性的，代理人是否吐露他掌握的實(shí)情，依賴于他這樣做是否比隱瞞信息得到更高的收益，或者，簡(jiǎn)單地說(shuō)，這依賴于博弈規(guī)則。中央政府是代表正國(guó)家行使宏觀調(diào)控權(quán)、收入再分配等職能的最高一級(jí)政府，地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）可以說(shuō)是中央政府的代理人。國(guó)際社會(huì)百科全書(shū)認(rèn)為，地方政府“一般可以認(rèn)為是公眾的政府，它有權(quán)決定和管理一個(gè)較小地方內(nèi)的公眾政治，它是地區(qū)政府或中央政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)”。6基層的一級(jí)地方政府，也是直接提供社會(huì)服務(wù)、同公眾直接打交道的一級(jí)政府。雖然政治上的“討價(jià)還價(jià)”無(wú)法量化，但一些規(guī)律的得出對(duì)于基本制度的設(shè)計(jì)可以是一個(gè)理論的檢驗(yàn)。在中央集權(quán)的政治體制下，地方政府作為中央政府的政治代理人，只被視為是中央的派出機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來(lái)源于中央。地方享有的各項(xiàng)權(quán)力只是中央權(quán)力的分流，地方?jīng)]有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，相應(yīng)地也缺乏獨(dú)立的財(cái)政收入。中央政府作為委托人給予代理人的支付，通常只是政策性優(yōu)惠，而對(duì)于地方官員（地方政府的代理人）一般是給予聲譽(yù)和政治升遷的機(jī)會(huì)作為獎(jiǎng)勵(lì)。而這些支付只是作為非正式規(guī)則被沿襲下來(lái)，雖然執(zhí)行的成本由于歷史的默認(rèn)而相對(duì)較低，但真正獲得這些支付的條件同樣也是非制度的，因此執(zhí)行成本降低的同時(shí)尋求制度外績(jī)效的成本實(shí)際上卻在增長(zhǎng)。因此地方的權(quán)力完全是由中央賦予的時(shí)候，權(quán)力的高度集中性并不能保證權(quán)力意志的有效落實(shí)。由于權(quán)力的分流和中央集權(quán)的主導(dǎo)地位，實(shí)際上在現(xiàn)有的分權(quán)體制下，一方面地方缺乏努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，另一方面中央缺乏對(duì)地方的充分信任，因此雙方理性選擇導(dǎo)致的結(jié)果可以說(shuō)是兩敗俱傷。7在我國(guó)以農(nóng)民人口占多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又比一般的地方政府更有特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及城市地區(qū)的區(qū)政府，從性質(zhì)上都是直接面向農(nóng)村或城市居民提供服務(wù)的基層政府，是縣級(jí)政府或地市政府職能在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步延伸。8但我國(guó)憲法第一百零七條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！备鶕?jù)憲法對(duì)國(guó)家縱向權(quán)力的配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)獨(dú)立管理權(quán)。雖然憲法上行政體制基本級(jí)次是四級(jí)，但事實(shí)上是五級(jí)，而村民委員會(huì)僅作為基層自治組織，雖然直接為社會(huì)公眾提供社會(huì)公共服務(wù)，但并非一級(jí)政府單位；因此村的經(jīng)費(fèi)來(lái)源也主要是農(nóng)民繳納的稅費(fèi)，而稅收的法定性決定著村政府無(wú)權(quán)對(duì)其自收自支。而費(fèi)的不規(guī)范則是最佳突破口。村級(jí)財(cái)政的缺失，才是“零和不對(duì)稱博弈”的真正根源。試以鄉(xiāng)統(tǒng)籌為考察對(duì)象。1984年中發(fā)19841號(hào)文件是正式規(guī)定并允許收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一個(gè)文件，指出“中央、國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門布置的農(nóng)村教育、計(jì)劃剩余、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、交通等各項(xiàng)民辦公助事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，各地可根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)定項(xiàng)限額提出預(yù)算，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)，由基層統(tǒng)籌使用”。1985年10月中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知指出鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)只作為一種過(guò)渡性的辦法。1991年國(guó)務(wù)院農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例正式規(guī)范了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的性質(zhì)、用途，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)全體農(nóng)民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)。而統(tǒng)籌費(fèi)本質(zhì)是向農(nóng)民征收的稅，主要用于全體社會(huì)成員共同享受的公益事業(yè)等政府職能行為。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村無(wú)獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，卻承擔(dān)著大量的支出，而這些支出的定性從理論上來(lái)說(shuō)是本應(yīng)劃入財(cái)政。這樣鄉(xiāng)、村財(cái)政就陷入這樣一個(gè)循環(huán)：首先，費(fèi)的界定不規(guī)范。OECD對(duì)收費(fèi)的定義是：收費(fèi)是對(duì)享受政府所提供的服務(wù)的受益人收取與成本相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用。在滿足下列條件時(shí)，征收可以被視為時(shí)無(wú)償?shù)模阂皇琴M(fèi)用大大超過(guò)服務(wù)的成本，二是費(fèi)用的支付者并非利益的獲得者，三是政府并不根據(jù)收到的征收額提供相應(yīng)的具體服務(wù)，四是只有付費(fèi)的人受益，但每個(gè)個(gè)人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一項(xiàng)政府收入形式符合上述所列條件，那么這種收入即為稅收而非收費(fèi)。9而我國(guó)目前很多費(fèi)實(shí)際上都是稅的性質(zhì)，屬于公共物品的支付，而在農(nóng)村的征收卻變成了一種變相的剝奪，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等。其次，農(nóng)民承擔(dān)的所有稅費(fèi)都是自上而下作為任務(wù)確定并分解下達(dá)的，農(nóng)民沒(méi)有不接受的余地，而地方政府制定的改革規(guī)則缺少法律法規(guī)的支撐，對(duì)上一級(jí)