我國(guó)地方治理從現(xiàn)實(shí)到理想的過(guò)渡.ppt

我 國(guó) 地 方 治 理: 從現(xiàn)實(shí)到理想的過(guò)渡,中央編譯局研究員 高新軍 年月天津財(cái)經(jīng)大學(xué),高新軍，1953年11月生于江蘇南京。1986年畢業(yè)于南京大學(xué)哲學(xué)系，獲碩士學(xué)位。在中央編譯局主管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較雜志任編輯、編輯部主任16年?，F(xiàn)任中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員。 1989年至1991年在澳大利亞學(xué)習(xí)、工作2年。1997-2008 年先后13次赴美國(guó)訪問(wèn)和考察，其間兩次在哈佛大學(xué)作訪問(wèn)學(xué)者。2006年5月赴英國(guó)訪問(wèn)。2006年6月和2007年7月兩次赴墨西哥考察體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型。 從1996年至2008年，先后參加4個(gè)由福特基金會(huì)資助的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革和地方治理研究項(xiàng)目。2003至2005年主持完成由福特基金會(huì)資助的“實(shí)現(xiàn)從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府治理的比較研究”項(xiàng)目。還參加了多項(xiàng)中組部、教育部、中央編譯局及歐盟研究項(xiàng)目。 2005年至2006年受聘擔(dān)任世界銀行、英國(guó)國(guó)際發(fā)展署和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)中方經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度方面的專家。,探討三個(gè)問(wèn)題,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀 美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督（以紐約市為例） 美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,一地方治理的本質(zhì)， 我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,政府的出現(xiàn)是節(jié)約交易成本和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要。在社會(huì)的交易行為中，政府充當(dāng)?shù)谌邅?lái)維護(hù)交易秩序，制定規(guī)則，保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。 政府的本質(zhì)是用社會(huì)讓渡給它的那部分權(quán)力來(lái)維護(hù)社會(huì)交往的正常秩序，保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到整個(gè)社會(huì)節(jié)約交易成本的目的。,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,政府治理是要建立起一種相互制約機(jī)制，以保證人民讓渡的權(quán)力和以稅收形式形成的政府收入，能夠真正用到人民需要的地方去，提高人民的福利水平。 政府治理機(jī)制應(yīng)該包括： 第一，政府內(nèi)部權(quán)力的相互制約； 第二，政府運(yùn)作的公開透明； 第三，普通民眾的廣泛參與。,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,政府內(nèi)權(quán)力的相互制約。這里重要的一點(diǎn)，是在政府內(nèi)不能一權(quán)獨(dú)大，一權(quán)凌駕于其他權(quán)力之上。如果出現(xiàn)了一權(quán)獨(dú)大，出現(xiàn)了一個(gè)不受其他權(quán)力制約的權(quán)力，一個(gè)可以不與其他權(quán)力協(xié)商就可以獨(dú)斷專行的權(quán)力，那么，腐敗和用政府權(quán)力去侵蝕民眾利益的事情就會(huì)不可避免地要發(fā)生。 美國(guó)地方政府，其政府結(jié)構(gòu)是股份公司治理結(jié)構(gòu)的翻版。選民是股東大會(huì)，議會(huì)是董事會(huì)，市經(jīng)理是總經(jīng)理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中為什么公司制有生命力，就是它提供的治理結(jié)構(gòu)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，可以滿足股東、董事會(huì)和總經(jīng)理之間的相互制約關(guān)系。我們既然在搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么就應(yīng)該滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府治理的要求。,美 國(guó) 政 府,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,這里有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。就是必需分權(quán)，才能形成權(quán)力的有效相互制約。如果權(quán)力是一體的，你用自己身體的這個(gè)部分去監(jiān)督身體的另一個(gè)部分，是不會(huì)產(chǎn)生作用的。 在我國(guó)，在沒有實(shí)現(xiàn)民眾直接選舉地方政府官員、普遍實(shí)行共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)、干部權(quán)力授予主要來(lái)自上級(jí)部門、長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府管理體制遺產(chǎn)的巨大慣性作用、歷史上長(zhǎng)期形成的官本位的思維定勢(shì)等條件下，能否逐步過(guò)渡到政府內(nèi)權(quán)力的相互制約確實(shí)面臨巨大的挑戰(zhàn)。,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,政府運(yùn)作的公開透明。政府的權(quán)力來(lái)自人民的授予，所以，政府信息公開，使政府運(yùn)作透明化是人民對(duì)政府的基本要求。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，基本上不存在不能公布的政府信息。 哪些政府信息對(duì)老百姓最重要呢？ 首先，是政府的財(cái)政的收支信息； 其次，是主要政府官員的產(chǎn)生信息； 再次，是地方政府辦事程序的信息。,普通民眾的廣泛參與。對(duì)政府的監(jiān)督可以分為內(nèi)部的專業(yè)監(jiān)督和外部的政治監(jiān)督。就內(nèi)部來(lái)說(shuō)，審計(jì)是專業(yè)監(jiān)督的主要部門。但是，不論是政府內(nèi)部的審計(jì)部門的審計(jì)，還是從外部聘任的獨(dú)立審計(jì)公司的審計(jì)，往往是事后的監(jiān)督，必要但有一定的局限性。 另外一種就是地方政府外部的政治監(jiān)督。這在我國(guó)是由人民代表大會(huì)來(lái)完成的。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家則是由普通民眾組成的非政府組織或者市民志愿者組成的專業(yè)委員會(huì)來(lái)完成的。