政治其它相關(guān)論文-公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風險及其控制.doc

政治其它相關(guān)論文-公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風險及其控制(摘要：公用事業(yè)市場化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場化不可避免地存在一些公共性風險，如效率風險、公平風險、公共安全風險、腐敗風險和政府合法性風險等。對于公共管理主體來說，防范和控制這些公共風險是正確推進中國公用事業(yè)市場化改革過程當中的一個具有重要實踐價值的理論問題。)一、問題的提出城市公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、通訊、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處置和城市綠化等方面。長期以來，我國公用事業(yè)運營的基本模式是政府投資建設(shè)，財政補貼運營，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。由于這種經(jīng)營模式缺乏競爭機制，導致公用事業(yè)領(lǐng)域機構(gòu)臃腫、效率低下、虧損嚴重、服務(wù)意識淡漠等等一系列的弊端。近年來，全國各地紛紛開始了公用事業(yè)的市場化改革，其主要內(nèi)容和基本趨勢是，(1)民營化，即從國有企業(yè)壟斷經(jīng)營向民營化轉(zhuǎn)變，這是目前公用事業(yè)市場化的最基本內(nèi)容；（2）投資主體多元化，即從單一的政府財政投資向吸收民營資本、國外資本轉(zhuǎn)變；（3）競爭化，即由自然壟斷性向競爭性轉(zhuǎn)變；（4）經(jīng)營化，即在公用事業(yè)的公益性基礎(chǔ)上向經(jīng)營性拓展，由事業(yè)逐漸向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。任何改革都具有一定的成本。對私營企業(yè)來說，參與公用事業(yè)具有一定的風險，如政府是否守信、投資能否回報等。這些風險無疑將影響私人利益。對于公共管理主體來說，需要思考的一個重要問題是，公用事業(yè)市場化是否也存在一些損害公共利益的公共性風險呢？我們認為，公用事業(yè)的市場化雖然是國際潮流，但公用事業(yè)的存在的基本原因，正是基于公共物品消費的非排他性和非競爭性等特性，“這些特性暗示了市場價格機制面臨的困境?！币簿褪钦f，公用事業(yè)是屬于市場機制不能發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不好的“市場失靈”領(lǐng)域。因此，公用事業(yè)市場化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場化不可避免地存在一些可能的損害公共利益的公共性風險?；诠檬聵I(yè)在社會經(jīng)濟生活中的重要性，這些潛在公共風險的后果將可能十分嚴重。因此，如何防范和控制這些風險，是正確推進中國公用事業(yè)市場化改革過程當中的一個具有重要實踐價值的理論問題。二、公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風險我們認為，根據(jù)理論的分析和國內(nèi)外的實踐，公用事業(yè)市場化政策將可能在經(jīng)濟效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風險。（一）效率風險公用事業(yè)改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。目前各地市場化趨向的改革可以說是民營化的代名詞。這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經(jīng)濟效率。對任何產(chǎn)業(yè)來說，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經(jīng)營主體及所有制的改變。因此，如果沒有（或不能）對公用事業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進行重組，如果不培育競爭機制，只是將國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)壟斷經(jīng)營或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營，實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。市場化民營化后的公用事業(yè)只要沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。另一方面，公用事業(yè)的一個顯著特點表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進入的管制政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性。在沒有競爭或不完全競爭的情況下，這種管制必然使壟斷企業(yè)沒有加強內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動力，從而使實際達到的生產(chǎn)效率大大低于可能達到的最大生產(chǎn)效率，即導致生產(chǎn)低效率。世界銀行指出，“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營公用事業(yè)經(jīng)營者就會象壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價格。這會給整個經(jīng)濟的效率和收入分配帶來惡果?！蹦壳?