行政總務(wù)_行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制

/article/hxsqyth/zbkt/200810/20081000020653.shtml城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制來源： 基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司 時(shí)間： 2008-10-13 09:10 汪波 苗月霞 梁瑩內(nèi)容摘要:改革開放30年，我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。本研究在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角區(qū)域選取上海模式，在珠三角區(qū)域選取深圳鹽田模式，在老工業(yè)基地東北區(qū)域選取沈陽模式，在發(fā)展中的華中區(qū)域選取江漢模式，進(jìn)行分析和比較。通過資料收集與實(shí)地調(diào)研，對城市社區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與利弊加以比較與分析，作為中國城市社區(qū)管理體制改革的參照系。在國內(nèi)社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，汲取已有理論，本研究提出“中國式社區(qū)治理模型”?！爸袊缴鐓^(qū)治理模型”的內(nèi)涵主要體現(xiàn)為：一個(gè)核心，雙重動力，三大治理主體，行政、統(tǒng)籌與自治之三元復(fù)合體制。研究關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)職能在區(qū)政府街道辦社區(qū)之間的最優(yōu)定位？形成和諧-高效關(guān)系，從而使區(qū)政府、社區(qū)、街道各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效，這是研究的出發(fā)點(diǎn)、核心與目標(biāo)。課題組認(rèn)為，政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。從區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”出發(fā)，職能“總盤子”如下配置：區(qū)政府職能定位于政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能；在職能運(yùn)作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務(wù)送上門，并可選擇性地在區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層面，建立起職能部門獨(dú)立承擔(dān)行政職能的新方式，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來。街道的主要職能定位于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能；社區(qū)的職能定位于自治職能。社區(qū)自治并不是對政府管理的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對立關(guān)系。新型合作關(guān)系內(nèi)涵體現(xiàn)為：在“行政歸行政，自治歸自治”的原則下，分工協(xié)作，相互配合，相互支持，共同實(shí)現(xiàn)“良治”。在社區(qū)自治實(shí)踐中，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、拔款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長。政府管理功能與社區(qū)自治服務(wù)功能兩者之間的黃金分割點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社區(qū)自治能力而動態(tài)位移。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中逐步具備了成熟的治理能力，國家權(quán)力自然得以逐漸退出。這就使本方案具有權(quán)變性與前瞻性。關(guān)鍵詞： 行政 統(tǒng)籌 自治 三元復(fù)合體制九十年代以來，我國城市社會發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉(zhuǎn)為社會人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會組織方式。我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進(jìn)程與住房商品化的進(jìn)程，城市社會的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強(qiáng)，這些變化最終集中體現(xiàn)在城市社會組織管理在空間上的最小單元：社區(qū)，使城市社會管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。 現(xiàn)階段，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實(shí)踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點(diǎn)。 一、研究背景與緣起“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引入中國，而作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)” 的概念。1998 年，國務(wù)院確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000 年 11 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國各大城市的廣泛推行。80年代晚期開始，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的控制型社區(qū)管理模式進(jìn)行反思和改革，對市場經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進(jìn)行探索，逐漸成為各級政府、學(xué)術(shù)界和基層社會共同的探討方向。1999年，民政部在10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式和武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國家與社會關(guān)系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導(dǎo)型、半行政半自治型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進(jìn)步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。當(dāng)前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。（1）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對居委會工作進(jìn)行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。