民族地區(qū)自治條例的立法變通權(quán)

法政學(xué)院本科生畢業(yè)論文 民族地區(qū)自治條例的立法變通權(quán)班 級(jí)： 12級(jí)法學(xué)漢班 學(xué) 號(hào)： 20121104225 姓 名： 杜翌明 指導(dǎo)教師： 李春暉 2015年12月30日民族地區(qū)自治條例的立法變通權(quán)法政學(xué)院12級(jí)法學(xué)漢班 杜翌明指導(dǎo)教師 李春暉摘 要：立法權(quán)問(wèn)題是構(gòu)成國(guó)家立法制度的核心問(wèn)題,一個(gè)國(guó)家立法制度的完善很大程度上是該國(guó)家的立法權(quán)制度的完善。民族自治地方除享有一般地方所享有的地方立法權(quán)外,還享有自己的自治條例和單行條例的立法權(quán)。更重要的是,其自治條例和單行條例的立法權(quán)非同于一般地方的立法權(quán),它享有超越于一般地方的立法變通權(quán)。對(duì)民族自治地方的立法變通權(quán)需要在理論上進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞：立法變通權(quán) 民族區(qū)域自治法 自治條例我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。早在1980年內(nèi)蒙古自治區(qū)就成立了起草委員會(huì)，并著手內(nèi)蒙古實(shí)施“民主區(qū)域自治法”自治條例（草案）的調(diào)查研究和起草工作。無(wú)論是從國(guó)家還是自治區(qū)的層面上看，當(dāng)今社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況都有了重大變化。制定內(nèi)蒙古“民族區(qū)域自治法”自治條例的條件已經(jīng)完全具備。立法變通權(quán)可依據(jù)不同情況,作非原則性的變動(dòng)。一、立法變通權(quán)的概念 汪全勝在2006年提出所謂民族自治地方立法變通權(quán)是指在法律、行政法規(guī)授予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)立法權(quán)的情況下, 汪全勝.民族自治條例的立法變通權(quán)探討.滿族研究，2006年第1期.允許民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)本地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定的、在本行政區(qū)域范圍內(nèi)適用的并且與法律或行政法規(guī)有不相一致內(nèi)容的規(guī)范性文件。對(duì)此，有學(xué)者進(jìn)行了相應(yīng)的拓展。崔洽在其文章中提出立法變通權(quán)是以授權(quán)法的規(guī)定為前提。 崔洽.自治條例套改民族區(qū)域自治法問(wèn)題之探析.延邊大學(xué) ，2009（5）.沒(méi)有法律或行政法規(guī)的授權(quán)(主要是指在具體的部門法中以法律條文的方式規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)可以作變通性規(guī)定),立法變通權(quán)是不存在的或者說(shuō)其存在也是非法的。立法變通權(quán)的行使機(jī)關(guān)是特定地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì),即自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)。國(guó)務(wù)院及其各部門、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)等都不能享有立法變通權(quán),立法變通權(quán)只能由法定地方的權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使。田釩平重點(diǎn)突出 田釩平.加強(qiáng)自治條例修改工作的必要性與對(duì)策研究，民族學(xué)刊，2015第29期.立法變通權(quán)行使的地域性。也就是說(shuō),地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)所作的變通只能在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行,而且各個(gè)不同的地方也許本區(qū)域不同的特點(diǎn)從而對(duì)法律、行政法規(guī)變通的內(nèi)容都不同,但都不對(duì)其他行政區(qū)域發(fā)生效力。立法變通權(quán)行使的目的是為了更好地貫徹執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律與行政法規(guī)。根據(jù)地方組織法的規(guī)定,地方各級(jí)人大負(fù)有在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行的職責(zé)。但法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議具有普遍性,而各個(gè)地方又具有不同情況的特殊性,因此地方權(quán)力機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的情況下有權(quán)根據(jù)本地方的實(shí)際情況對(duì)法律、行政法規(guī)等作一些變通,是為了更好地貫徹實(shí)施法律和行政法規(guī)。二、自治條例立法變通權(quán)的法律依據(jù)和限制（一）自治條例立法變通權(quán)的法律根據(jù) 汪全勝認(rèn)為我國(guó)對(duì)于變通權(quán)的規(guī)定十分具體， 汪全勝.民族自治條例的立法變通權(quán)探討.滿族研究，2006年第1期變通權(quán)在憲法、民族區(qū)域自治法、立法法等都有具體體現(xiàn)。憲法第115條規(guī)定:“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),根據(jù)本地方實(shí)行情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律政策?！