這種監(jiān)督的最大特點(diǎn)就是民眾對(duì)于地方政府運(yùn)作的全程參與，從預(yù)算制定、審查、執(zhí)行到驗(yàn)收完成。這種參與，既是地方政府取信于民的重要舉措，也是民眾授權(quán)與地方政府后的自主權(quán)力要求。,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,政府內(nèi)權(quán)力的相互制約；政府運(yùn)作的公開透明；普通民眾的廣泛參與，他們之間是一個(gè)有機(jī)的整體。其共同的基礎(chǔ)是權(quán)力由人民授予、必須對(duì)民眾負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)是由直接的民主選舉作為基礎(chǔ)來(lái)保障的。因此，所有這一切是建立在政治市場(chǎng)這樣一個(gè)基礎(chǔ)上的。 這里的政治市場(chǎng)，用形象一點(diǎn)的話說(shuō)，就是人民像在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上用貨幣購(gòu)買商品那樣，用自己手中選票來(lái)選擇地方政府的官員和政治家。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)者手中的貨幣可以決定一種商品和企業(yè)的生死；政治市場(chǎng)中，選民手中的選票也可以決定政治家和地方官員的命運(yùn)。民眾是通過(guò)直接選舉這種方式，來(lái)體現(xiàn)他們對(duì)地方官員和地方政府的授權(quán)的。 這些建立在人民授權(quán)基礎(chǔ)上的地方政府治理機(jī)制，并不是由地方政府官員的覺悟水平來(lái)決定的，而是由制度設(shè)計(jì)來(lái)決定的。這正是合理的地方政府治理的關(guān)鍵所在。,地方治理的本質(zhì)，我國(guó)地方治理的現(xiàn)狀,其次，我國(guó)的地方治理的民眾參與程度太低。由此而來(lái)的是社會(huì)的監(jiān)督力量較弱。 首先，民眾的選舉權(quán)沒有落實(shí)。 其次，對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算的制定、審查、審計(jì)人民基本沒有參與。 再次，牽涉到民眾切身利益的重大決策，民意并不起決定作用，民眾喪失最后的決策權(quán)，公決權(quán)。 第四，政策出臺(tái)的聽證會(huì)流于形式。 第五，對(duì)社會(huì)上弱勢(shì)群體的保護(hù)較差。,二、美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督 以紐約市為例,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,1、美國(guó)大城市通常實(shí)行的是“強(qiáng)市長(zhǎng)”型的集權(quán)式管理，這與我國(guó)城市的管理體制有很多相同之處 美國(guó)實(shí)行的是三級(jí)政府體制：聯(lián)邦政府、州政府、地方政府。所以，在地方一級(jí)，差異是巨大的。我們既可以看到像紐約這樣的特大城市的地方政府，也可以看到只有幾千居民的地方政府。所以，在“地方議會(huì)”式管理模式下，這就產(chǎn)生了 “強(qiáng)市長(zhǎng)” （“strong” mayor-council government model） “弱市長(zhǎng)”（ “weak” mayor-council government model ）,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,這種強(qiáng)弱之分主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是在城市的規(guī)模上，“強(qiáng)市長(zhǎng)”模式的城市規(guī)模一般都在幾百萬(wàn)人口之上，比如紐約市。 二是體現(xiàn)在市長(zhǎng)的權(quán)力上。這是一個(gè)自上而下的集權(quán)管理的模式。市長(zhǎng)已經(jīng)是職業(yè)的政治家，擁有在這個(gè)城市里與美國(guó)總統(tǒng)在全國(guó)一樣的權(quán)力。美國(guó)歷史上，從特大城市的市長(zhǎng)，進(jìn)而當(dāng)上州長(zhǎng)，后又當(dāng)上美國(guó)總統(tǒng)的政治家也已經(jīng)不是一個(gè)兩個(gè)。 三是城市財(cái)政資金的運(yùn)作上。在這些大城市，市財(cái)政運(yùn)作的資金動(dòng)孰就是幾十億或者上百億美元，其在一個(gè)地區(qū)、州、甚至全國(guó)都有舉足輕重的作用。,“弱市長(zhǎng)”模式的中小城市，決定權(quán)在市議會(huì)， 市長(zhǎng)只是在執(zhí)行議會(huì)的決策,“弱市長(zhǎng)”則主要指這樣的市長(zhǎng)權(quán)力非常有限，在很多時(shí)候只是一個(gè)象征性的職位，也沒有地方政府發(fā)給的薪金，他們有自己另外的謀生職業(yè)，從事市長(zhǎng)工作只是其工作時(shí)間的一部分，他們?cè)诤艽蟪潭壬鲜且晃猾I(xiàn)身于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)的“志愿者”，盡管這樣的市長(zhǎng)仍舊需要選民直接選舉產(chǎn)生。 這種情況大量存在于美國(guó)小城市中。在這樣的小城市，決策權(quán)由地方議會(huì)行使，有一套行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策。民眾通過(guò)參加各種理事會(huì)或者咨詢委員會(huì)來(lái)參政議政。所以，我們?cè)趪?guó)內(nèi)經(jīng)常聽到美國(guó)的某一個(gè)小城市，20歲的年輕人當(dāng)選了市長(zhǎng)；或者某一個(gè)小城市，市長(zhǎng)只是在每星期的兩個(gè)晚上處理自己的公務(wù)，其他時(shí)間他或者是一名醫(yī)生，或者是一個(gè)圖書管理員。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,紐約市在美國(guó)屬于特大城市，2007年的統(tǒng)計(jì)人口有810多萬(wàn)人 下屬曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島5個(gè)大區(qū)（Borough） 59個(gè)社區(qū)（Community District），每個(gè)社區(qū)人口從3.5萬(wàn)到20萬(wàn)不等 339個(gè)街道（Neighborhood） 2008年財(cái)政收入達(dá)到624.3億美元（約等于4276億元人民幣，北京市2009年財(cái)政收入為2240億元）,紐約市2004-2008年財(cái)政收入 單位：億美元,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,紐約市設(shè)有51個(gè)選區(qū)（Election District），每個(gè)選區(qū)選舉產(chǎn)生1名市議員，組成紐約市議會(huì)。 其中：曼哈頓區(qū)（Manhattan）10名，有42個(gè)街道；布魯克林區(qū)（Brooklyn）16名，有80個(gè)街道；布朗克斯區(qū)（Bronx）8名，有74個(gè)街道；皇后區(qū)（Queens）14名，有87個(gè)街道；斯坦頓島區(qū)（Staten Island）3名，有56個(gè)街道。 每一個(gè)社區(qū)都設(shè)有社區(qū)理事會(huì)，由50名直接選舉產(chǎn)生、不拿工資的成員組成，任期2年，每年改選一半，可以連選連任。 所有的紐約市議會(huì)議員都是社區(qū)理事會(huì)的當(dāng)然成員。