中國農(nóng)村土地制度.ppt

第2章 中國農(nóng)村土地制度,Land Tenure System in Rural China,研究的意義和議題,意義：土地是稀缺的生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，研究土地制度的根本目的是提高土地資源的配置效率。 議題：現(xiàn)行農(nóng)地制度家庭承包制 怎樣產(chǎn)生的？ 為什么是需要長期堅持的基本制度？ 為什么需要發(fā)展完善？ 發(fā)展完善的方向？,我國農(nóng)地制度的歷史線索,第一節(jié) 農(nóng)地制度歷史遺產(chǎn),一 中國封建社會農(nóng)地制度的特點 中國封建社會一直并存著地主大土地所有制和自耕農(nóng)小土地所有制的二元制度，前者處于主導地位，后者處于次要地位。 土地問題是中國封建社會的核心問題。一方面，地主殘酷兼并土地，占有絕大多數(shù)土地，殘酷剝削佃農(nóng)；另一方面，農(nóng)民大眾渴望“耕者有其田”，頑強抗爭。 哪一個階級、政黨及其領(lǐng)袖，能夠正確認識和解決土地問題，就將主宰中國。,二，近現(xiàn)代中國,19世紀中期，太平天國天朝田畝制度第一次系統(tǒng)表達了農(nóng)民要求平均地權(quán)的主張：廢除地主土地所有制，土地歸天朝公有，按人口平均分配給農(nóng)民。但未能付諸實施。 1911年，孫中山領(lǐng)導辛亥革命結(jié)束了封建王朝，提出了三步走的“平均地權(quán)”主張：限田；贖買國有；耕者有其田。但未能付諸實施。 蔣介石國民黨政權(quán)代表大地主階級的利益。,新民主主義革命時期,中國共產(chǎn)黨把土地問題作為中國民主革命的首要問題，把農(nóng)民作為自己的同盟軍，制定了“耕者有其田”的政策，并在根據(jù)地和解放區(qū)實施，從而贏得了廣大農(nóng)民的支持，并最終奪取了國家政權(quán) 到1949年中華人民共和國成立時，全國解放區(qū)已有1.5億人口(占全國總?cè)丝?/3)進行了土改，獲得了3.7億畝土地。,新中國成立后的土地改革,1950年6月中華人民共和國土地改革法頒布，沒收地主的土地，無償分給農(nóng)民。 1950年冬，除一些少數(shù)民族地區(qū)，全國范圍的土改展開。 1952年底土改完成，3億多農(nóng)民獲得了7.5億畝土地，免除了每年7億斤糧食的地租。 由此形成了土地的農(nóng)民個人所有制。,第二節(jié) 農(nóng)業(yè)社會主義公有制的建立,一，依據(jù) 把私人農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w農(nóng)業(yè)，是社會主義革命的重要步驟和內(nèi)容。 小農(nóng)經(jīng)濟的兩極分化。土改后不久，貧苦農(nóng)民出賣土地的現(xiàn)象有加劇的趨勢。 工業(yè)化。社會主義工業(yè)化不可能建立在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，需要有一個強大的農(nóng)業(yè)。,二，道路：合作社,經(jīng)典作家的合作化理論 小農(nóng)經(jīng)濟是一種落后的生產(chǎn)方式 小農(nóng)對社會主義改造具有矛盾的心態(tài) 用合作社，并輔以示范和幫助，逐漸地把個體小農(nóng)引上社會主義道路。,三，我國農(nóng)業(yè)合作化的實踐,第一階段（1953-54）：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組（臨時互助組，常年互助組：土地等生產(chǎn)資料農(nóng)民個人所有，相互幫助，生產(chǎn)合作，組織規(guī)模小。） 第二階段（1955上半年）：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初級社（土地等生產(chǎn)資料農(nóng)民個人所有，由合作社統(tǒng)一安排使用，收入不僅按個人投入的勞動進行分配，土地和大型農(nóng)具也入股分紅“半社會主義”）。 第三階段（1955夏-1956)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級社（土地等大型生產(chǎn)資料歸集體公有，統(tǒng)一經(jīng)營，按個人投入的勞動進行分配。） *注意每個階段的時間；并不是所有地方都經(jīng)歷了上述三個階段，很多地方是“一步登天”跨入社會主義,對農(nóng)業(yè)合作化的基本評價：,在一個落后的農(nóng)業(yè)大國完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造，是前所未有的創(chuàng)舉，方向是正確的。 合作化后期犯了“左”的錯誤：要求過急，工作過粗，形式過于簡單劃一，背離了自愿原則，留下了很多遺留問題。 公有制的選擇是正確的，而公有制實現(xiàn)形式的選擇(集體統(tǒng)一經(jīng)營)則是錯誤的。,第三節(jié) 人民公社制度及其失敗,一，人民公社的建立 人民公社是在熾熱的政治氛圍和很短的時間中，通過“小社并大社”進行和完成的。 1958.8-11月，三個月內(nèi)全國74萬個農(nóng)業(yè)合作社合并為2.4萬個人民公社，入社農(nóng)戶達99%。