（2）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會的組織機(jī)構(gòu)成為與政府機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。北京市有些居民委員會的機(jī)構(gòu)就與街道辦事處有著對應(yīng)關(guān)系：街道辦事處的司法科，對應(yīng)居民委員會的人民調(diào)解委員會；街道辦事處的民政科，對應(yīng)居民委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科，對應(yīng)居民委員會的公共衛(wèi)生委員會；街道辦事處的計(jì)劃生育委員會，對應(yīng)居民委員會的計(jì)劃生育委員會。居民委員會與街道辦事處不僅是組織機(jī)構(gòu)對應(yīng)，而且任務(wù)也對應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。（3）在當(dāng)前我國各城市社區(qū)自治的實(shí)踐過程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位，但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費(fèi)和資源政府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。（4）政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習(xí)慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當(dāng)前社區(qū)自治的實(shí)踐過程中，當(dāng)大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門對這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實(shí)也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗(yàn)。當(dāng)前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會價(jià)值與學(xué)術(shù)價(jià)值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來越明顯的作用。社區(qū)管理實(shí)踐已成為中國公共管理實(shí)踐的重要課題。二、城市社區(qū)管理體制改革的理論基石二戰(zhàn)后，許多新興發(fā)展中國家面臨著貧困、失業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等各種社會和經(jīng)濟(jì)難題，在此背景下，聯(lián)合國提倡開發(fā)各種社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)自助力量，通過建立社區(qū)福利中心等措施來推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，啟動了世界范圍內(nèi)的“發(fā)展社區(qū)”運(yùn)動，并取得了較大成功。世界社區(qū)發(fā)展已經(jīng)從農(nóng)村擴(kuò)展到城市，從發(fā)展中國家擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國家，社區(qū)建設(shè)的研究在 20 世紀(jì)越來越成為理論熱點(diǎn)。社區(qū)的內(nèi)涵存在不同理解。它可以指一定地域內(nèi)共同生活并形成一種友好關(guān)系的共同體，也可以指家庭、宗教團(tuán)體等。從社區(qū)的形成方式看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)，自然社區(qū)指的是人們在共同生活的基礎(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價(jià)值取向等關(guān)系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個(gè)層面的社區(qū)作為研究對象，是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。不同的學(xué)者對社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來大致有三個(gè)理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。 三個(gè)范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對一致，即地域、共同關(guān)系和社會互動。表1：代表性學(xué)者的社區(qū)定義代表性學(xué)者社區(qū)定義滕尼斯，1887社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、守望相助的小共同體。麥基文，1917社區(qū)是指任何人們共同生活的區(qū)域：村莊、城鎮(zhèn)或地區(qū)、國家甚至更廣大的區(qū)域。任何社區(qū)都在風(fēng)俗、傳統(tǒng)、生活方式等方面具有一定程度的區(qū)別性的標(biāo)記和特征。帕克，1936社區(qū)是占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集。桑德斯，1982社區(qū)是一種社會互動的場域。道特森，1986社區(qū)是具有認(rèn)同感和歸屬感的人組成的生活組織的空間或地域單元。古達(dá)爾，1987社區(qū)既是為居住和工作而占有分享有限地域空間的互動人群，又代表著包容社會日常生活主要特征的最小空間系統(tǒng)。80 年代倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)一詞在我國逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)術(shù)語。 “社區(qū)”是社會學(xué)的一個(gè)基本概念，也是一個(gè)越來越普及的名詞。一般認(rèn)為，“社區(qū)”這個(gè)概念是由德國社會學(xué)家滕尼斯（Ferdinand Tonnies, 1855-1936）最早提出來的。他在1887年出版了一本著作Gemeinschaft und Gesellschaft，英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系。20世紀(jì)30年代初，以費(fèi)孝通為首的燕京大學(xué)社會學(xué)系的學(xué)生，根據(jù)滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。費(fèi)孝通在其二十年來之中國社區(qū)研究一文中說，“當(dāng)初Community這個(gè)詞介紹到中國來的時(shí)候，那時(shí)的譯法是地方社會，而不是社區(qū)。當(dāng)我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個(gè)不同的概念時(shí)，感到Community不是Society因此，我們感到地方社會一詞不恰當(dāng)，那時(shí)，我還在燕京大學(xué)讀書，大家談到如何找一個(gè)確切概念。偶然間，我想到了社區(qū)這兩個(gè)字，最后經(jīng)大家援用，（并）慢慢流行開來。這就是社區(qū)一詞的由來”1。民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。