，在推進公用事業(yè)市場化改革的過程中，許多地方政府只注重自己權(quán)力的獲得、財政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機制的構(gòu)建，如將某項公用事業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)與非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷售，“一攬子”轉(zhuǎn)給商業(yè)投資者，由其全部運作。這必然只是將國有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I企業(yè)的低效率，最終的消極后果只能由整個社會來承擔。（二）公平風險對消費者來說，許多公共事業(yè)屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高必須消費。從政府經(jīng)濟學的角度看，公用事業(yè)的市場化和民營化的實質(zhì)是私營部門生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛富，應(yīng)該繼續(xù)堅持普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)的是指公用事業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)對全體居民都能以普遍可承受的價格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。它包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應(yīng)當?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當被同等對待；三是可承受性，即服務(wù)的價格應(yīng)當為大多數(shù)用戶所能夠承受。顯然，普遍服務(wù)作為“國民待遇”，對消費者來說，是享有各種生活必需品的權(quán)利；對政府來說，也是公共政策的基本價值目標。在實行市場化、民營化后，政府將提供公共物品和服務(wù)的職能既然委托給了民營企業(yè)，它也就成為民營企業(yè)必須履行的一項義務(wù)和社會責任。但是，對追求利益最大化的民營企業(yè)來說，普遍服務(wù)可能意味者經(jīng)濟上的損失。如果它們的這種損失得不得相應(yīng)的彌補，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，社會弱勢群體的權(quán)益可能絕對或相對地受到損害。英國公用事業(yè)私有化的經(jīng)驗證明，私有化后的種種減價措施，往往只惠及工商業(yè)消費者，因為他們消費量大而且具有比較強的談判議價能力。廣大的個人消費者，由于用量小，組織化程度低，相對于公用事業(yè)的經(jīng)營者而言始終處于弱勢地位。因此，英國的電訊私有化后，監(jiān)管當局承認，在1990至1995年間，個人消費者所付價格下跌1%，而工商業(yè)用戶卻降了20%。此外，在經(jīng)濟利益最大化原則下，私人企業(yè)很自然會優(yōu)惠中心地區(qū)的消費者（因為用量大）而歧視邊遠地區(qū)。瑞典和馬來西亞的郵政私有化之后，首都郵費下降了，但其它地區(qū)卻上升了。即使在世界各地不遺余力倡導公用事業(yè)私營化的世界銀行也承認，“大量私營企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細制訂的，否則這些合同可能會將為低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外，并形成地方壟斷企業(yè)。”公用事業(yè)市場化后違反普遍服務(wù)原則的情形在我們國家會不會出現(xiàn)？答案是肯定的。最近一兩年，全國許多城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價格均伴隨著公用行業(yè)市場化進程的腳步而提高，甚至有人說“公用事業(yè)市場化改革往往以提價為特征”。這種情況的直接受害者無疑是當?shù)刎毨У娜鮿萑后w。這直接影響了社會的公平和正義。（三）公共安全風險供水、供氣、供電、公共交通等公用事業(yè)本身具有較高的安全風險，一旦出現(xiàn)事故，社會影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。2003年8月14日，美國東北部地區(qū)發(fā)生了大范圍、長時間的斷電事故停電，造成的直接經(jīng)濟損失要以數(shù)十億美元計，甚至有分析師認為，這一次事故可能導致美國東北部地區(qū)GDP增長率下降一個百分點。正因為公用事業(yè)發(fā)生安全事故后的影響巨大，西方國家非常注重這些行業(yè)的安全投入。美國每年用于供水安全的支出1億6000萬美元，911后更是加大了供水、供氣、供電、公共交通等行業(yè)的安全支出。2002年6月12日美國聯(lián)邦政府通過公共安全及反生化襲擊行動法案后，2002財政年度當年就啟動24億美金用于飲用水安全計劃等。英國由于長期處于北愛爾蘭共和軍恐怖活動的陰影下，近幾十年來始終保持著高度水安全戒備狀態(tài)。這從側(cè)面說明，城市公用事業(yè)具有很大的安全風險，必須從“非經(jīng)濟的”角度進行防范。但任何一個產(chǎn)業(yè)，只要是其按照市場的邏輯運行，其必然追求經(jīng)營者自身的經(jīng)濟利益最大化而不是公共利益最大化。以英國鐵路私有化為例，在私有化頭兩年，經(jīng)營正常，效果不錯。但是私有化之后安全維護方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動搖了人們對鐵路運輸?shù)男湃?，以至于大多?shù)專家認為，“英國的鐵路私有化毀掉了鐵路系統(tǒng)統(tǒng)一的安全理念和相應(yīng)的措施?！?003年時間8月28日傍晚，英國首都倫敦和英國東南部地區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電事故，由于時逢下班高峰，地鐵和火車停運，使倫敦的交通出現(xiàn)大混亂。英國衛(wèi)報認為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統(tǒng)私有化政策是此次倫敦“史無前例”停電混亂的罪魁禍首。