,二，人民公社的制度特征,1,“一大”：生產(chǎn)的規(guī)模大(大呼隆) 2,“二公”：公有化的程度高(歸大堆) 3,“三平”：分配的平均主義(大鍋飯) 4,政社合一（一套人馬，兩塊牌子）,人民公社弊端的初步顯現(xiàn) 公社成立初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下降,人民公社制度的局部調(diào)整,1960年11月,黨中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信（12條）開始糾正人民公社化過程中的偏差。 1962年9月人民公社工作條例修正案（60條）縮小人民公社的核算單位，規(guī)定人民公社實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。 但是，人民公社的基本制度安排沒有改變。,三，人民公社制度的弊端,1，產(chǎn)權(quán)弊端 理論工具：產(chǎn)權(quán)理論的要點 (1)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵：產(chǎn)權(quán)是人們制定的行為規(guī)范。 (2)產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利（權(quán)利束），一般包括使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。 (3)產(chǎn)權(quán)可分解于不同的主體，增加了資源配置的機會，因而可以提高效率；但界定給每個人的產(chǎn)權(quán)必須是排他的。 (4)產(chǎn)權(quán)的類型及其效率機制(私人產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán))。 (5)產(chǎn)權(quán)界定的原則:成本最小,人民公社產(chǎn)權(quán)弊端的表現(xiàn),（1） 模糊的產(chǎn)權(quán) 人民公社是一種公共產(chǎn)權(quán)制度，公社的財產(chǎn)名為“集體”所有，但沒有明確的產(chǎn)權(quán)主體集體是誰？形成“人人所有，但人人不管”的無主局面。,（2）殘缺的產(chǎn)權(quán) 何為產(chǎn)權(quán)殘缺？（P31-32） 人民公社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)殘缺：土地的種植權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的定價權(quán)、銷售權(quán)，農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓和處置權(quán)，完全由國家控制。 產(chǎn)權(quán)行使的困難：公社內(nèi)各級組織和農(nóng)民享有的產(chǎn)權(quán)被嚴重弱化。,2，激勵和監(jiān)督機制的弊端,理論工具：團隊生產(chǎn)假說（team production) （1）對要素的生產(chǎn)率及其報酬的計量是任何經(jīng)濟組織都面臨的重要問題 （2）團隊生產(chǎn)的特點：產(chǎn)出屬于一個隊，每個成員的分產(chǎn)出難以計量。 （3）考核和監(jiān)督的困難使隊的成員有“偷懶” 的激勵 （4）必須形成有效監(jiān)督的治理結(jié)構(gòu)：賦予監(jiān)工剩余索取權(quán),人民公社的計量和監(jiān)督問題,農(nóng)業(yè)勞動質(zhì)量顯現(xiàn)的滯后性使每一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的勞動者均具有“偷懶”的激勵。 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性使監(jiān)督非常困難 “工分”不能準確反映勞動的質(zhì)量和數(shù)量，必然導致“出工不出力”。 結(jié)局：人民公社的計量和監(jiān)督困難，必然使“搭便車”的機會主義行為泛濫。,3，退出約束機制的弊端,是否擁有“退出權(quán)”是一個重要的監(jiān)督和約束機制 人民公社社員沒有“退出權(quán)”，使“重復博奕”變成“一次性博奕”：在沒有“退出權(quán)”的條件下，“偷懶”是一個理性的選擇。,四，人民公社失敗的實證證明,第四節(jié) 家庭承包制及其創(chuàng)新,一，家庭承包制的變遷過程 1，包工到組、包產(chǎn)到組（農(nóng)民生產(chǎn)小組按承包的工作或產(chǎn)量計酬） 2，包產(chǎn)到戶（農(nóng)戶個人按承包的產(chǎn)量計酬） 3，包干到戶（大包干：農(nóng)戶交夠國家和集體的，剩下都是自己的） *并不是所有地方都經(jīng)歷了上述三個階段,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包制的發(fā)展過程,“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”名稱的規(guī)范,實際上，到實行包干到戶時，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)責任制已經(jīng)不再“聯(lián)產(chǎn)”。 