同時(shí)，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會的轄區(qū)”。從80 年代以來出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質(zhì)如何？學(xué)者們的認(rèn)識并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。2有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。3有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對社區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)所展開的各項(xiàng)管理工作。4綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。社區(qū)管理體制背后透視著國家與社會關(guān)系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉(zhuǎn)向政府公民社會NGO多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國家社會公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關(guān)系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強(qiáng)國家弱社會”或“弱國家強(qiáng)社會”的理論模式。這兩種模式都強(qiáng)調(diào)國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關(guān)系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國家與社會關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時(shí)，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。 社區(qū)管理體制也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！?治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙在代表作沒有政府統(tǒng)治的治理、21世紀(jì)的治理等文中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。6治理強(qiáng)調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級之間的相對獨(dú)立和自主?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治(government )走向治理(governance)，從善政(good government)走向善治(good governance),從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的統(tǒng)治(government without governance)。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領(lǐng)域是在國家界限之內(nèi)。治理通過由公民社會組織、NGO與政府部門、私營經(jīng)濟(jì)部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來共同實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的更有效率的管理。三、實(shí)踐模式比較自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式。本文在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角區(qū)域選取上海模式，在珠三角區(qū)域選取深圳鹽田模式，在老工業(yè)基地東北區(qū)域選取沈陽模式，在發(fā)展中的華中區(qū)域選取江漢模式，作為四種代表性模式進(jìn)行分析和比較。通過資料收集與實(shí)地調(diào)研，對城市社區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與利弊加以比較與分析，以作為中國城市社區(qū)管理體制改革的參照系。(一)行政側(cè)重型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。上海市盧灣區(qū)五里橋街道按照“兩級政府、三級管理”的要求，形成了“以塊為主、以條為輔、條塊結(jié)合”的管理機(jī)制和三個(gè)層面的組織管理系統(tǒng)(領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng))，加強(qiáng)處于第一線的街道職能，是改革的側(cè)重點(diǎn)。上海在實(shí)行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構(gòu)成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權(quán)力下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會。具體分工是：市政管理委員會負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負(fù)責(zé)社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會治安綜合管理委員會負(fù)責(zé)社會治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會對街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會、社區(qū)事務(wù)咨詢會、協(xié)調(diào)委員會、居民委員會等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，改革力度相對較大。社區(qū)建設(shè)一方面強(qiáng)調(diào)黨和政府的指導(dǎo)作用，以保持政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，它沒有忽略高度經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上的政治民主生活的提高，重視社區(qū)的行政支持力量，即社區(qū)內(nèi)社會性組織的發(fā)展。它是一場自上而下的改革，上海依靠行政力量推動社區(qū)建設(shè)，在居民的內(nèi)生需求和共同體意識尚處于發(fā)育階段的情況下，在短期內(nèi)迅速取得成效。上海模式存在一定不足。（1）街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀。居委會主任作為事業(yè)單位編制并公開招聘非本社區(qū)的人員來擔(dān)任，社區(qū)行政性負(fù)擔(dān)很重。由于社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長，居民尚未擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的動力支持不夠。居民委員會行政化色彩濃厚?！