社會其它相關(guān)論文-“伙伴關(guān)系”――英國政府與社會關(guān)系的啟示.doc

社會其它相關(guān)論文-“伙伴關(guān)系”英國政府與社會關(guān)系的啟示本文基于作者于2005年5月1日6月11日受英國使館文化處資助，對英國公共治理中政府和民間關(guān)系的考察完成。在英國的治理模式中，“伙伴關(guān)系”（Partnership）是一個頻繁出現(xiàn)的詞匯?！盎锇殛P(guān)系”指什么？為什么要在治理中強(qiáng)調(diào)這一方面？這種治理模式對社會的影響是什么樣的？我們從英國社會的實踐中，可以獲得諸多對于政府與社會關(guān)系的啟示。（一）公共治理中的伙伴關(guān)系20世紀(jì)90年代以來，公共“治理”問題受到關(guān)注；與“善治”的研究相應(yīng)，“伙伴關(guān)系”成為常被提及的話語?！盎锇殛P(guān)系”最經(jīng)常被用于涉及政府與第三部門關(guān)系的時候，特別強(qiáng)調(diào)第三部門有著與政府相輔相承的作用，是政府部門不可忽視的伙伴。作為擁有悠久的志愿與慈善傳統(tǒng)的英國，其“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）在英格蘭和威爾士最早將第三部門與政府的關(guān)系以國家政策的形式加以確立、推行。不過，考察英國社會的公共治理，可以發(fā)現(xiàn)“伙伴關(guān)系”的意義比政府民間協(xié)議要廣得多。它可以說涉及到公共治理的各個主體。我們至少可以發(fā)現(xiàn)以下的“伙伴關(guān)系”：第一，政府與民間的伙伴關(guān)系。這是大家最為常用的伙伴關(guān)系的含義，具體體現(xiàn)為“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）。該協(xié)議又包括全國COMPACT和地方COMPACT兩個層次。全國的COMPACT在1998年工黨上臺之后，由布萊爾首相簽署，作為國家政策在英格蘭和威爾士地區(qū)全面推開；地方COMPACT的總指導(dǎo)原則于2000年簽署，此后在各個地方政府之中推行開來，目前全英格蘭和威爾士地區(qū)已有94的地方政府接受該原則而制定和簽署了本地方的COMPACT。2005年，在原來協(xié)議的基礎(chǔ)上，內(nèi)政部發(fā)起制定了更加精練有效的COMPACT增補(bǔ)版（COMPACTPLUS），以期將政府與民間的合作更加推進(jìn)一步。除了英格蘭和威爾士地區(qū)的全面行動，蘇格蘭地區(qū)也制定了自己的政府民間協(xié)議，北愛爾蘭亦有類似的舉動。關(guān)于COMPACT的具體原則，下文將專門述及。第二，全國政府與地方自治政府之間的伙伴關(guān)系。英國各郡、市、區(qū)等的治理結(jié)構(gòu)雖然模式非常多樣不一，但其治理關(guān)系其實是非常清晰的。除了國家層次的政府機(jī)構(gòu)，地方政府主要有全一制和兩層制等模式，但無論哪種治理關(guān)系，都建立在地方自治的基礎(chǔ)上。一些大的城市，比如約克市，實行全一制，市政府對城市治理負(fù)有全面責(zé)任，并直接面向全國政府；在一般郡中，設(shè)有兩級政府，比如除約克市以外的約克郡，就設(shè)有郡級和市級兩層政府，但是它們之間并沒有隸屬關(guān)系，是平等的地方自治體；有些地方還設(shè)有社區(qū)政府，形成三級體制。全國政府在全國設(shè)有9個區(qū)域辦公室，它們不是一級政府，只是在該區(qū)域代表全國政府面對各地方自治體，是副首相辦公室的9個職能機(jī)構(gòu)；同時該辦公室還設(shè)有地區(qū)協(xié)調(diào)組，協(xié)調(diào)9個辦公室的工作。這樣，通過中央以區(qū)域辦公室行使的代表權(quán)，和不同范圍的地方政府之間的自治獨立，構(gòu)成地方自治與國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。對于英國各級政府的關(guān)系而言，無論多少層級、設(shè)置如何，根本上只有地方與全國兩個級別。地方是平等的自治體，全國政府的政策經(jīng)立法形式獲得確認(rèn)的，成為“具有法律地位的政策”，在全國范圍內(nèi)發(fā)生作用；其他國家政策并不對地方政府具有法律效力，各地方自治體之間更不存在隸屬或管轄關(guān)系，它們只對本范圍內(nèi)的選民負(fù)責(zé)，并在法律規(guī)范下活動。第三，地方治理中的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。地方作為一種自治體，更意味著不同治理主體之間的互動。