無論從當前的國際環(huán)境還是國內(nèi)的各種社會矛盾看，我國也面臨著各種各樣的非傳統(tǒng)安全風險，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會犯罪行為等等。雖然國有企業(yè)經(jīng)營不一定能保證自來水等公用事業(yè)的絕對安全，但它是以政府信譽作保證的，而民營企業(yè)經(jīng)營一般只能負“有限責任”，再加上其經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)動，公共安全的風險相對提高了。在更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國計”，是國家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點。目前，由于國內(nèi)缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國際性的大公司參與投資公用事業(yè)市場化?？梢灶A(yù)見，國外資本控制我國某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將出現(xiàn)。在這些領(lǐng)域民營化、甚至讓國外企業(yè)經(jīng)營后，如果沒有相應(yīng)的預(yù)案，在社會動亂、戰(zhàn)爭、金融危機等特定條件下將必然危及國家安全。（四）腐敗風險城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求相對穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期波動的影響很小，整個行業(yè)具有良好的流動性和回報穩(wěn)定等特點。根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計，深滬兩市48家電力、煤氣和供水上市公司的盈利能力遠高于同期兩市平均水平。在國內(nèi)和海外上市的中國公司中，公用事業(yè)也是業(yè)績最穩(wěn)定的行業(yè)。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在者潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領(lǐng)域。因此，無論是在市場化的過程中，還是在市場化之后的運作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風險。1市場化過程中的尋租風險“在完全的私人模式下，不存在尋租，而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進行的尋租。而在民營化的過程中，正是將原來完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來的收益自然成為尋租的目標?！币虼?，對民營企業(yè)、國外投資者來說，公用事業(yè)市場化民營化過程也就是出現(xiàn)新的尋租機會的過程。另一方面，無論是地方政府還是官員，他們都有自己相對獨立的利益和目標。美國芝加哥大學經(jīng)濟學教授麥克切斯尼曾經(jīng)分析了政府在尋租活動中的積極作用，其一是以通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創(chuàng)租；其二是以對某些利益集團不利、甚至有害的政策通過并且實施相威脅，迫使這些利益集團向他們進行進貢，即政治抽租。我國許多地方政府之所以在推進公用行業(yè)市場化進程中表現(xiàn)出了極大的熱情，是因為其取得了包括特許經(jīng)營權(quán)的審批、產(chǎn)品定價監(jiān)督等方面前所未有的權(quán)力。地方政府及其官員為了自己的利益，可能主動地將公用事業(yè)領(lǐng)域的利益“出賣”給有關(guān)利益集團。在這種有需求有供給的情況下，公用事業(yè)市場化的過程可能伴生權(quán)錢交易、國有資產(chǎn)流失等腐敗風險。以供水行業(yè)為例子，“一些地方政府出售國有水行業(yè)資產(chǎn)動機不純?！痹S多城市出售水行業(yè)所得資金直接由政府支配，甚至用于搞形象工程，有一些地方政府欠債無力償還，便打起了出售的水行業(yè)資產(chǎn)的一本萬利的主意。在市場化的具體操作上，往往是政府直接操作，繞過地方人民代表大會及上級政府的批準，失去了監(jiān)督和制約，賤賣國有水行業(yè)資產(chǎn)，簽訂不平等的合同條款，個別領(lǐng)導撈取了政治資本，給公共利益和該行業(yè)的長遠發(fā)展留下了巨大隱患。20世紀九十年代中期，東北某市與某大跨國水務(wù)公司簽署協(xié)議，使該公司先是得到了豐厚的固定回報，終止協(xié)議后，又使市政府溢價回購。事后，據(jù)某咨詢公司計算，這一進一出，加之利潤，外方得到了50%的超額利潤。當然，代價是慘重的，該市主要負責談判的自來水公司總經(jīng)理（后來升為市府秘書長）被判無期徒刑，而水公司則連年虧損。這種腐敗造成的后果必然由社會公眾承擔。退一步講，即便政府在公用事業(yè)民營化過程中沒有設(shè)租護租的主動性，但基于力量的不對稱，也可能造成公共利益損失的風險。以外資進入我國水行業(yè)為例，大型跨國企業(yè)在和中國地方政府就公用事業(yè)民營化進行談判時，至少有兩個不對稱：第一，信息，經(jīng)驗不對稱。一方是有百年歷史的全球跨國企業(yè)，另一方是缺少國際經(jīng)驗、國際法律知識、金融信息的相對年輕的地方官員。第二，財富，影響不對稱?？鐕畡?wù)公司實力雄厚，其營業(yè)額收入相當于中等國家的GDP。它們可以動用政治、外交資源，甚至搬出議員、大使、政府部長乃至國家元首施加政治影響，為其爭取最好的條件。正是這種不對稱性，導致一些國外企業(yè)輕而易舉地獲得了某些地方政府三十、四十以至五十年的特許經(jīng)營權(quán)。幾十年乃至半個世紀以后，公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展變化將