1998年十五屆三中全會， “聯(lián)產(chǎn)”和“責任”這兩個詞被取消，正式名稱為“家庭承包制”。,二，家庭承包制的制度創(chuàng)新,1，重塑農(nóng)業(yè)微觀組織制度 為什么農(nóng)業(yè)中家庭經(jīng)營是最優(yōu)的？ 較好解決了生產(chǎn)率和報酬的計量問題：建立在家庭血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的利益關(guān)系最密切，對勞動的監(jiān)督成本最小。 家庭承包制實行“交夠國家的、集體的，剩下的全是自己的”的分配方式對勞動和報酬的評價最簡單。,國際比較：美國農(nóng)場結(jié)構(gòu),注意：家庭經(jīng)營不等于小規(guī)模經(jīng)營,1979年美國各類農(nóng)場平均規(guī)模,2，農(nóng)戶擁有獨立產(chǎn)權(quán),集體擁有土地的所有權(quán)，而農(nóng)戶擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，成為獨立的經(jīng)營主體。 收益權(quán)：農(nóng)戶擁有對土地產(chǎn)品的剩余索取權(quán)，成為獨立的財產(chǎn)主體。 處置權(quán)：農(nóng)戶擁有對承包土地的有限轉(zhuǎn)讓權(quán)：不得買賣土地，不得改變農(nóng)地用途，但可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等,3，形成“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”新體制,土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，形成“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。 集體“統(tǒng)一經(jīng)營”的內(nèi)容： 對承包土地的發(fā)包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)的管理； 保證國家合同定購任務的落實和完成； 在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展集體經(jīng)營； 為農(nóng)戶提供社會化服務； 開展農(nóng)村社區(qū)建設和福利事業(yè)。,三，家庭承包制的績效,一個廣為引用的計量研究,林毅夫：1979-1984年中國農(nóng)作物產(chǎn)值增長中，家庭承包制的貢獻率為46.89%。(P94),第五節(jié)，家庭承包制的發(fā)展完善,一，家庭承包制的缺陷 1，土地產(chǎn)權(quán)主體不清未根本解決 農(nóng)村土地集體所有：“集體”指誰？ 憲法：集體所有 民法通則：鄉(xiāng)、村兩級所有 農(nóng)業(yè)法土地管理法：鄉(xiāng)、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有 農(nóng)村土地承包法：農(nóng)民集體所有，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會承擔發(fā)包任務。？ 農(nóng)民：政府所有；共產(chǎn)黨所有；干部所有？,產(chǎn)權(quán)主體不清的后果： 集體（村集體經(jīng)濟組織或村民委員會）以土地所有者的名義侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。 各個“上級”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府）以土地所有者的名義侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。 農(nóng)民是弱勢產(chǎn)權(quán)主體,2，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺,理論和實踐中，關(guān)于農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容（有哪些權(quán)利），如何行使，如何保護，規(guī)定既不明確，又十分混亂。 例如： 改革初期農(nóng)民普遍不具有土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，今天也不完善 至今，農(nóng)民仍無抵押土地的權(quán)利。 面對政府征地，農(nóng)民束手無策。,3，土地頻繁調(diào)整和承包期過短及其弊病,家庭承包制在集體所有制的框架內(nèi)必然按“成員權(quán)”均分土地，結(jié)果是 （1）由于人多地少，按人口平均承包土地必然導致農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模細小和分散。 （2）成員變動必然調(diào)整土地，土地頻繁調(diào)整不僅使規(guī)模不經(jīng)濟愈加突出，而且、使農(nóng)戶對承包土地缺少穩(wěn)定的預期。 （3）均分土地導致土地資源與人力資本非優(yōu)化配置。,4，“雙層經(jīng)營”名存實亡,集體經(jīng)營層次的尷尬：“空殼村” 據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，1995年全國72萬個村中當年無集體經(jīng)濟收益的占30.8%，集體收益5萬元以下的占42.9%，510萬元的占13.5%，10萬元以上的僅占12.8%。 1998年，對10個省的調(diào)查，鄉(xiāng)平均債務200萬元；村平均債務20萬元。 “集體”做什么：要糧；要錢；要命。,二，農(nóng)地制度改革的目標模式：理論探討,1，農(nóng)地國有化 要點： 農(nóng)地“集體所有”從來名不符實，不如“順理成章”收歸國有； 農(nóng)戶擁有永久使用權(quán)（永佃制），所有權(quán)被形式化，而使用權(quán)得到強化。,批評：,土地轉(zhuǎn)歸國家是收賣還是剝奪？ 所有權(quán)被形式化后，國家能否管好土地？ 永佃制是否就是私有制？,2，土地私有化,要點： 私人產(chǎn)權(quán)是有效率的產(chǎn)權(quán)形式。 反對以剝削為目的的私有制（地主模型），而不反對以自耕為目的的私有制（自耕農(nóng)模型）。 在經(jīng)濟不發(fā)達的小農(nóng)國家，無產(chǎn)階級取得政權(quán)后不排除土地的私人占有和使用。 馬克思說，社會主義是“人人所有的個人所有制”，而資本主義是“少數(shù)人所有的私有制”。 不改變所有制，改革必然陷入“制度瓶頸”。,批評：,舊中國土地呈高度分散，歷史經(jīng)驗說明私有制不能解決土地集中。 日本是私有制國家，人多地少，也未能解決土地的集中。 中國農(nóng)民歡迎土地私有制嗎？（對安徽238個農(nóng)戶的調(diào)查，擁護私有化的占41.56%劉鵬凌等：農(nóng)民對農(nóng)地制度改革的認知，中國農(nóng)村經(jīng)濟2005年第7期） 質(zhì)疑：社會主義是“人人所有的個人所有制”嗎？ 俄羅斯：農(nóng)地私有化“有心栽花花不開”,是他山之石？是前車之鑒？ 俄羅斯農(nóng)地制度私有化,任務：土地私有化和經(jīng)營私有化。股份化是土地私有化的主要手段，經(jīng)營私有化則是建立私人農(nóng)場。 進展和績效：不理想國營農(nóng)場集體農(nóng)莊的改組大多是改頭換面并無實質(zhì)內(nèi)容；農(nóng)地等財產(chǎn)的股份私有化更多只具有書面形式；私人農(nóng)場的組建和發(fā)展困難重重，大多經(jīng)濟實力單薄，沒有體現(xiàn)出預想的效率；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)副業(yè)化趨勢；改革沒有推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，整個1990年代農(nóng)業(yè)陷于衰退之中。 參閱：傅晨，2002，俄羅斯農(nóng)業(yè)私有化轉(zhuǎn)制述評，南方農(nóng)村，5：5457；傅晨，2006，俄羅斯農(nóng)地制度改革及對我國的啟示，學術(shù)研究，1：4752,3，穩(wěn)定所有權(quán)，搞活使用權(quán),改革要走出“所有制萬能”的誤區(qū)：所有權(quán)不等于產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定所有權(quán)，搞活使用權(quán)，同樣可以提高激勵。 國有化和私有化的主張缺乏可操作性，必須穩(wěn)定和完善家庭承包制； 核心是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地權(quán)利，在堅持土地集體所有制的前提下，允許土地使用權(quán)按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t流轉(zhuǎn)。,土地流轉(zhuǎn)的基本形式,轉(zhuǎn)包：原承包人把承包的部分或全部土地以一定的條件轉(zhuǎn)給第三方。轉(zhuǎn)包時，受讓方只對轉(zhuǎn)包人承擔責任，并不改變原來的承包關(guān)系（與集體）。 轉(zhuǎn)讓：原承包人把承包的部分或全部土地的承包責任轉(zhuǎn)讓給第三方，終結(jié)了與發(fā)包方的承包關(guān)系，變更了承包人，形成了新的承包關(guān)系。 互換：承包農(nóng)戶之間相互交換地塊，解決地塊細碎和分散的問題。 租賃：農(nóng)民出租土地使用權(quán)。 入股：農(nóng)戶以承包土地入股，原承包農(nóng)戶不再經(jīng)營土地，但可分享土地經(jīng)營的收益。,三，完善農(nóng)地制度的實踐探索,1，貴州湄潭：增減人口，不再調(diào)地 背景：人多地少的湄潭人地矛盾相當尖銳 做法：承包期內(nèi)（20年）增減人口不再調(diào)地 效果：改善了資源配置，而且計劃生育也意外地得到改進。