皟杉壵⑷壒芾怼钡捏w制強(qiáng)化了“街道辦”的管理職責(zé)，“街道辦”逐步將居民委員會納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，即“四級網(wǎng)絡(luò)”?！敖值擂k”將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會的身上，從老年、失業(yè)、優(yōu)撫、衛(wèi)生、治保、計(jì)生、調(diào)解，到精神文明建設(shè)、黨建等事務(wù)，居委會承擔(dān)的行政職能越來越多，實(shí)際功能也漸漸向行政組織靠攏。隨著居委會行政性的加強(qiáng)，“街道辦”對其的控制也逐步加強(qiáng)，居委會在很大程度上接受“街道辦”的指揮和考核，實(shí)際上成為“街道辦”行政領(lǐng)導(dǎo)的下屬機(jī)構(gòu)。（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識不強(qiáng)。居委會過度行政化帶來的后果就是，它對城市基層社會的代表性不足，與居委會行政管理職能的上升相應(yīng)的，是自治職能的下降。居委會過多承擔(dān)國家管理的職能，必然影響居民的認(rèn)同感。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動力之所在，但在全國城市社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的狀況。上海社科院社會調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動或事務(wù)。而且從年齡層次看，參與社區(qū)活動的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學(xué)生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強(qiáng)制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低。圖1：上海社區(qū)建設(shè)中的居民參與資源來源：上海社科院社會調(diào)查中心2000年6月調(diào)查（3）政府力量過于強(qiáng)大，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱。行政推進(jìn)在部分地區(qū)變成了行政包辦、長官意志，壓抑了社區(qū)內(nèi)生的自我調(diào)控機(jī)制的發(fā)育和成長，影響了居民的民主參與和自我管理；行政操作色彩的工作方式在實(shí)際工作中，重新將社區(qū)納人國家(政府)的系統(tǒng)之中，影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，增加了政府負(fù)擔(dān)。社區(qū)其他社會中介組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。街居一體使街道成為社區(qū)，模糊了行政組織與自治組織的行為邊界，混淆了兩者的定位與功能，不符合社區(qū)自治總體發(fā)展方向。(二)自治型模式：以沈陽市春河社區(qū)為例沈陽在社區(qū)體制改革中建立了“沈陽模式”。按照沈陽市委副書記朱錦的說法，沈陽社區(qū)建設(shè)的目的，是要把城市管理從行政管理為主逐步過渡到社區(qū)自治管理為主，還權(quán)于民。春河社區(qū)由原來5個(gè)居委會，2700多戶居民合并而成，打破了原來由街道行政區(qū)所劃分的社區(qū)界限。社區(qū)成員代表大會為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，討論決定社區(qū)的重大事項(xiàng)；社區(qū)管理委員會，完全由居民自主投票選舉而產(chǎn)生的社區(qū)“管家”，它代替了原有的居民委員會，負(fù)責(zé)社區(qū)教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督工作，對社區(qū)成員代表大會負(fù)責(zé)。由社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等人員組成的社區(qū)議事協(xié)商委員會，對社區(qū)管理委員會提出建議，進(jìn)行監(jiān)督；社區(qū)黨委保障和支持社區(qū)自治。按照“小政府、大社會”的原則，政府將社區(qū)管理的職權(quán)包括自治權(quán)、初審權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)。為了解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)，政府對屬于職權(quán)范圍內(nèi)，確實(shí)需要社區(qū)組織協(xié)調(diào)處理的事務(wù)，實(shí)行“有償服務(wù)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則。“沈陽模式”改革焦點(diǎn)落在了社會性組織這一層面。社區(qū)的社會性組織具有法定地位，擁有相應(yīng)權(quán)力，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中具有主導(dǎo)性和創(chuàng)造性。政府主要采用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。公眾參與也是沈陽模式的鮮明特色，社區(qū)組織機(jī)構(gòu)由居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)內(nèi)權(quán)威人士和代表人士還通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)表達(dá)社區(qū)的社情民意，并以此對政府的決策施加影響。從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產(chǎn)生了廣泛影響。采取的主要措施是：（1）明確社區(qū)定位。沈陽將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來居委會”的層面。由于原有的居委會規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會，則不利于社區(qū)功能發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會之間的層面上，可避免兩方面弊端，有利于社區(qū)資源的利用與功能發(fā)揮。（2）合理劃分社區(qū)。沈陽市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。（3）建立新型的社區(qū)組織體系。這個(gè)組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對社區(qū)成員代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督?！白h事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行使對社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對社區(qū)管理委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督?！邦I(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。