钡?16條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。”民族區(qū)域自治法第4條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”。這一條雖然沒(méi)有直接規(guī)定變通權(quán),但從自治法的原則與精神來(lái)看,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自治機(jī)關(guān)的變通權(quán);民族區(qū)域自治法第20條規(guī)定:“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族自治地方的實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！边@里有一點(diǎn)與立法法規(guī)定不一致的地方,即自治機(jī)關(guān)變通規(guī)定執(zhí)行前要經(jīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn);而立法法第66條直接對(duì)自治條例的變通權(quán)作出規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定 ”。學(xué)者韓大元有不同的觀點(diǎn)， 韓大元.論自治條例的若干問(wèn)題.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，1996第6期.他認(rèn)為目前對(duì)變通權(quán)的有關(guān)規(guī)定并不明確。變通權(quán)問(wèn)題實(shí)際上涉及民族自治地方立法權(quán)限的界限。作為變通權(quán)的根據(jù)經(jīng)常引用的省委條文主要有,憲法第116條,自治法第4條,自治法第20條。如自治法第4條規(guī)定,“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第3章第5節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),同時(shí)依照憲法和本法及其它法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策。這一條雖然沒(méi)有直接規(guī)定變通權(quán),但從自治法的原則與精神看,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自治機(jī)關(guān)的變通權(quán)。自治機(jī)關(guān)在制定自治條例和單行條例時(shí)有權(quán)對(duì)有關(guān)法律的內(nèi)容進(jìn)行變通或者補(bǔ)充規(guī)定。當(dāng)然,憲法第116條和自治法的有關(guān)規(guī)定確有不夠明確之處,需要通過(guò)憲法解釋、法律解釋等形式給予明確,以利于維護(hù)法制的統(tǒng)一。(二)自治條例立法變通權(quán)的限制 根據(jù)立法法第66條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”韓大元認(rèn)為變通權(quán)的根據(jù)， 韓大元.論自治條例的若干問(wèn)題.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，1996第6期.目前對(duì)變通權(quán)的有關(guān)規(guī)定并不明確。變通權(quán)問(wèn)題實(shí)際上涉及民族自治地方立法權(quán)限的界限。作為變通權(quán)的根據(jù)經(jīng)常引用的省委條文主要有,憲法第116條,自治法第4條,自治法第20條。如自治法第4條規(guī)定,“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第3章第5節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),同時(shí)依照憲法和本法及其它法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策。這一條雖然沒(méi)有直接規(guī)定變通權(quán),但從自治法的原則與精神看,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自治機(jī)關(guān)的變通權(quán)。自治機(jī)關(guān)在制定自治條例和單行條例時(shí)有權(quán)對(duì)有關(guān)法律的內(nèi)容進(jìn)行變通或者補(bǔ)充規(guī)定。當(dāng)然,憲法第116條和自治法的有關(guān)規(guī)定確有不夠明確之處,需要通過(guò)憲法解釋、法律解釋等形式給予明確,以利于維護(hù)法制的統(tǒng)一。 羅桂雨則認(rèn)為羅貴雨.翟春春.新形勢(shì)下完善民族區(qū)域自治法律制度的思考.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(10).自治條例的變通規(guī)定不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則。不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定作出變通，我國(guó)憲法規(guī)定,國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。地方立法職責(zé)只是貫徹憲法、法律、行政法規(guī)在本區(qū)域的實(shí)施。雖然自治條例能對(duì)法律和行政法規(guī)的某些內(nèi)容作出變通規(guī)定,但不能變通規(guī)定其基本原則。這就是說(shuō),變通法律不是無(wú)范圍、無(wú)限制的,而是有范圍、有限制的。例如我國(guó)原婚姻法第36條授權(quán)民族自治地方變通時(shí)就作了明確規(guī)定“依據(jù)本法的原則”。