,2，山東平度：兩田制,兩田：口糧田和責任田 承包方式：口糧田按人口承包，只完成農(nóng)業(yè)稅，實現(xiàn)公平的功能；責任田完成合同定購，實現(xiàn)效率功能（1）按人承包，（2）按勞承包，（3）招標承包。 兩田制的推廣面曾相當大，1994年全國1/3的村組、1/2的承包地實行了兩田制。 變異：“集體”借改革收回農(nóng)民的承包地，提高租金，進行出租。 1997年中央明令不搞兩田制,3 廣東南海：土地股份合作制,背景：城市化進程中土地資源的非農(nóng)開發(fā)收益分配。 做法：按人分配股份，集體收回土地統(tǒng)一配置，農(nóng)戶則按股分享土地非農(nóng)開發(fā)的收益。 疑問：土地股份合作制不是農(nóng)地制度創(chuàng)新，由于它改變了農(nóng)地的用途，因而是謀求土地非農(nóng)化收入的一種制度安排。,4 反租倒包,集體向農(nóng)戶支付租金，收回土地，集中連片后由農(nóng)戶家庭承包，或出租，或集體統(tǒng)一經(jīng)營。 變異：“集體”強行收回農(nóng)民的承包地，提高租金，謀取租金收入。 2001年12月中央（18號文件）明令不搞反租倒包,5 北京順義：集體農(nóng)場,背景：農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，土地大量撂荒。 做法：集體收回土地，由集體農(nóng)場承包經(jīng)營；集體向農(nóng)戶提供低價的口糧供應。 績效：改善了規(guī)模效益，但集體農(nóng)場經(jīng)營的成果并不完全取決于農(nóng)場，集體有大量的投入。,6 湖南懷化：山地租賃,背景：家庭承包制的缺陷在山地上得到更明顯的反映 做法：山地的租賃期長達60年以上，給租賃者更為穩(wěn)定的預期,7，山西呂梁:拍賣“四荒”,“四荒”：荒山，荒坡，荒溝，荒灘 做法：面向社會公開招標，保留所有權(quán)，但經(jīng)營權(quán)的出讓一般在50-100年，因而較之于耕地，經(jīng)營者有更大的自主權(quán)利。,四、現(xiàn)行農(nóng)地制度基本框架,中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 （年月日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過 ；2003年3月1日正式實施） 第一章 總 則 第二章 家庭承包 第一節(jié) 發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務 第二節(jié) 承包的原則和程序 第三節(jié) 承包期限和承包合同 第四節(jié) 土地承包經(jīng)營權(quán)的保護 第五節(jié) 土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn) 第三章 其他方式的承包 第四章 爭議的解決和法律責任 第五章 附 則,要點,1，國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。 第三條 國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。 農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。,2，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。 第四條 國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。 農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。,3，成員權(quán) 第五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。 任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。,3，發(fā)包方的權(quán)利和義務 第十三條 發(fā)包方享有下列權(quán)利： （一）發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地； （二）監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地； （三）制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為； （四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。,4，承包方的權(quán)利和義務 第十六條 承包方享有下列權(quán)利： （一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品； （二）承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償； （三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。 第十七條 承包方承擔下列義務： （一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設； （二）依