2001年，為改善地方治理，全國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”（LSPs）計劃，將之作為一項國家政策。LSP可以看作全國政府提出的一項旨在改善地方治理的政策，它強(qiáng)調(diào)了各地方治理主體之間消除界分，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區(qū)與志愿部門等不同方面聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)更和諧的治理模式。當(dāng)然，這一政策同COMPACT一樣，不是立法確立的強(qiáng)制性政策，而是一種多邊的、促進(jìn)性的倡議。它們雖然并不對地方政府具有任何法律約束性，但是作為一個國家級的政策主張，LSP和COMPACT相輔相成，在整個社會對地方治理產(chǎn)生了方方面面的影響。第四，政府各部門之間與公民的伙伴關(guān)系。在全國政府層次，英國各部門之間的協(xié)同是做得比較好的。內(nèi)閣制使得各部長更多地在實質(zhì)性決策中參與和協(xié)作。任何一項重要的國家政策，絕不可能僅出自某一個部門，而一定是有首相和各部長的簽署的；即使是部門的政策，也是經(jīng)過通告各部而沒有原則質(zhì)疑的。這已經(jīng)在制度上避免了各部門之間出現(xiàn)政策沖突、矛盾、各自為政的現(xiàn)象。2004年，工黨又提出攜手共建（“TogetherWeCan”）政策，旨在使得公共部門更良好地磨合，而與公民一同攜手建設(shè)。這項政策由內(nèi)務(wù)部公民重建組具體負(fù)責(zé)落實，其中涉及很多政府采購、政府資助的項目，需要各政府部門之間更嚴(yán)密地銜接。除去上述明確的國家計劃和國家政策，協(xié)同、伙伴等關(guān)系構(gòu)建在不同部門、地區(qū)之間都可以發(fā)現(xiàn)。政府各部門之間、中央與地方之間、公共和私人及第三部門之間、政府與公民之間、公民與社區(qū)之間，都被賦予一種“伙伴”的含義。這一理念基于各治理主體在目標(biāo)上的認(rèn)同：活躍的公民、參與式的治理模式，是社會發(fā)展的最好途徑。這不僅與英國社會悠久的志愿相符，更是工黨執(zhí)政的一個主打旗號。工黨2005年的競選綱領(lǐng)中，“賦權(quán)公民”就被作為基本原則之一高舉出來，在其執(zhí)政的過程中，“活躍公民”（ActiveCitizens）也體現(xiàn)為一項突出的國家政策。目前，內(nèi)務(wù)部的活躍公民委員會已是一個非常核心的部門，下設(shè)活躍公民組、慈善組、志愿與捐贈組等，同整合信任及種族委員會、公民重建組等共同構(gòu)成社區(qū)部的一部分。通過內(nèi)務(wù)部的促進(jìn)，公民參與和治理伙伴關(guān)系建設(shè)近年在英國形成一種氛圍，使得長期以來作為“潛意識”形態(tài)存在的公民志愿行動和志愿組織上升到社會顯意識層次。（二）政府民間協(xié)議（COMPACT）英格蘭與威爾士“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）是英國政府與民間伙伴關(guān)系構(gòu)建的代表。1、產(chǎn)生COMPACT由工黨于1998年執(zhí)政期間作為國家政策提出，但是究其原型，卻是1995年英國一個志愿組織國家志愿組織委員會（NCVO）組織起草的一份調(diào)查報告。當(dāng)時，英國的志愿部門盡管早已深入生活，但是政府始終并不真的將之認(rèn)真看待。1980年代中后期以來，英國的志愿組織就在積極倡導(dǎo)改善與政府之間的關(guān)系，在部分地方政府中也取得一定進(jìn)展，但步履非常艱難。NCVO等“傘狀組織”正是在這樣的背景下成立起來，它們更多地扮演著志愿組織的“代言人”的角色，積極推進(jìn)志愿部門在社會中的地位。NCVO可以說是實踐中的成功者，它們重視建設(shè)專門的研究部門，使自己的發(fā)言更有說服力；同時通過自己的影響開發(fā)會員基礎(chǔ)。1995年，NCVO發(fā)起一項前瞻性的研究計劃，對英國志愿部門的21世紀(jì)做出展望。為提出該前景，他們聘請出在志愿部門享有聲望的迪肯教授，委任他組建迪肯委員會（DeankinCommission），用整整一年的時間，在全英范圍內(nèi)就志愿部門展開調(diào)查，提出建議報告。迪肯委員會在經(jīng)過對各類志愿部門、地方政府、專家、其他機(jī)構(gòu)及公民的大量調(diào)查之后，提出了迎接挑戰(zhàn)21世紀(jì)的志愿行動，其中包括了COMPACT的建議原則。工黨執(zhí)政后也正在尋求公民參與的解決方案，并展開相關(guān)調(diào)查。二種契機(jī)不謀而合，迪肯委員會報告中的重要原則即被接受為國家政策，在英格蘭和威爾士地區(qū)推行開來。COMPACT的源起顯示了四個