因此變通婚姻法不能變通婚姻法中關(guān)于婚姻自由,一夫一妻,男女平等,保護(hù)婦女、兒童和老人的合法權(quán)益,實(shí)行計(jì)劃生育等基本原則。同樣,變通民法通則不能對(duì)民法通則中確立的自愿、平等、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用原則進(jìn)行變通。除此之外，自治條例不得對(duì)其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。法律、行政法規(guī)中專門就自治地方所作的規(guī)定,在全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院立法過(guò)程中,已經(jīng)充分考慮到維護(hù)國(guó)家整體利益和照顧自治地方特點(diǎn)和實(shí)際情況的需要,自治條例就不能再以特殊為由加以變通。例如中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法對(duì)“各少數(shù)民族的選舉”作了專章規(guī)定,已經(jīng)照顧到了少數(shù)民族地方民族選舉中的特殊情況與問(wèn)題,因此,再不能以特殊為由對(duì)選舉法中關(guān)于“各少數(shù)民族的選舉”這一章的條文再作變通規(guī)定。三、立法變通權(quán)在行使中存在問(wèn)題(一) 對(duì)不能變通的法律規(guī)定予以變通田釩平以法條舉例，立法法當(dāng)中有明確規(guī)定， 田釩平.加強(qiáng)自治條例修改工作的必要性與對(duì)策研究，民族學(xué)刊，2015第29期.民族自治地方人大制定的自治條例不得對(duì)憲法和自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就自治地方所作的規(guī)定做出變通。但29個(gè)自治條例仍不同程度地存在違反立法法等相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)憲法和自治法的規(guī)定進(jìn)行變通的現(xiàn)象。（二）對(duì)人大常委會(huì)其他組成人員的規(guī)定不合理羅貴雨和翟春春認(rèn)為 羅貴雨.翟春春.新形勢(shì)下完善民族區(qū)域自治法律制度的思考.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(10).憲法和自治法沒(méi)有在人大常委會(huì)的其他組成人員中為實(shí)行區(qū)域自治的民族設(shè)定特別對(duì)待，但24個(gè)自治條例對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民在人大常委會(huì)組成人員中所占比例，作出了特別的限制性規(guī)定，不符合憲法要求。其中，有3個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)超過(guò)半數(shù)”，有1個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)占三分之一以上”，有14個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)高于其人口所占比例”，有3個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)與其人口比例相適應(yīng)”，有2個(gè)自治條例規(guī)定“可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備”。（三）自治區(qū)的自治條例缺位，民族區(qū)域自治法律制度體系不完整韓大元多以客觀條件為論點(diǎn)， 韓大元.論自治條例的若干問(wèn)題.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，1996第6期.受地理、文化、民族習(xí)慣等不同的影響,少數(shù)民族地區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中，遇到了些障礙，為了更好的解決這些問(wèn)題，我國(guó)的民族區(qū)域自治法和立法法都明確規(guī)定了民族自治地方擁有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，如民族區(qū)域自治法第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！绷⒎ǚǖ诹鶙l也有類似規(guī)定。但在我國(guó)現(xiàn)行的民族法制體系中,五大自治區(qū)都沒(méi)有自治條例出臺(tái)。一方面民族自治條例具有地方性法規(guī)的特點(diǎn),其主要任務(wù)是調(diào)整自治地方的內(nèi)部關(guān)系；另一方面民族自治地方又比一般的地方具有更多的權(quán)力,也即自治權(quán)。自治地方 如何在民族區(qū)域自治法確定的基本原則之下，要求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)把法律賦予他們的自主權(quán)具體化，在不越權(quán)的前提下保證自治權(quán)得到充分的實(shí)現(xiàn)。（四）兩權(quán)分離的報(bào)批制度增加了自治條例出臺(tái)的難度宋才發(fā)以法條列舉說(shuō)明報(bào)批制度對(duì)自治條例出臺(tái)的破壞，中華人民共和國(guó)憲法第116條和民族區(qū)域自治法第19條都規(guī)定，自治區(qū)自治條例和單行條例由民族自治地方人民代表大會(huì)制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。 宋才發(fā).自治區(qū)自治條例的立法困境與路徑選擇.河北法學(xué)，2014年第3期.這種“制定權(quán)”和“批準(zhǔn)權(quán)”分離的報(bào)批制度，實(shí)質(zhì)上把表決生效權(quán)從民族自治地方的立法權(quán)中剝離出去了;由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民族自治地方的自治條例行使“批準(zhǔn)權(quán)”和“否決權(quán)”，這無(wú)疑增加了自治區(qū)自治條例出臺(tái)的難度。