從制度變遷動力來看，沈陽市作為老重工業(yè)城市，在激烈的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，把社區(qū)作為改革后的“生存空間”，大膽革新，是城市社區(qū)基層民主自治建設(shè)的重大突破。沈陽模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”原則，符合現(xiàn)代社會民主政治的發(fā)展方向。沈陽模式最大特點(diǎn)是社區(qū)組織體系的建設(shè)，按照類似于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地構(gòu)造社區(qū)決策層（社區(qū)成員代表大會）、執(zhí)行層（社區(qū)委員會）、議事監(jiān)督層（社區(qū)協(xié)商議事委員會），從而形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行互動機(jī)制。沈陽模式在實(shí)際運(yùn)行過程中也出現(xiàn)一些問題。（1）政府角色的“越位”。在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐中，政府特別是街道辦事處的仍存在著“職能越位”。最突出的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：第一，“以政代社”，承攬了過多的應(yīng)由非政府社會組織所承擔(dān)的職能，如直接組織和承辦社區(qū)的文化活動、公益性慈善活動、志愿者活動、科普活動等。第二，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位，將對居民委員會的指導(dǎo)責(zé)任變成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居民委員會的有關(guān)工作人員，直接管理居民委員會的日?；顒?。第三，在財(cái)政安排上的“過度投入”，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)文化館、社區(qū)圖書站的多數(shù)工作人員完全可招募志愿人員來擔(dān)任，而現(xiàn)實(shí)卻多為在編的事業(yè)性單位職工，導(dǎo)致政府有限財(cái)力的過度投入。（2）政府角色的“缺位”。在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐中，政府的“缺位”表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，對非政府的社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會工作機(jī)構(gòu)等第三部門社會組織的培育還不到位。第二，多數(shù)基層政府官員不習(xí)慣或不善于對社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策指導(dǎo)。第三，政府對介入社區(qū)建設(shè)的專業(yè)性社會團(tuán)體和社會工作機(jī)構(gòu)的“資助性投入”不到位。（3）社區(qū)組織與運(yùn)行機(jī)制尚不健全、不完善。在沈陽社區(qū)的建設(shè)過程中，社區(qū)內(nèi)既要體現(xiàn)自治，又要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；既要避免行政化的傾向，又要避免完全的市場化，社區(qū)管理委員會如何協(xié)調(diào)好黨、政府、企業(yè)等主體之間的關(guān)系是一個(gè)難點(diǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社區(qū)利益主體的多元化，社區(qū)如何培育社區(qū)意識，形成社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感是社區(qū)管理者的重要課題。（4）資金供給與運(yùn)行機(jī)制不完善。在沈陽社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在服務(wù)需求和服務(wù)資金短缺的矛盾，一是政府對社區(qū)服務(wù)的資金投入不足；二是社會捐助形成的資金投入少；三是有獎募捐資金投入少；四是社區(qū)服務(wù)自身產(chǎn)出資金再投入的積極性不足。（4）社區(qū)居民主動參與管理程度不足。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)全體成員的一種活動。然而，目前絕大多數(shù)社區(qū)的志愿者人數(shù)還不足社區(qū)成年居民總數(shù)的10%，且以老年人為主，初中以下文化的居多。優(yōu)化、壯大志愿者隊(duì)伍是進(jìn)一步深化社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵。(三)混合型的江漢模式混合型模式是政府對社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)加以規(guī)劃、指導(dǎo)、劃撥相當(dāng)經(jīng)費(fèi)，但政府對社區(qū)的干預(yù)較為寬松，社區(qū)建設(shè)以自治為主，這是武漢市江漢區(qū)社區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會。與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但明確提出了社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。（1）理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。（2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)、街政府部門要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。（3）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任踢皮球”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。江漢模式是在沈陽模式基礎(chǔ)上的發(fā)展，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會”的理念，主要體現(xiàn)在：完成了社區(qū)調(diào)整劃分，社區(qū)組織體系得以重構(gòu)；社區(qū)主體組織健全，民間組織逐步發(fā)育；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，空間配置趨于合理；社區(qū)服務(wù)范圍更加拓展，社區(qū)服務(wù)方式更加多樣；社區(qū)工作者隊(duì)伍不斷健全，工資待遇不斷提高；政府與社區(qū)關(guān)系逐步理順，合作共生的機(jī)制逐漸形成。這些成效的取得為建設(shè)和諧社區(qū)奠定了良好基礎(chǔ)。江漢模式不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運(yùn)行機(jī)制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式。江漢模式在實(shí)踐中存在一些不足。（1）江漢區(qū)在社區(qū)管理體制改革方面進(jìn)行了卓有成效的探索，但在社區(qū)管理體制上，仍然存在社區(qū)行政化傾向、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等諸多問題，少數(shù)政府職能部門沒有做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、部分街道還與社區(qū)簽定了目標(biāo)責(zé)任狀等，無法適應(yīng)快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)的需要。