,紐約市管理示意圖,市政府 市議會(huì)（51人） 民事法庭 刑事法庭 市長(zhǎng) 公眾利益倡導(dǎo)人 審計(jì)長(zhǎng) （直接選舉） 年薪22.5萬(wàn)美元 年薪16.5萬(wàn)美元 年薪18.5萬(wàn)美元 市行政管理機(jī)構(gòu) 41人的辦公室 700人的審計(jì)員隊(duì)伍 聘任制、全日制工作人員 5大區(qū)區(qū)長(zhǎng) 曼哈頓 布魯克林 布朗克斯 皇后 斯坦頓島 大區(qū)區(qū)長(zhǎng)年薪為16萬(wàn)美元 各大區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)（聘任制、全日制工作人員）,紐約市管理示意圖,59個(gè)社區(qū) 12個(gè) 18個(gè) 12個(gè) 14個(gè) 3個(gè) 每個(gè)社區(qū)理事會(huì)人數(shù)最多50名，直接選舉，沒有報(bào)酬 各社區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu) （聘任制、全日制工作人員） 市議員 10名 16名 8名 14名 3名 市議員的年薪為11.25萬(wàn)美元 街道 42個(gè) 80個(gè) 74個(gè) 87個(gè) 56個(gè) 各街道實(shí)行自治式管理,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,2、讓直接選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和義務(wù)的平衡 紐約市一級(jí)有3名民選官員，他們是：市長(zhǎng)、公眾利益倡導(dǎo)人、審計(jì)長(zhǎng)。這3人中，除了市長(zhǎng)外，其他2人都與監(jiān)督和權(quán)力制衡有關(guān)。他們產(chǎn)生于直接選舉，而不是由市長(zhǎng)或者市議會(huì)任命，本身就使監(jiān)督帶有了很強(qiáng)的獨(dú)立性。 5名大區(qū)區(qū)長(zhǎng)也是民選的，任期4年。51名市議員都是民選的，任期4年。59個(gè)社區(qū)的理事會(huì)成員不僅是民選的，而且沒有工資，由市民志愿者組成，是市民參政議政的主要渠道之一。 各級(jí)主要官員直接由市民選舉產(chǎn)生，從而在制度上防止了5大區(qū)和59個(gè)社區(qū)作為市政府派出機(jī)構(gòu)，傾向于只對(duì)上負(fù)責(zé)的偏向，保證了自上而下的權(quán)力授予與自下而上的民意表達(dá)的對(duì)等，在政府主要官員身上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與義務(wù)的平衡。,對(duì)位高權(quán)重的市長(zhǎng)的制約,首先是任期的制約。特大城市的市長(zhǎng)一般任期為3年。任期一到進(jìn)行改選，就是民眾對(duì)市長(zhǎng)執(zhí)政期間的驗(yàn)收。市長(zhǎng)是選民直接選舉產(chǎn)生的，改選能最直接反映民眾對(duì)其執(zhí)政期間的評(píng)價(jià)。紐約市最近修改了市長(zhǎng)的任期法律，將市長(zhǎng)最多只能任期2屆，改為可以任期3屆。 其次是市議會(huì)的制約。市長(zhǎng)的任何決定，議會(huì)都有權(quán)力批準(zhǔn)或否決。同樣，議會(huì)的決策也需要得到市長(zhǎng)的簽字同意。因此，市長(zhǎng)要想在任期內(nèi)有所作為，必須與議會(huì)合作，搞好關(guān)系。不然的話，他推行的任何政策，都會(huì)在議會(huì)內(nèi)遇到阻力，嚴(yán)重時(shí)會(huì)使市長(zhǎng)一個(gè)任期內(nèi)無(wú)所作為。 再次是媒體和輿論的制約。媒體在美國(guó)被認(rèn)為是立法、行政和司法之外的第四種權(quán)力，它的參與提高了政治的透明度，可以使一個(gè)名聲不太好的市長(zhǎng)時(shí)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，也可以使市長(zhǎng)的執(zhí)政丑聞傳遍天下。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,3、“信訪部門”地位高 筆者在調(diào)查中，對(duì)紐約市政府中的“公眾利益倡導(dǎo)者”（Public Advocate）這個(gè)職位及其功能很感興趣。這是一個(gè)1993年才設(shè)立的職位，由原來(lái)的議會(huì)議長(zhǎng)一職演變而來(lái)。這個(gè)職位在紐約市，地位僅次于市長(zhǎng)。與市長(zhǎng)和審計(jì)長(zhǎng)一樣，他是紐約市一級(jí)僅有的3名全市民選官員之一。 公眾利益倡導(dǎo)者由全體市民直接選舉產(chǎn)生，任期4年，可以連任兩屆。其設(shè)有41人的辦公室，在紐約市有3個(gè)辦公地點(diǎn)，專責(zé)收集和處理紐約市民的投訴、抱怨、建議、批評(píng)等?，F(xiàn)在，每個(gè)星期這3個(gè)辦公地點(diǎn)都要協(xié)助處理數(shù)百件紐約市民的投訴。乍看起來(lái)，頗類似我國(guó)政府的信訪部門；其實(shí)不然，因?yàn)檫@個(gè)職位在紐約市政府中的地位相當(dāng)高。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,作為督導(dǎo)官員，公眾利益倡導(dǎo)者不僅是紐約市議會(huì)所有委員會(huì)的當(dāng)然成員，有權(quán)在市議會(huì)上單獨(dú)或者聯(lián)署提出法律草案，有權(quán)出席市政府所有重要的會(huì)議，而且，當(dāng)市長(zhǎng)辭職、死亡或因其他原因喪失履職能力時(shí)，公眾利益倡導(dǎo)者在代理市長(zhǎng)職位序列中排在第一位，第二位是審計(jì)長(zhǎng)。其代理市長(zhǎng)履職，直到下一次特別或者常規(guī)的選舉選出新的市長(zhǎng)為止。 此外，公眾利益倡導(dǎo)者還有權(quán)任命一名城市規(guī)劃委員會(huì)的委員，一名全市特殊教育理事會(huì)成員，并且可以任命一個(gè)委員會(huì)來(lái)“參與挑選”獨(dú)立預(yù)算辦公室的主任。他還是市審計(jì)委員會(huì)的委員；紐約市博物館理事會(huì)的當(dāng)然成員；紐約市公務(wù)員退休系統(tǒng)理事會(huì)的成員這個(gè)系統(tǒng)是紐約市最大的退休系統(tǒng)，到2004年底，其總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到340億美元。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,公眾利益倡導(dǎo)者是民選的。民選和任命的最大區(qū)別，就在于權(quán)力的授予方式發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。公眾利益倡導(dǎo)者是政府官員，但是，他又代表著市民與市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建議，向市議會(huì)提出議案，這樣，他的功能就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國(guó)傳統(tǒng)意義上上傳下達(dá)的“信訪部門”，真正成為了代表人民來(lái)監(jiān)督政府和議會(huì)的“看門狗”（Watchdog）。 類似“公眾利益倡導(dǎo)者”不僅在市一級(jí)有，在5大區(qū)也有。紐約市5個(gè)大區(qū)的區(qū)長(zhǎng)所起的作用基本類似于公眾利益倡導(dǎo)者。59個(gè)社區(qū)的理事會(huì)，其作用也主要在這個(gè)方面。所以，從市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)直到街道，紐約市形成了4級(jí)市民利益代表網(wǎng)絡(luò)，來(lái)綜合實(shí)施對(duì)政府主要官員和市議員的監(jiān)督和權(quán)力制衡。這種制度安排從其1993年設(shè)立以來(lái)的實(shí)踐看，確實(shí)有效地抑制了腐敗的發(fā)生?