相比而言，省級(jí)一般地方性法規(guī)，憲法和法律規(guī)定由省級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)后生效，只需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院“備案”即可。按照我國(guó)法律規(guī)定，民族自治地方應(yīng)當(dāng)享有比其他地方更大、更廣泛的立法權(quán)。但事實(shí)上在自治條例出臺(tái)方面，由于民族自治地方的自治權(quán)受到報(bào)批制度的制約，影響了民族區(qū)域自治制度的貫徹落實(shí)。與此同時(shí)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律中，有部分授權(quán)自治區(qū)可以“制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定”，但是程序要求并不一致。譬如，刑法第90條、民事訴訟法第17條，要求自治區(qū)制定的變通或補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定，依法報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)”實(shí)施; 民法通則第151條，要求自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)制定的變通或者補(bǔ)充規(guī)定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)或者備案”婚姻法第36條、婦女權(quán)益保障法第53條、繼承法第35條、收養(yǎng)法第32條，僅要求報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)“備案”即可。所有這些不一致的法律規(guī)定，既表明中央和地方在立法程序要求、立法思維上的某種不清晰，也反映出全國(guó)人大常委會(huì)在維護(hù)法制統(tǒng)一方面職能的有限性。這種狀況不能不迫使人們對(duì)自治區(qū)自治條例有關(guān)“報(bào)批程序的要求提出質(zhì)疑。”自治區(qū)制定自治條例、單行條例及其他“變通或者補(bǔ)充的規(guī)定”，在報(bào)批程序上的不一致，說(shuō)明在我國(guó)中央和地方的立法程序方面需要進(jìn)一步地改革和完善，以利于民族自治地方能夠根據(jù)本民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定本地區(qū)的自治條例，依法促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的、又好又快的發(fā)展。預(yù)先審查的非法定程序中斷了自治條例出臺(tái)的可行性。盡管我國(guó)法律規(guī)定將自治區(qū)自治條例草案提交全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn); 但是，在實(shí)踐上卻有個(gè)先向國(guó)務(wù)院部委“征詢意見(jiàn)”的規(guī)矩，這在實(shí)質(zhì)上就是一種慣例性的審查。國(guó)務(wù)院所屬職能部門預(yù)先對(duì)自治區(qū)自治條例草案進(jìn)行所謂“意見(jiàn)征詢”，極容易滋生“部門本位”和“利益本位”的理念，致使某些部門規(guī)章凌駕于自治條例之上的現(xiàn)象合法化，從而使這些部門不適當(dāng)?shù)亟琛罢髟円庖?jiàn)”行使實(shí)質(zhì)上的否決權(quán)。（五）立法重心偏離,強(qiáng)化了自治條例組織法的作用而弱化了其自治法的作用崔洽認(rèn)為 崔洽.自治條例套改民族區(qū)域自治法問(wèn)題之探析.延邊大學(xué) ，2009（5）.自治機(jī)關(guān)是民族區(qū)域自治法的重要內(nèi)容,但自治條例是民族自治地方行使自治權(quán)的一種法律形式和法律要求,它更應(yīng)該突出自治條例民族法的特點(diǎn)。正由于這一傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)安排,不能充分地表現(xiàn)民族區(qū)域自治的特點(diǎn),把民族區(qū)域自治局限于與自治機(jī)關(guān)有關(guān)事務(wù)的基點(diǎn)上,不僅無(wú)法涵括民族區(qū)域內(nèi)的各種民族關(guān)系,把民族自治區(qū)域外的各種關(guān)系排除在外,把與民族自治地方有關(guān)的橫向協(xié)作、對(duì)口支援、社會(huì)援助等都排除在外,使自治條例仍無(wú)法脫離民族區(qū)域自治法的立法模式。自治條例的組織法性質(zhì)嚴(yán)重,還直接導(dǎo)致了其原則性過(guò)強(qiáng),缺乏可操作性。而缺乏較強(qiáng)的可操作性的法律法規(guī)實(shí)踐證明是沒(méi)有地位的。更沒(méi)有規(guī)范實(shí)際行為的權(quán)威。自治條例制定后之所以在這些地方束之高閣,成了擺設(shè),就因?yàn)樗囊?guī)范太原則,成了可有可無(wú)的裝點(diǎn)門面的飾品。這樣,黨的民族政策在民族地區(qū)所發(fā)揮的作用就被局限了。缺乏相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。四、自治條例立法變通權(quán)的完善 我國(guó)對(duì)自治條例的監(jiān)督實(shí)行的是批準(zhǔn)、備案、審查與撤銷制度。在立法法通過(guò)以前,我國(guó)法規(guī)備案審查制度還不完善,規(guī)定比較原則,不易操作。立法法對(duì)法律、法規(guī)的備案審查制度規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)比較完善。但是就對(duì)自治條例的立法變通權(quán)的監(jiān)督還需要進(jìn)一步完善。