（2）低程度的社區(qū)居民參與和社區(qū)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。社區(qū)是居民生活的共同體，社區(qū)建設(shè)是社區(qū)居民與政府密切配合，共同推進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)工作的過程，因此，擴(kuò)大居民的社區(qū)參與，是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“單位制社會”正在解體，但在轉(zhuǎn)型期，由于“路徑依賴”的影響，各種資源仍掌握在各種類型的單位手中。江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)基本上還是處于政府主導(dǎo)階段，社區(qū)居民和社區(qū)單位大多游離于社區(qū)公共事務(wù)和公共活動之外，參與社區(qū)建設(shè)的廣度和深度都不高，成為了社區(qū)建設(shè)縱深推進(jìn)的瓶頸。（3）低配套率的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與日益增長的居民需求不相適應(yīng)。伴隨著社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)收入的顯著提高，居民的需求結(jié)構(gòu)和生活方式也隨之發(fā)生重大變化，已不再滿足于吃飽穿暖等物質(zhì)方面的需求，而更加注重生活質(zhì)量的改善，對社區(qū)生態(tài)環(huán)境、公共安全、健身娛樂等非物質(zhì)方面的需求不斷增長，這對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提出了更高要求。但由于江漢區(qū)基本屬于老城區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)陳舊，致使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍處于總體短缺狀態(tài)，存在覆蓋率、擁有率、配套率低等問題，無法有效滿足社區(qū)居民的需求，影響著居民生活水平的改善和對社區(qū)的認(rèn)同感。(四) 一會（分）兩站之“鹽田模式深圳鹽田區(qū)2005年社區(qū)管理體制改革呈現(xiàn)出兩個(gè)亮點(diǎn)：一是標(biāo)志著“政社分離”的“一會（分）兩站”的社區(qū)治理模式的創(chuàng)新；二是在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行把提名權(quán)交給居民的真正的社區(qū)居民委員會直接選舉，體現(xiàn)了對“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會”的理念追求。圖2：“一會兩站”的社區(qū)管理體制組織框架資料來源：深圳鹽田模式的實(shí)地調(diào)研“一會（分）兩站”的鹽田模式的內(nèi)涵是：根據(jù)“議行分設(shè)”理念，把原來長期由居委會承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時(shí)由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。社區(qū)工作站隸屬于街道辦事處，屬性是政府派出的工作機(jī)構(gòu)，工作人員實(shí)行雇員制，享有編制和財(cái)政工資，承擔(dān)所有原來由居委會承擔(dān)的及任何政府隨時(shí)下沉的政府職能。社區(qū)服務(wù)站隸屬于社區(qū)居民委員會，是為社區(qū)居民提供各種社會服務(wù)的功能性的民辦非企業(yè)組織。 2005 年5 月鹽田社區(qū)居委會直接選舉，不但體現(xiàn)出真實(shí)性、公平性、創(chuàng)造性、競爭性的特點(diǎn)，而且在程序和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面徹底還原了社區(qū)居民委員會的法定地位和功能。“一會兩站”的社區(qū)治理模式具體內(nèi)涵，就是實(shí)行把社區(qū)居委會和社區(qū)工作站也就是社區(qū)自治組織和政府機(jī)構(gòu)從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)、場地等一一分離。按照鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革的設(shè)想，新一屆社區(qū)居委會將按照“議行分設(shè)”的原則回歸到其自治組織的法律原位，真正實(shí)施“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育”的功能，以實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于社區(qū)、還利于社區(qū)、還位于社區(qū)”。社區(qū)工作站實(shí)行公開的雇員招聘制度，并從社區(qū)居委會剝離出去。社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站等社區(qū)組織都要在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，社區(qū)居委會與社區(qū)工作站是平行、合作的工作關(guān)系。同時(shí)，社區(qū)居委會代表居民對社區(qū)工作站工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督。社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)居委會指導(dǎo)下開展工作。1社區(qū)居委會。社區(qū)居委會在性質(zhì)上是由居民依法民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織。社區(qū)居委會在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，主要是充當(dāng)居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者，是居民權(quán)益保護(hù)性機(jī)構(gòu)。主要功能是充當(dāng)政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)居委會的主要職責(zé)包括如下七個(gè)方面：（1）協(xié)調(diào)社區(qū)有關(guān)組織和單位，通過開展各類活動，培育社區(qū)居民“團(tuán)結(jié)、公平、互助、責(zé)任”的社區(qū)精神，逐漸在社區(qū)形成“關(guān)心、支持、參與”社區(qū)建設(shè)的良好風(fēng)尚；（2）對社區(qū)各項(xiàng)重大事務(wù)進(jìn)行調(diào)研、評議、決策和監(jiān)督；（3）收集并反映社情民意，對居民權(quán)利進(jìn)行表達(dá)和維護(hù)；（4）進(jìn)行宣傳教育，發(fā)動居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，組織和監(jiān)督社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的使用情況；（5）就社區(qū)重大事項(xiàng)向政府組織和社區(qū)居民代表大會報(bào)告，協(xié)商并參與決策向居民提供社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目及財(cái)政預(yù)算，接受居民及居民代表大會的監(jiān)督；（6）按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”或自愿的原則，協(xié)助社區(qū)工作站做一些臨時(shí)性、突發(fā)性、需居民協(xié)助完成的有關(guān)工作；（7）組織殘疾人、婦女、職工、青少年、業(yè)主、志愿者等各類專業(yè)委員會及活動。