，F(xiàn)在，紐約市是美國(guó)社會(huì)治安最好的城市之一，這項(xiàng)制度功不可沒。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,4、專設(shè)的市級(jí)選舉管理機(jī)構(gòu)作用大 紐約市的選舉資金理事會(huì)（Campaign Finance Board）這是紐約市專門設(shè)立的非黨派的獨(dú)立的選舉管理機(jī)構(gòu)。該部門成立于1988年，是紐約市通過(guò)全民公決的方式?jīng)Q定設(shè)立的。 紐約市主要想通過(guò)這個(gè)部門來(lái)規(guī)范選舉行為，防止腐敗，防止選舉成為一場(chǎng)政治賭博。它的職能主要有兩方面：一是控制私人和公司向候選人的捐款數(shù)額，監(jiān)督候選人的花費(fèi)；二是在選舉期間向選民介紹選舉情況和候選人，印發(fā)選舉宣傳材料（沒有政治傾向）。 這個(gè)部門有75名工作人員。非選舉年每年預(yù)算約為1000萬(wàn)美元，選舉年預(yù)算則要增加至6000萬(wàn)美元。占整個(gè)紐約市預(yù)算支出的0.1%。實(shí)際上，這里所謂的選舉年，并非是指全國(guó)性的總統(tǒng)選舉，而是指4年一次的紐約市地方選舉。2009年是下一個(gè)選舉年。,專設(shè)的市級(jí)選舉管理機(jī)構(gòu)作用大,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,首先，為候選人制定獲得個(gè)人或組織捐款的限額，并公布政府為候選人提供公共資金用于競(jìng)選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為，紐約市規(guī)定了為各個(gè)參選人捐款的最高限額。 個(gè)人給市長(zhǎng)、公眾利益倡導(dǎo)者、審計(jì)長(zhǎng)最高限額為：4950美元。大區(qū)區(qū)長(zhǎng)：3850美元。市議員：2750美元。 組織給市長(zhǎng)、公眾利益倡導(dǎo)者、審計(jì)長(zhǎng)最高限額為：400美元。大區(qū)區(qū)長(zhǎng)：320美元。市議員：250美元。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,其次，規(guī)定了獲得公共選舉資金的“進(jìn)入門檻”。 市長(zhǎng)需獲得至少1000人捐出的共25萬(wàn)美元； 公共利益倡導(dǎo)者和審計(jì)長(zhǎng)需獲得至少500人捐出的共12.5萬(wàn)美元； 大區(qū)區(qū)長(zhǎng)至少要獲得100人捐款，捐款金額依據(jù)各區(qū)居民人數(shù)不同分別為：曼哈頓3.0744萬(wàn)美元；布魯克林4.9307萬(wàn)美元；布朗克斯2.6653萬(wàn)美元；皇后4.4588萬(wàn)美元；斯坦頓島1萬(wàn)美元。 市議員需獲得至少75人捐出的共5000美元。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,最后，制定了對(duì)于各種違規(guī)行為的處罰措施。主要有以下6個(gè)方面。 （1）如果違規(guī)接受了公司、殘疾人公司、殘疾人合伙人的捐款，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。 （2）如果接受未注冊(cè)的政治性團(tuán)體的捐款（政治性團(tuán)體可以在非選舉年投票日前20天，選舉年投票日前10天進(jìn)行注冊(cè)），在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（3）如果接受超過(guò)規(guī)定的捐款，處罰辦法如下。 達(dá)到$3000：未退款：沒收加罰$250；已退款：罰$125 $3001-6000：未退款：沒收加罰$500；已退款：罰$250 $6001-10000：未退款：沒收加罰$1000；已退款：罰$500 $10001-20000：未退款：沒收加罰$10000；已退款罰$750 $20001以上：未退款：沒收加罰$10000；已退款：罰總數(shù)的5%,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（4）如果在選舉后未能及時(shí)報(bào)告選舉的財(cái)務(wù)情況：遲報(bào)：罰款=每天25美元X系數(shù)；不報(bào)：罰款=500美元X系數(shù)。 系數(shù)表（收支總數(shù)）： $0-$500：不罰。 $25,000-$100,000：2。 $501-$3,000：0.8。 $100,001-$175,000：3。 $3,001-$8,250：0.6。 $175,001-$250,000：4。 $8,251-$15,000：0.25。 $250,000以上：5。 $15,001-$25,000：0。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（5）如果選舉支出超過(guò)規(guī)定的比例，處罰辦法如下。 超出2.5%：罰沒超出部分； 超出2.5-4.9%：超出部分乘以1.5； 超出5-9.9%：超出部分乘以2； 超出10-14.9%：超出部分乘以2.5； 超出15%以上：超出部分乘以3。,美國(guó)大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（6）對(duì)拒不提供選舉資金審計(jì)材料的候選人，扣減公共選舉資金的10%。 如果沒有使用公共選舉資金，則對(duì)其收支總額罰款1%，最多不超過(guò)1萬(wàn)美元。 如果既不提供審計(jì)材料，后又被查出問(wèn)題，這上述兩者并用處罰。,三、美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,19世紀(jì)的最后30年，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)十分動(dòng)蕩的時(shí)期。資本主義發(fā)展到壟斷階段除了帶來(lái)了生產(chǎn)力的發(fā)展和更多的社會(huì)財(cái)富之外，還出現(xiàn)了大量的矛盾和沖突，財(cái)富的兩極分化使美國(guó)社會(huì)更加動(dòng)蕩，社會(huì)充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望。 “亂世出英雄”。從1880年到1920年的40年間，美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治的社會(huì)改革“進(jìn)步時(shí)代”。這時(shí)期以共和黨籍的西奧多羅斯福總統(tǒng)和民主黨籍的伍德羅威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對(duì)于推動(dòng)美國(guó)社會(huì)的變革居功至偉，使美國(guó)社會(huì)逐步告別了權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，建立了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器，至今對(duì)美國(guó)社會(huì)的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻的影響。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1、美國(guó)大城市傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)，促進(jìn)了信息的公開透明，增強(qiáng)了社會(huì)的監(jiān)督力量 說(shuō)到美國(guó)大城市媒體的“掘糞”傳統(tǒng)，還要回到19世紀(jì)的最后30年。