學(xué)者汪全勝提出了三點(diǎn)可行性建議，第一，批準(zhǔn)后生效： 汪全勝.民族自治條例的立法變通權(quán)探討.滿族研究，2006年第1期.所謂批準(zhǔn)后生效是指法案經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)制定好以后,還要再經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序,這種法案才能生效。根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定,自治區(qū)的自治條例和單行條例,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。如民法通則151條規(guī)定:“ 自治區(qū)人民代表大會(huì)制定的,依照法律規(guī)定報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案;自治州、自治縣人民代表大會(huì)制定的,報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)”。第二，備案：備案是指有關(guān)機(jī)關(guān)的法案制定好以后,還應(yīng)該報(bào)送法律規(guī)定的有關(guān)部門存檔備查。比如自治區(qū)的自治條例和單行條例需報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)備案;自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。第三，審查：根據(jù)法律規(guī)定的特定的機(jī)關(guān)和個(gè)人書面向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)就某種法案的合法性提出疑問(wèn),而由法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)對(duì)該法案進(jìn)行審核、查對(duì)的活動(dòng)。國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委會(huì)認(rèn)為自治條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)提出進(jìn)行審查的要求,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查,提出意見(jiàn)。如果其他的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為自治條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查,提出意見(jiàn)。王志坤認(rèn)為應(yīng) 王志坤.內(nèi)蒙古自治區(qū)制定民族區(qū)域自治法自治條例的思考與建議.內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2011第6期.落實(shí)違法撤銷：即指當(dāng)某種法案的內(nèi)容被認(rèn)定違反憲法和法律時(shí)以及其制定程序違反制定法律的正當(dāng)程序時(shí)而由特定機(jī)關(guān)對(duì)該法案予以撤銷的制度。當(dāng)自治條例的變通規(guī)定違背法律或者行政法規(guī)的基本原則時(shí);當(dāng)自治條例對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定時(shí),全國(guó)人大有權(quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的以上違法的自治條例;全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷以上違法的自治條例。韓大元認(rèn)為 韓大元.論自治條例的若干問(wèn)題.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，1996第6期.制定自治條例的目的是為了實(shí)現(xiàn)自治條例規(guī)定的基本原則與具體內(nèi)容,使自治條例真正成為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效的法規(guī)。自治條例所追求的理念與社會(huì)現(xiàn)實(shí)是否保持一致是自治條例發(fā)揮作用的重要前提。從自治法的運(yùn)行過(guò)程看.規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的沖突是不可避免的,但如果我們強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的話,可以減少?zèng)_突所帶來(lái)的損害,保持規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的平衡關(guān)系。為此,他提出要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，要正確認(rèn)識(shí)自治條例實(shí)施的前提條件。前提條件包括制定自治條例的指導(dǎo)思想正確;自治條例的內(nèi)容合理、科學(xué);制定程序符合法定要求;具備文化和社會(huì)心理?xiàng)l件。第二，不能過(guò)分夸大自治條例的作用。自治條例在自治法實(shí)施中的作用是不可否認(rèn)的,但同時(shí)必須承認(rèn)自治條例本身的局限性,注意采取綜合手段實(shí)施自治法精神。第三，要尊重自治條例的權(quán)威,對(duì)違反自治條例的行為給予嚴(yán)肅處理。第四，建立自治條例的綜合評(píng)價(jià)制度,從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行中確定評(píng)價(jià)其功能的指標(biāo)體系。第五，正確處理自治條例的穩(wěn)定性與適應(yīng)性的相互關(guān)系,提高自治條例的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)能力。