社區(qū)居委會的工作方式則包括五方面內(nèi)容：（1）社區(qū)居委會成員由居民依法選舉產(chǎn)生，一般根據(jù)社區(qū)人口數(shù)量，由59人組成。逐步實(shí)行兼職化、屬地化管理，主要工作是通過召開議事會議和開展各項(xiàng)活動來進(jìn)行。（2）各社區(qū)居委會要制定居務(wù)會議，居民代表大會，居務(wù)、財(cái)務(wù)公開，調(diào)研、議事、決策、監(jiān)督、公示，調(diào)動居民參與社區(qū)活動及與各方協(xié)調(diào)等各種有利于增強(qiáng)自治的各種規(guī)章制度，約束和規(guī)范自身代表居民利益的行為，在報(bào)經(jīng)居民代表大會同意后，依照各項(xiàng)國家法律、社區(qū)制度和居民同意的原則獨(dú)立自主地開展各項(xiàng)工作。（3）對社區(qū)工作站等政府組織和社會組織完成交辦工作的情況進(jìn)行監(jiān)督；（4）每年至少召開一次社區(qū)居民代表大會對于社區(qū)居委會的工作進(jìn)行考核；（5）探索建立社區(qū)“評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會”的三會制度，即由社區(qū)居委會負(fù)責(zé)召集、街道辦事處和各有關(guān)職能部門進(jìn)行指導(dǎo)，對事關(guān)社區(qū)建設(shè)和居民群眾利益的有關(guān)工作進(jìn)行考核評議；對社區(qū)成員之間的公益性、社會性事務(wù)和一般矛盾、利益沖突進(jìn)行協(xié)商解決；對政府有關(guān)部門或社區(qū)居委會在社區(qū)實(shí)施的項(xiàng)目和涉及群眾性、社會性、公益性的重大工作在做出決策前進(jìn)行聽證，提出具體意見，使社區(qū)居委會由“聽命令做動作”轉(zhuǎn)向“聽民意作決策”。2社區(qū)工作站。社區(qū)工作站在性質(zhì)上是鹽田區(qū)政府社區(qū)建設(shè)委員會通過街道辦事處設(shè)在社區(qū)的工作機(jī)構(gòu)，是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺。它行政上由街道黨工委（街道辦事處）管理，業(yè)務(wù)上由區(qū)民政局及各相關(guān)職能部門指導(dǎo)。社區(qū)工作站主要職責(zé)包括如下五個(gè)方面：（1）在街道黨工委（街道辦事處）領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助完成政府各職能部門交辦的各項(xiàng)需社區(qū)協(xié)助的行政事務(wù)工作，主要包括社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安（社區(qū)安全）、社區(qū)文化和社區(qū)計(jì)生等 6 大項(xiàng) 22 小項(xiàng)工作及所有政府常規(guī)性和臨時(shí)性及突擊性的各類下沉到社區(qū)的工作；（2）實(shí)行“一門式”服務(wù)，為轄區(qū)居民提供政務(wù)服務(wù)；（3）結(jié)合本社區(qū)實(shí)際，開展創(chuàng)建特色社區(qū)活動，探索具有特色的社區(qū)發(fā)展道路；（4）對本社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行日常管理；（5）協(xié)助社區(qū)居委會處理各項(xiàng)居民公共事務(wù)。社區(qū)工作站的運(yùn)作方式是按照區(qū)政府相關(guān)職能部門的要求，參照事業(yè)單位和政府工作部門工作模式，依法、規(guī)范運(yùn)作。3社區(qū)服務(wù)站。社區(qū)服務(wù)站在性質(zhì)上是民辦非企業(yè)單位，屬于非營利機(jī)構(gòu)，利潤只能用于本社區(qū)的公益事業(yè)和事務(wù)。社區(qū)服務(wù)站主要職責(zé)包括如下三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）根據(jù)居民的需求和就近原則開展便民利民、提高居民生活質(zhì)量的低償服務(wù)；（2）按照政府購買服務(wù)項(xiàng)目的方式為群眾提供社會福利、社會保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)、社區(qū)老人服務(wù)和其它社會公益性服務(wù)等無償服務(wù)；（3）指導(dǎo)社區(qū)安老、助殘、文體等各類社區(qū)服務(wù)組織和隊(duì)伍開展活動。社區(qū)服務(wù)站的經(jīng)營范圍包括圖書室、健身室、棋牌室、培訓(xùn)室、星光老人之家、家政服務(wù)、中介服務(wù)、治安保衛(wèi)、衛(wèi)生環(huán)境等各類社區(qū)居民需求的服務(wù)項(xiàng)目。績效之一：政府層面?！胞}田模式”的社區(qū)治理體制對于政府層面的績效，體現(xiàn)為提高了政府投入的功效力，具體又表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府提高了執(zhí)行能力，二是政府降低了行政成本。（1）政府提高了執(zhí)行能力。鹽田區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理體制是以政府主導(dǎo)和社會主導(dǎo)相結(jié)合，培育公民意識和組織，建立起從政府一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構(gòu)建和諧社會的模式，走出一條政府的權(quán)力和能力的增強(qiáng)不僅靠創(chuàng)建公共服務(wù)型政府本身，而且靠通過建立與社會的良好互動、合作關(guān)系，轉(zhuǎn)移部門事務(wù)的方式來提高的路子。新的社區(qū)工作站“拿政府的錢，做政府的事”，統(tǒng)一管理和配置資源，解決政府下沉社區(qū)的工作、經(jīng)費(fèi)、人員的多頭和不規(guī)范的問題，承接了政府下達(dá)的30多項(xiàng)工作任務(wù)，政府的各種職責(zé)、任務(wù)、資金、人員等一個(gè)口子向下到達(dá)工作站，這有利于政府政令暢通，責(zé)任到崗，任務(wù)到人，提高了工作效率。社區(qū)工作站人員參照事業(yè)單位雇員辦法管理，實(shí)行公開招考聘任，由街道辦事處三年一聘。社區(qū)工作站工作業(yè)績由街道辦事處參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考核，工作站人員不像過去那樣既要對政府負(fù)責(zé)，又要對居民負(fù)責(zé)，現(xiàn)在只需對政府一頭負(fù)責(zé)，所以責(zé)任感明顯增強(qiáng)。因此，他們不像以前社區(qū)居委會成員做一些政府工作時(shí)那樣以自治組織作為借口敷衍了事，或擔(dān)心得罪人在選舉中丟失選票而工作不力，而是更敢于負(fù)責(zé)，人員素質(zhì)和辦事能力有較大提高。（2）政府降低了行政成本。第一，降低了社區(qū)行政工作的財(cái)政支出。