當(dāng)時(shí)，美國(guó)在經(jīng)歷“麥金萊繁榮時(shí)期” ，生產(chǎn)力大發(fā)展和創(chuàng)造了更多的社會(huì)財(cái)富之外，美國(guó)還是一個(gè)工人普遍每天工作14個(gè)小時(shí)、童工遍地、企業(yè)普遍做假賬、假冒偽劣猖獗、礦難頻仍、壟斷橫行、貧富懸殊巨大、工會(huì)丑聞不斷、權(quán)錢交易的政治腐敗層出不窮的年代，也是工人罷工，群眾性的反抗活動(dòng)遍地開花的年代。大量的矛盾和沖突，財(cái)富的兩極分化使美國(guó)社會(huì)更加動(dòng)蕩，社會(huì)充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望。 1882年，在當(dāng)時(shí)只有人口6000多萬(wàn)的美國(guó)，惡劣的工作條件使全美每周有675人死于工傷事故。1890年，9%最富的美國(guó)人擁有全國(guó)1/3的財(cái)富。1900年，將近1000萬(wàn)美國(guó)人（人口的1/8）生活在貧困線以下。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,從1880年到1920年的40年間，美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治的社會(huì)改革的“進(jìn)步時(shí)代”，這時(shí)期正直的新聞工作者從人道主義出發(fā)，將其關(guān)注的重點(diǎn)放在貧民窟、監(jiān)獄、精神病院、血汗工廠、礦山、童工和骯臟條件下的食品加工企業(yè)等這些社會(huì)的陰暗面上，針對(duì)政治腐敗、城市犯罪、教育失敗、社會(huì)不平等及種族歧視等現(xiàn)象，展開了口誅筆伐的“揭發(fā)黑幕”運(yùn)動(dòng)。他們被人們稱為“扒糞者”，其行為是“掘糞”行動(dòng)。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,紐約市“塔麥勒會(huì)堂”（Tammany Hall）腐敗案和“政治機(jī)器”（Political Machine） “塔麥勒會(huì)堂”創(chuàng)建于1797年，開始是一個(gè)慈善組織,主要通過(guò)幫助歐洲移民在紐約找工作、找住處，甚至解決美國(guó)公民身份等方式，來(lái)?yè)Q取他們?cè)谕镀睍r(shí)對(duì)民主共和黨提名的政治家的支持。 從1846年開始“塔麥勒會(huì)堂”被愛爾蘭移民領(lǐng)袖所控制，成為美國(guó)民主黨紐約市的大本營(yíng)。他們通過(guò)控制紐約的市政資源，用政府的工作機(jī)會(huì)來(lái)?yè)Q取選票、政府的合同換取賄賂的方法，明目張膽地實(shí)行“權(quán)錢交易”，被稱為“塔麥勒機(jī)器”（Tammany Machine）。這些“塔麥勒會(huì)堂”的大佬們被人們稱為“老板”，他們每個(gè)人也通過(guò)這種途徑以自肥。從1854年開始，直到1934年，這些人控制了紐約市政府近80年之久，直到“大蕭條”弗蘭克林羅斯?？偨y(tǒng)時(shí)期才被終結(jié)。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,面對(duì)著美國(guó)城市普遍存在的“權(quán)錢交換”的“政治機(jī)器”、大大小小的瑞德老板（William “Boss” Tweed），以及各種各樣的“塔麥勒會(huì)堂”（Tammany Hall）腐敗現(xiàn)象，19世紀(jì)70年代的紐約時(shí)報(bào)保持了很高的道德水準(zhǔn)，他們向公眾揭露了這些“塔麥勒會(huì)堂”老板們的很多腐敗行為。 托馬斯納斯特（Thomas Nast）作為那個(gè)時(shí)代的漫畫家，也把目光對(duì)準(zhǔn)了瑞德老板和他周圍的老板們，用漫畫來(lái)諷刺他們，向那些不識(shí)字和不懂英文的移民們說(shuō)明“塔麥勒會(huì)堂”的真相。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,尤伯頓辛克萊爾和他的紀(jì)實(shí)小說(shuō)叢林（The Jungle） 1906年，作家兼記者尤伯頓辛克萊爾（Upton Sinclair）出版了紀(jì)實(shí)小說(shuō)叢林并廣為流傳。在這本書中，辛克萊爾揭露了20世紀(jì)初美國(guó)肉類加工企業(yè)普遍存在的造假和腐敗。真實(shí)地描寫了城市的貧困、沒有社會(huì)救助、惡劣的居住和工作條件，以及普遍存在的絕望和無(wú)助的情緒。 這種對(duì)20世紀(jì)初美國(guó)工人階級(jí)悲慘境遇的揭露，使這個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)被人們忽視的問(wèn)題進(jìn)入了公眾的視野，從而喚起人們思考需要進(jìn)行某種變革。這本小說(shuō)由此成為當(dāng)時(shí)“掘糞運(yùn)動(dòng)”的重要代表。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,“三角衣裙廠”慘案 1911年3月25日星期六的下午，位于紐約市中心曼哈頓的“三角衣裙廠”突發(fā)一場(chǎng)大火,頃刻大火就吞噬了整座廠房。許多女工被燒死在縫紉機(jī)前。那些來(lái)得及逃跑的，在濃煙中摸索到出口，但出口全被反鎖住了。所以，每個(gè)出口都堆滿了逃難女工的尸體。有些被燒著的女孩，被迫從9層樓的窗戶上跳下摔死。另一些女工則擁抱在一起跳樓死亡。當(dāng)她們的血肉之軀砸到冰冷的水泥地面時(shí)，周圍的街道都為之震顫。 最后，146名平均年齡19歲的女工死在這次事故里。她們大部分是來(lái)自意大利、波蘭、俄羅斯的新移民（許多是猶太人）。幾千紐約市民聽到了救火車的警笛后跑到街頭，目睹了這場(chǎng)慘絕人寰的悲劇。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,這所工廠，曾自許為模范工廠，條件要比當(dāng)時(shí)的許多血汗工廠好得多。在這里做工的女工，最小的才7歲，每天的工作時(shí)間卻長(zhǎng)達(dá)12個(gè)小時(shí)，每月工資僅為12-60美元。不僅如此，女工們還會(huì)因工作中的一點(diǎn)小錯(cuò)誤而被罰款。2年前，她們因不堪忍受而在工會(huì)的帶領(lǐng)下罷工。雖然罷工以工會(huì)的勝利而告結(jié)束，但罷工后每天早晨工廠就大門緊鎖，把工人關(guān)在門內(nèi)做工，而把工會(huì)的組織者排拒在門外。擁擠異常的車間，堆滿了易燃的布料。但每一層的出口都被反鎖上，以防止工人借上廁所而“偷懶”。 幾天后，8萬(wàn)紐約人為死者舉行葬禮。由他們組成的長(zhǎng)龍?jiān)谟曛芯従彽卮┻^(guò)市中心的第五大道。道路兩旁，是25萬(wàn)名靜穆的市民。在城市大劇院的集會(huì)上，工會(huì)領(lǐng)袖羅斯施耐德曼悲憤地說(shuō)：“這不是我們第一次眼睜睜地看著這些女孩子被活活燒死。每年我們都有幾千人被這樣摧殘！“,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,火災(zāi)觸動(dòng)了全社會(huì)的良知。人們?cè)絹?lái)越深刻地意識(shí)到工業(yè)社會(huì)所帶來(lái)的悲慘境遇：企業(yè)擴(kuò)張到了難以想象的規(guī)模，收買了政治家，壟斷了行業(yè)利潤(rùn)，并把原材料和勞動(dòng)力價(jià)格壓到最低的限度。對(duì)壟斷價(jià)格的操縱再加上生產(chǎn)效率的提高和成本的降低，使企業(yè)創(chuàng)造了前所未有的利潤(rùn)。但是，成千上萬(wàn)的工人（包括難以數(shù)計(jì)的兒童）在危險(xiǎn)的廠房夜以繼日地工作，賺到的工錢還不足以養(yǎng)活自己。用一個(gè)工人的話說(shuō)，“這是一個(gè)貪婪的世界。人已經(jīng)變得毫無(wú)意義?！?“三角衣裙廠”慘案震撼了美國(guó)。