五、加強(qiáng)民族自治地方立法變通權(quán)運(yùn)用的對(duì)策（一）拓展立法變通的事項(xiàng)和范圍,用好立法變通權(quán)用好就是兼顧中央和地方對(duì)立法權(quán)限的規(guī)制和使用,既不越權(quán),也不壓權(quán),從而協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。目前針對(duì)民族自治地方自治條例和單行條例在各個(gè)領(lǐng)域分布不均衡這一現(xiàn)狀,在不與憲法法律相抵觸的前提下,突出地方特色和條例的針對(duì)性,把立法變動(dòng)權(quán)重點(diǎn)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、特別在財(cái)政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊措施,使變通后的自治條例和單行條例更具有鮮明的民族自治地方特色。（二）規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方立法變通權(quán)的支持和幫助職責(zé)立法變通權(quán)是自治權(quán),不是一般地方的行政管理權(quán),故國(guó)家有關(guān)只能部門沒(méi)有干預(yù)民族自治立法變通權(quán)的權(quán)力, 而按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定,各部門都具有幫助民族自治地方發(fā)展的職責(zé)。應(yīng)盡快規(guī)范和建立國(guó)家相關(guān)部門對(duì)民族自治地方立法變通進(jìn)行支持和幫助的具體規(guī)定,明確國(guó)家職能部門的專業(yè)審查性質(zhì)和功能,避免它們從部門利益考慮而對(duì)民族自治地方立法變通的干涉,減少部門與民族自治地方利益沖突, 減少過(guò)多的“中間環(huán)節(jié)”, 增強(qiáng)立法變通批準(zhǔn)的效率。（三）增強(qiáng)立法變通的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,使變通取得效果強(qiáng)化對(duì)民族自治地方變通立法的認(rèn)識(shí)和科學(xué)理解,使民族自治地方充分認(rèn)識(shí)到其行使自治權(quán),不僅表現(xiàn)在根據(jù)本地情況管理當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和文化事業(yè),而且表現(xiàn)在根據(jù)本地本民族的特點(diǎn)變通實(shí)施法律。要加強(qiáng)民族自治地方對(duì)立法變通權(quán)的權(quán)力意識(shí)和義務(wù)意識(shí),切實(shí)確立民族自治地方立法變通權(quán)的重要地位,將讓變通制度納入立法的重要軌道,積極有為地做好民族立法工作。要防止漠視立法變通權(quán)、自由放任對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的處理, 從而造成立法變通制度處于無(wú)所作為的狀態(tài)。（四）重視立法技術(shù)、增強(qiáng)民族自治地方立法變通的科學(xué)性加強(qiáng)立法培訓(xùn)、努力完善制度建設(shè),有效提高立法質(zhì)量,避免重復(fù)立法和無(wú)必要立法,處理好與相關(guān)法律法規(guī)的沖突。積極主動(dòng)地對(duì)實(shí)際生活中出現(xiàn)或未來(lái)發(fā)展中可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真和詳細(xì)的梳理、預(yù)測(cè),把握沖突存在的原因, 采取民主科學(xué)方式進(jìn)行變通立法。（五）提高民族自治地方行使立法變通權(quán)重要性和必要性的認(rèn)識(shí)首先是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是上級(jí)職能部門應(yīng)提高對(duì)民族自治地方行使立法變通權(quán)的重要性、必要性的認(rèn)識(shí),真正做到為民族自治地方行使立法變通權(quán)創(chuàng)造條件,幫助民族自治地方把立法變通權(quán)落到實(shí)處。其次,民族自治地方自身應(yīng)提高對(duì)立法變通權(quán)重要性、必要性的認(rèn)識(shí)。民族自治地方應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性,根據(jù)本地方本民族的實(shí)際情況, 制定出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的法規(guī)?？傊? 民族自治地方立法變通權(quán)是一個(gè)在理論上需要不斷豐富、完善, 在實(shí)踐上需要繼續(xù)探索創(chuàng)新的重要法律制度。致 謝本文在寫作過(guò)程中得到了李春暉老師多次精心指導(dǎo)，在此表示感謝。參考文獻(xiàn)：1.田釩平.加強(qiáng)自治條例修改工作的必要性與對(duì)策研究，民族學(xué)刊，2015第29期.2.韓大元.論自治條例的若干問(wèn)題.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，1996第6期.3.汪全勝.民族自治條例的立法變通權(quán)探討.滿族研究，2006年第1期4.王志坤.內(nèi)蒙古自治區(qū)制定民族區(qū)域自治法自治條例的思考與建議.內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2011第6期.5.羅貴雨.翟春春.新形勢(shì)下完善民族區(qū)域自治法律制度的思考.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(10).6.宋才發(fā).自治區(qū)自治條例的立法困境與路徑選擇.河北法學(xué)，2014年第3期.7.崔洽.自治條例