社區(qū)的管理體制改革以前，行政化的社區(qū)居委會人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜：有成員、有委員、有各職能部門派到社區(qū)的工作專員，還有大批臨聘人員，平均每個(gè)社區(qū)有近90個(gè)人(包括治安和保潔人員)，他們的收入基本上都是區(qū)財(cái)政撥款，且多頭和重復(fù)撥款并存，明的和暗的同時(shí)撥款，每年至少需市、區(qū)財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)大約1836萬元。社區(qū)體制改革后，原社區(qū)居委會中屬于行政工作的歸并社區(qū)工作站，并給社區(qū)工作站明確職責(zé)，每個(gè)社區(qū)工作站平均配備6個(gè)雇員編制，若干個(gè)臨聘人員，規(guī)定不準(zhǔn)工作站收取任何費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)納入辦事處的部門預(yù)算，由區(qū)財(cái)政一條管道統(tǒng)一撥款，工作人員數(shù)大為減少，個(gè)人收入水平明顯提高，但財(cái)政撥款人員的經(jīng)費(fèi)整體水平仍然降低了(大約一年600多萬元)，而且現(xiàn)在向社區(qū)工作站的各種經(jīng)費(fèi)撥款，一個(gè)口子向下，透明明白。更重要的是，這種體制運(yùn)作牽引街道辦事處和各職能部門之間新型的工作關(guān)系和行政成本、行政管理及行政效能的評估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直鏈條，提高了同等成本標(biāo)準(zhǔn)下的行政效率（參見下圖）。圖3：鹽田區(qū)社區(qū)治理體制改革前后政府行政成本對比圖（單位：萬元）資料來源：鹽田區(qū)的實(shí)地調(diào)研第二，社區(qū)居委會的工資成本明顯降低。鹽田區(qū)有關(guān)政策規(guī)定，被居民選為社區(qū)居委會成員的人，社區(qū)工作站不再聘用其為工作站雇員，選上社區(qū)居委會成員，一般實(shí)行兼職化、屬地化，各成員由于不直接完成政府交辦的行政事務(wù)，也不再領(lǐng)取工資，只領(lǐng)取相當(dāng)原居委會成員工資標(biāo)準(zhǔn)五分之一的補(bǔ)貼，僅這一項(xiàng)，一年社區(qū)居委會就降低行政成本大約344萬元。第三，培育了新的社會組織，間接降低了行政成本。“鹽田模式”社區(qū)治理體制的一大特點(diǎn)是使社區(qū)組織分化、社會事務(wù)細(xì)化，催生了新型社會組織社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站。由于政府行政事務(wù)和社會事務(wù)有了界分和相應(yīng)的組織來專業(yè)管理，使政府能夠逐步地從市場機(jī)制和社會自治解決的事務(wù)中解脫出來，積極推動這部分政府職能的社會化，這無論對政府職能轉(zhuǎn)型還是治理社會的結(jié)構(gòu)調(diào)整意義都是很大的。待市場培育成熟，更會間接地降低行政成本。第四，政府對社區(qū)服務(wù)等公共物品供給的效益有所提高。社區(qū)管理體制改革后，為了扶持社區(qū)居委會增強(qiáng)自治能力，扶持其他社會組織經(jīng)營社區(qū)服務(wù)，也為了減少政府對經(jīng)營性公共物品和自治性社會組織的財(cái)政支付力度，鹽田區(qū)出臺績效之二：社區(qū)層面鹽田模式的社區(qū)治理體制在社區(qū)層面的績效體現(xiàn)在二個(gè)方面：一是社區(qū)居委會增強(qiáng)了自治能力；二是居民民主意識增強(qiáng)與民主組織培育。（1）社區(qū)居民委員會增強(qiáng)了自治能力。專門承擔(dān)社區(qū)行政職能的社區(qū)工作站從社區(qū)居委會剝離出來后，社區(qū)居委會超負(fù)荷運(yùn)作的抱怨沒有了，但擔(dān)心被“邊緣化”和“空心化”。為此，鹽田區(qū)在制定“還位于社區(qū)”政策的基礎(chǔ)上，制定了“還利于社區(qū)、還權(quán)于社區(qū)”的政策。從還權(quán)于社區(qū)的角度考察，鹽田區(qū)通過2005年社區(qū)居委會換屆海選和會站分離，將選舉權(quán)和自主治理權(quán)還給了社區(qū)。而從還利于社區(qū)的角度考察，鹽田區(qū)2002 年出臺的政策規(guī)定，社區(qū)居委會作為法人組織可以舉辦社區(qū)服務(wù)站，并對其進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記、管理，根據(jù)居民需求開展低償服務(wù)。（2）居民民主意識增強(qiáng)與民間組織培育。鹽田模式的制度設(shè)計(jì)特別注重培育社區(qū)參與意識，增強(qiáng)社區(qū)居委會的自治功能。自治的社區(qū)組織還要培育各類民間組織。鹽田區(qū)社區(qū)居委會都學(xué)會了通過舉辦民間組織發(fā)展自我的途徑，從建區(qū)時(shí)只有一家發(fā)展到目前近 45 家，充分利用民間組織自身的優(yōu)勢積極為轄區(qū)群眾提供便民、利民服務(wù)和豐富多彩的文體活動。經(jīng)過幾年的發(fā)展，目前，鹽田區(qū)社區(qū)服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)開設(shè)了向居民提供了教育培訓(xùn)、保潔、物管、家政、中介、文體活動等 100 多項(xiàng)的福利和服務(wù)的公共產(chǎn)品，提高了全體居民特別是弱勢群體的生活質(zhì)量，近半失業(yè)人員通過“社區(qū)就業(yè)基地”實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。為轄區(qū)居民提供不同層次、豐富多樣的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)站基本實(shí)現(xiàn)了收支平衡略有盈余，基本滿足了居民日益增長的生活服務(wù)需求。這一模式亦存在一定不足，政府在社區(qū)仍然保留著一塊行政末梢。由于政府組織的強(qiáng)大與資源壟斷，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，因而難以贏得居民認(rèn)同，社區(qū)公共資源也就得不到有效整合。社區(qū)中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。但制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為采取這一措施是一種比較穩(wěn)妥的方式：在社會轉(zhuǎn)型期，當(dāng)社會自治組織的能力還沒有達(dá)到較高水平時(shí)，仍然需要政府主導(dǎo)并提高其在社區(qū)的行政執(zhí)行力，強(qiáng)力推進(jìn)改革。當(dāng)社區(qū)通過實(shí)踐完全具備了成熟的治理能力，國家權(quán)力自然得以逐漸退出。(五)國外模式與香港經(jīng)驗(yàn)國外在社區(qū)管理方面積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了各具特色的模式。一是以美國為代表的“政社分離”的社區(qū)管理模式。特點(diǎn)是政府管理與社區(qū)自治相分離，政府通過政策調(diào)節(jié)、法律制定和財(cái)政支持來實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目由非政府組織承擔(dān)和實(shí)施。二是以日本、新加坡為代表的“政府主導(dǎo)型”社區(qū)管理模式。特點(diǎn)是政府通