紐約州政府派遣特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)該委員會(huì)的建議，紐約州在4年內(nèi)制定了56條法律，對(duì)工廠的防火和機(jī)械安全、工作時(shí)間等等進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)約，構(gòu)成了全美最為徹底的勞動(dòng)條例。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,19世紀(jì)50年代震驚全美國(guó)的紐約市“泔水奶”事件 19世紀(jì)40-50年代，由于美國(guó)北方經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，紐約市人口劇增。牛奶的需求量從1853年9萬(wàn)夸脫/天，飆升為12萬(wàn)夸脫/天。此時(shí)，一些精明的商人將促銷的重點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)廣大新生兒市場(chǎng)，打出了“兒童衛(wèi)生奶”的旗號(hào)。 為了得到更多的牛奶，一些奶農(nóng)開始給奶牛喂食酒廠的酒糟，以刺激其多產(chǎn)奶。繼而，一些奶農(nóng)和黑心商人又將污水、臭雞蛋、淀粉等各種雜物摻入原奶中，并按比例加進(jìn)石膏、蜂蜜和其他藥物，以清除摻假所帶來(lái)的異色和異味。這種無(wú)恥的做法，在一年半時(shí)間里，就導(dǎo)致了8000多名兒童的死亡。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1858年，紐約市的報(bào)紙報(bào)道了酒廠附近的奶場(chǎng)出現(xiàn)了問(wèn)題。當(dāng)年5月份萊斯利畫報(bào)終于在一間牛奶廠找到了確鑿的證據(jù)。證明在紐約市曼哈頓和布魯克林兩個(gè)區(qū)銷售的所謂“兒童衛(wèi)生奶”，實(shí)際上是摻雜了大量污物的“泔水奶”。此時(shí)終于在紐約市引起公憤，要求政府調(diào)查，懲處不法商人。 紐約市行政會(huì)成員邁克爾圖奧梅伊和紐約市政府官員哈里森里德、威廉姆圖科組成“三人調(diào)查組”，開始調(diào)查此次事件。這些調(diào)查最終卻不了了之。 但是，此次事件促進(jìn)了殺菌技術(shù)在奶業(yè)中的運(yùn)用。19世紀(jì)末，巴氏低溫殺菌法終于在紐約乳業(yè)中普及。48年后的1906年，美國(guó)食品與藥品衛(wèi)生法生效，使包括牛奶在內(nèi)的食品和藥品有了統(tǒng)一的質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1902年10月起，位于芝加哥的麥柯盧爾（McClures）雜志總編輯林肯斯提芬斯（Joseph Lincoln Steffens）先后調(diào)查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹茲堡、費(fèi)城、芝加哥和紐約等城市的狀況，發(fā)表了一系列揭露政治腐敗的文章，1904年匯編出版成書籍：城市之羞。 隨后，該刊記者又發(fā)表了一些揭發(fā)其他州和聯(lián)邦政府的政治丑聞以及大公司腐化墮落與管理不善等黑幕。麥柯盧爾雜志由此名聲鵲起，月發(fā)行量超過(guò)25萬(wàn)份。其他報(bào)刊雜志也紛紛起而效法，在1903年至1909年間形成了新聞界揭發(fā)黑幕的熱潮，題材涉及政治腐敗、企業(yè)黑幕、血汗工廠、童工、工會(huì)丑聞、女權(quán)、賣淫業(yè)、貧民窟等美國(guó)生活的各個(gè)陰暗角落。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,與揭發(fā)黑幕的新聞同步，致力于進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的“暴露文學(xué)”也在美國(guó)勃然興起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的窮困的囚徒；1890年出版的另一半人如何生活；1894年出版的與共和國(guó)抗衡的財(cái)富；1899年出版的印第安納來(lái)的紳士；1901年出版的嘉莉妹妹、章魚、第二代；1902年出版的第十三選區(qū)；1903年出版的深淵、深淵中的人、老板、政黨分贓制的贊助人；1904年出版的貧困；1905年出版的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)里、李樹；1906年出版的兒童的痛苦哭聲、屠宰場(chǎng)；1907年出版的基督教與社會(huì)危機(jī)、鐵蹄、均勢(shì)的轉(zhuǎn)變；1908年出版的克魯先生的經(jīng)歷；1910年出版的美國(guó)富豪史、野獸；1911年出版的珍妮姑娘；1912年出版的金融家；1914年出版的克拉克的戰(zhàn)場(chǎng)、巨人；1915年出版的失業(yè)和1917年出版的蘇珊倫諾克斯的沉浮等等。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,其實(shí)，新聞界和知識(shí)界在“掘糞”中的作用是多方面的。 他們揭露了社會(huì)的陰暗面，聲張了正義； 披露了壟斷者和腐敗分子的巧取豪奪，使人們看到了這些所謂“正人君子”的另一面； 他們的行動(dòng)使信息的披露更全面了，便于人們對(duì)事情做出正確判斷； 他們促進(jìn)了政府運(yùn)作的公開性和透明度，使普通民眾更方便地監(jiān)督政府。 他們的行為使他們成為社會(huì)的良心，增強(qiáng)了社會(huì)的監(jiān)督力量。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,2、有創(chuàng)新意識(shí)的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會(huì)的混亂局面 可以說(shuō)，美國(guó)大城市傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)，也得益于開明政治家的支持和保護(hù)。當(dāng)時(shí)的西奧多羅斯福總統(tǒng)，伍德羅威爾遜總統(tǒng)，以及威斯康星州著名社會(huì)改革家、聯(lián)邦參議員羅伯特拉福萊特（Robert La Follette）也成為了這些改革運(yùn)動(dòng)的一部分。羅伯特拉福萊特就提出了“回到民主的第一原則，回到人民那里去”的口號(hào)。（go back to the first principles of democracy, go back to the people） 1902年11月，伊達(dá)塔貝爾女士（Ida Tarbell）在麥柯盧爾雜志發(fā)表了后來(lái)引起轟動(dòng)的文章“標(biāo)準(zhǔn)石油公司的歷史”，揭露了石油大亨約翰勒克菲勒與官府勾結(jié)、巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“掘糞者”中的重要一員。當(dāng)人們驚異于一個(gè)弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時(shí)，當(dāng)時(shí)的一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：那是有西奧多羅斯?？偨y(tǒng)在背后給予有力支持的緣故。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,西奧多.羅斯?？偨y(tǒng)認(rèn)為，大企業(yè)的發(fā)展是不可避免的；不過(guò)，大工會(huì)同樣也合情合理。而且大工會(huì)正好和大企業(yè)相互制衡；兩者之間的爭(zhēng)斗，又需要一個(gè)大政府來(lái)做仲裁。他1901年上任后，迅速?gòu)?fù)活了1890年7月2日通過(guò)并十余年沒有被執(zhí)行的謝爾曼反托拉斯法（Sherman Anti-trust Act），大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國(guó)煙草公司等大公司解散，在當(dāng)時(shí)就有“托拉斯粉碎機(jī)”（Trust Buster）的綽號(hào)。 1906年，他又推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)了食品和藥品衛(wèi)生法和肉類制品監(jiān)測(cè)法，對(duì)大公司開始問(wèn)責(zé)。他開始把政府塑造為人民的保護(hù)傘，由政府代表公眾向企業(yè)要求“廣場(chǎng)交易”(a square deal)。這也是“新政”(new deal)的淵源之一。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1913年入主白宮的民主黨籍“學(xué)者總統(tǒng)”伍德羅威爾遜總統(tǒng)，在1914年10月更是推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)了克萊頓反托拉斯法（Clayton Anti-trust Act），宣布“不公正的商業(yè)行為為違法之舉”，并對(duì)勞工利益做出讓步，摒棄了援引謝爾曼反托拉斯法反對(duì)工會(huì)組織的先例。 總之，以共和黨籍的西奧多羅斯?？偨y(tǒng)和民主黨籍的伍德羅威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對(duì)于推動(dòng)美國(guó)社會(huì)的變革居功至偉，使美國(guó)社會(huì)逐步告別了權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，建立了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器，至今對(duì)美國(guó)社會(huì)的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻的影響。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,變革的時(shí)代往往造就偉大的政治家，而有創(chuàng)新意識(shí)的政治家的智慧、堅(jiān)忍不拔的勇氣和駕馭復(fù)雜局面的技巧，則扭轉(zhuǎn)了社會(huì)的混亂局面，為美國(guó)社會(huì)發(fā)展由亂到治打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,3、美國(guó)大城市的公共預(yù)算改革創(chuàng)造了民主、公正、透明的地方政府，“預(yù)算民主”成為了規(guī)范政府行為的突破口 首先，它是私人領(lǐng)域的公司會(huì)計(jì)制度向公共領(lǐng)域的政府財(cái)政會(huì)計(jì)制度發(fā)展的必然要求。 19世紀(jì)末，隨著紐約市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，一些大公司的發(fā)展對(duì)外部資本，尤其是歐洲的資本有著巨大的吸引力。在19世紀(jì)70年代，美國(guó)首先在鐵路上實(shí)行了會(huì)計(jì)制度，以對(duì)歐洲投資人的審計(jì)壓力做出反應(yīng)。1882年紐約成立了“會(huì)計(jì)和簿記研究所”，1886年又成立了“美國(guó)公共會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)”。 由此，紐約很快從簡(jiǎn)單的簿記進(jìn)入到了由專業(yè)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的階段。1896年，紐約成為全美第一個(gè)能夠頒發(fā)公共會(huì)計(jì)證書并有相關(guān)法律的州。到1905年美國(guó)有21個(gè)州的公共會(huì)計(jì)有了自己的社團(tuán)組織，6個(gè)州也頒布了與紐約州相同的會(huì)計(jì)執(zhí)照的法律。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,當(dāng)時(shí)，相關(guān)的會(huì)計(jì)報(bào)告，成為了美國(guó)公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀(jì)末使會(huì)計(jì)制度成為大型公司財(cái)務(wù)管理的主流形式。至1893年，美國(guó)的股票持有人達(dá)到125萬(wàn)，占全美6200萬(wàn)人口總數(shù)的2%。1899年，紐約股票交易所要求所有上市公司公布年度資產(chǎn)負(fù)債情況和收入情況。到1900年，美國(guó)有1/5的州通過(guò)了公司法，要求股份公司向股東報(bào)告財(cái)務(wù)情況。 這使人們認(rèn)識(shí)到，會(huì)計(jì)不僅是一種簡(jiǎn)單改進(jìn)財(cái)務(wù)管理的方法，也是公司管理層對(duì)投資人和公眾的責(zé)任。由此，私人領(lǐng)域的公共會(huì)計(jì)制度逐步進(jìn)入了公共領(lǐng)域，對(duì)私人公司的會(huì)計(jì)制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對(duì)公共城市公司會(huì)計(jì)制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受使用公司會(huì)計(jì)的方法來(lái)用于城市的管理，分析城市的財(cái)政狀況。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,其次，它是隨著城市化進(jìn)程，人口增加，民眾要求信息公開，參與政治過(guò)程的必然結(jié)果。 19世紀(jì)最后20年和20世紀(jì)最初的30年，是歐洲大量向美國(guó)移民的高潮期。在將近50年里，進(jìn)入美國(guó)的歐洲移民多達(dá)1000多萬(wàn)人。紐約地區(qū)僅1870年到1900年人口就翻了一番。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展也從制造業(yè)轉(zhuǎn)向銀行業(yè)和合資公司。人口的大量增加和紐約市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使紐約市迅速膨脹，1898年紐約市就已經(jīng)下轄曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5個(gè)區(qū)，和今天的紐約市規(guī)模不相上下。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,直到19世紀(jì)末，紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財(cái)政方面的決策機(jī)構(gòu)由8人組成，包括：市長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)師、市政委員會(huì)主席和5個(gè)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)。對(duì)預(yù)算的審議只是在每年的11月1日前，由上述決策機(jī)構(gòu)和市政委員會(huì)用15至20天時(shí)間來(lái)審議，并舉行聽證會(huì)。 由于時(shí)間緊、缺乏專業(yè)知識(shí)等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財(cái)政撥款并不符合實(shí)際支出部門的需要。更為嚴(yán)重的是，在1898年，紐約州議會(huì)發(fā)現(xiàn)紐約市的財(cái)政預(yù)算缺失了很多項(xiàng)目，尤其是沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而造成這種預(yù)算既不完整準(zhǔn)確、又不及時(shí)。這樣的會(huì)計(jì)制度無(wú)論對(duì)私人生活還是公共管理，都是沒有用的。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個(gè)民間組織組成的“城市會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)聯(lián)委會(huì)”公開發(fā)表的研究報(bào)告指出，會(huì)計(jì)制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來(lái)選擇自己的政治代表；可以對(duì)公共服務(wù)公司進(jìn)行控制，以影響城市的事務(wù)；可以保持城市金融的平穩(wěn)和城市的信用；可以為各個(gè)城市的比較提供基礎(chǔ)，以便于相互學(xué)習(xí)；便于州政府的稅收控制，推動(dòng)州政府對(duì)地方政府活動(dòng)的監(jiān)督。 他們指出，民眾是以選民而不是官方專家或者政治活動(dòng)家的身份來(lái)參與的，預(yù)算制度改革使得新移民和普通工人也和中產(chǎn)階級(jí)及精英一起，成為民主機(jī)器的一部分。 在民間力量和紐約州議會(huì)的強(qiáng)大壓力下，紐約市的預(yù)算民主改革開始起步。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,再次，它是對(duì)長(zhǎng)期盤踞于紐約市的“塔麥勒會(huì)堂”腐敗“老板”和官員權(quán)力進(jìn)行控制的客觀反映。 從1890年代開始，紐約市的債務(wù)飛快上升。 從1874年到1887年的13年中，紐約市債務(wù)從1.182億美元上升至1.245億美元，增加了600萬(wàn)美元。 其后1888年債務(wù)上升了400萬(wàn)美元，1889年更上升了1000萬(wàn)美元。到1896年紐約市的債務(wù)達(dá)到了1.86億美元。 同樣，支出也增加了。從1874年到1894年的20年間，增加了400萬(wàn)美元。然而，在接下來(lái)的3年中，每年支出增加了幾乎1100萬(wàn)美元。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,會(huì)計(jì)和預(yù)算的不完整準(zhǔn)確和城市債務(wù)及支出的大量增加，讓人們不約而同地將矛頭指向了“塔麥勒會(huì)堂”腐敗集團(tuán)。紐約市當(dāng)時(shí)無(wú)節(jié)制的負(fù)債和花費(fèi)，也使得紐約州議會(huì)不得不對(duì)其進(jìn)行立法管理。很多會(huì)計(jì)制度的改革者都意識(shí)到，必須限制“塔麥勒會(huì)堂”集團(tuán)對(duì)城市財(cái)政的控制作用。 開始時(shí)，不少專家還是主張限制民眾的參與，走精英治市的道路。但是，當(dāng)他們看到“塔麥勒會(huì)堂”腐敗集團(tuán)將注意力集中于新移民和工人階級(jí)，實(shí)施權(quán)錢交易、權(quán)票交易以牟取政治權(quán)力時(shí)，這種精英治市的傳統(tǒng)做法動(dòng)搖了。 會(huì)計(jì)制度的改革者開始探索讓更多的民眾參與政府的運(yùn)作，使會(huì)計(jì)信息成為大眾可接受的參與民主的渠道，通過(guò)優(yōu)先的界定清晰的大眾的政治參與活動(dòng)，來(lái)確定選票的投向。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,最后，以“紐約市政研究局”為代表的改革者，在推動(dòng)建立公共預(yù)算制度和推行“預(yù)算民主”方面，居功至偉。 20世紀(jì)前，美國(guó)從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時(shí)所謂預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。議會(huì)對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。 每一個(gè)政府部門都自己向議會(huì)爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無(wú)數(shù)機(jī)會(huì)，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,1905年，紐約市進(jìn)行財(cái)政行政改革的專業(yè)會(huì)計(jì)師與反對(duì)城市腐敗的社會(huì)改革者們走到了一起，1906年，他們成立了“城市改進(jìn)局”，并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”（New York Bureau of Municipal Research）。也正是在這一年，紐約市經(jīng)歷了嚴(yán)重的市政公債兌付危機(jī)，引發(fā)社會(huì)嚴(yán)重動(dòng)蕩，紐約市政府在向JP摩根集團(tuán)借款后，才勉強(qiáng)渡過(guò)了這次危機(jī)。 這個(gè)研究局的代表人物是：威廉阿蘭（William Allen）、亨利布魯厄（Henry Bruere）、弗里德里克克利夫蘭（Frederick Cleveland），人稱“ABCs”。其中，阿蘭和克利夫蘭都于1900年畢業(yè)于美國(guó)著名的賓州大學(xué)沃頓商學(xué)院（Wharton School），獲得博士學(xué)位。該學(xué)院在美國(guó)商學(xué)院中以注重商業(yè)與公眾的關(guān)系著名。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問(wèn)題決不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”?！安回?fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。 預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。“看得見”，人民才有可能?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,學(xué)者們通過(guò)實(shí)踐和研究制定了現(xiàn)代意義上公共預(yù)算的科學(xué)原則： 1，它是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。 2，它是一個(gè)統(tǒng)一完整的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。 3，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉政府機(jī)構(gòu)所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。 4，對(duì)預(yù)算計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說(shuō)明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。 5，預(yù)算計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。 6，預(yù)算計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會(huì)）的批準(zhǔn)，并接受議會(huì)和民眾對(duì)其的監(jiān)督。 7，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明。,美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的,預(yù)算改革者還通過(guò)展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊(cè)等形式，向?qū)＜?、消費(fèi)者和民眾宣傳公共財(cái)政改革