政治其它相關論文-現代國家建構與土地制度變遷.docVIP

政治其它相關論文-現代國家建構與土地制度變遷提要本文由近年來爭論激烈的物權法中的土地權屬問題的討論而引起，從現代國家建構的角度分析中國的土地制度變遷。現代國家包括民族國家和民主國家的雙重性?！巴恋貧w公”遵循的是民族國家的邏輯，它為建構統(tǒng)一的主權、強大的中央權威和對鄉(xiāng)土社會的滲透提供了基礎。但是，民族國家的持續(xù)性合法基礎來自于國民認同。隨著統(tǒng)一的民族國家的建構，農民獲得土地權益的要求愈益強烈。從家庭經營到物權法的“地權屬民”原則，是民主國家建構的邏輯，也是現代國家建構中民族國家與民主國家達到相對均衡的產物，它可以建構起農民對國家的制度化認同。關鍵詞現代國家土地制度變遷舉世關注的物權法立法歷經數載，進入程序后數易其稿。立法時間之久，討論之熱烈，爭議之尖銳，都是創(chuàng)記錄的。這對于將問題引向深入，使這部法律能夠更經得起歷史考驗，本是一件好事。但遺憾的是，由于異議方一開始就將這一問題上升到意識形態(tài)層面，以“政治正確”的立場說明自己的觀點，從而造成不同意見者的“集體失語”，未能通過學術對話將這一討論引向深入并進入學理層面。當下，這一意氣性爭論回歸平和，使我們能夠從學理層面從容討論相關問題。物權法是明確財產權屬，調整財產關系的法律。其中，土地財產是重要內容。涉及到土地財產爭論的背后實際上有兩種邏輯支配：一是國家（政府）邏輯，即認為只有國家才能代表全體人民整體利益，國家所有權優(yōu)先，以國家為本位；一是國民邏輯，即認為土地財產權應該更多地由作為國民的農民所支配，公民個人的財產權也是神圣不可剝奪的。由此可見，在中國，土地制度不僅是經濟制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到對國家的理解。本文試圖從現代國家建構的視角，對中國的土地制度變遷作一政治學探討。一、“土地歸公”：民族-國家的邏輯在討論土地制度之前，必須明確兩個基本概念。一是國家構成的三要素，即國家是由政府、人民和土地結合而成的。二是土地的兩重性，即土地又可分為領土（國土）與耕地。國家的三要素與土地的兩重性便會造成復雜的土地關系和土地制度。當然這種復雜性只是在進入現代國家之后才日益顯現?，F代國家是在有明確的領土邊界范圍內行使統(tǒng)治權的國家。凡是一個國家所統(tǒng)轄區(qū)域的土地，可稱之為領土。國家主權在相當程度體現于對其土地的統(tǒng)轄權。而用于耕種并以此獲得生活資料和收益的土地，則是耕地。擁有一定數量耕地權并以此獲得地租的人曾經被稱之為地主。領土權和耕地權是兩個不同的范疇。前者是政治權，后者是經濟權。在傳統(tǒng)社會，都經歷過一個分封裂土的時代，耕地的主人同時是某一地方的實際統(tǒng)治者。最為典型的是西歐封建社會。西歐封建社會被稱之為領主社會，即一個地方的領主同時統(tǒng)轄所領有的土地和居住在土地上的人民。領主、領地之間相互隔絕，互不聯系。耕種土地的農民效忠和依附于領主。領主實際上是地方的主權者。中世紀的西歐正是由一個個獨立自主、分散分裂的封建領主莊園構成的。但隨著現代民族國家的生長，國家的版圖和疆域擴大，中央權威的建立，領土權和耕地權相分離。國家領土由中央政府和各級地方政府所管轄，耕地的主人只是對國家領土內的耕地享有支配權。因此，現代國家的建構過程，實際上是將分散的土地權力日益集中于國家，形成統(tǒng)一的國家領土主權的過程。國家通過控制所統(tǒng)轄的土地控制人民，使人民成為具有某一國籍和國家某一地方的居民，或者將某一耕地分配給人民，由此建立起人民對國家的認同和依附。列寧因此說過，土地國有化“是資產階級革命的最高成就”。1(P396)這種“國有化”實際上構成統(tǒng)一的民族國家的基礎。與西歐歷史不同，中國不僅早就產生國家，而且國家的框架長期延續(xù)，土地的國有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”之說。但是，在相當長時間里，國王對其土地的統(tǒng)轄能力不強，只能以土地分封的方式將土地分封給與自己有血緣關系的親族管轄。管轄封地者成為實際的主權者，既統(tǒng)轄土地，也統(tǒng)轄居住在封地并耕種土地的人口，即所謂“分封裂土”。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國，決定“不立尺寸之封”，在全國統(tǒng)一推行郡縣體制，由此將領土權統(tǒng)一集中于國家，由中央政府及其屬下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕種土地或通過占有耕地而收益的經濟權力，且也需服從國家的統(tǒng)轄。但是，秦始皇統(tǒng)一中國后，地域和人口都大大擴展。由于自給自足的自然經濟及交通信息等技術條件的限制，國家政權并不能有效地行使對土地和人口的管轄權。正如韋伯所說：“政權地域的各個部分，離統(tǒng)治者官邸愈遠，就愈脫離統(tǒng)治者的影響；行政管理技術的一切手段都阻止不了這種情況的發(fā)生?！?（P375）在傳統(tǒng)中國，國家正式政權機構到縣一級，縣以下則實行鄉(xiāng)村自治，即主要由地方精英行使管治權。而這些地方精英大都是占有耕地較多的地主。領土權和耕地權都體現著一種支配關系。國家對領土的統(tǒng)轄需要相應國家機構和暴力機器，并從所統(tǒng)轄的人口中獲取稅賦和兵役，以維持其統(tǒng)治。地主憑借對耕地的占有而從農民手中獲得地租和勞務。特別是作為國家象征的皇帝既是國家領土主權者，又是最大的地主，能夠形成強大的專制整合能力，壓抑社會新因素的生長。同時，在分散分裂的鄉(xiāng)土社會，農民直接面對的則是地方精英。這些地方精英除了擁有較多土地，能夠行使經濟支配權以外，同時還能夠得到正式官僚政權的支持，擁有較高社會威望，是鄉(xiāng)村實際的主權者。他們甚至可以處置當地人口的生命，如將那些違背祖訓或族規(guī)的人沉塘淹死。一般民眾可能終身都不會面對皇帝，但必須面對地方精英。因此，擁有較多土地的地方精英是傳統(tǒng)國家統(tǒng)治的基礎。當然，由于權力和利益關系，作為鄉(xiāng)村實際統(tǒng)治者的地方精英與作為國家統(tǒng)治者的皇帝官僚體系又有一定的利害沖突。但，無論是皇帝官僚體系，還是鄉(xiāng)村地方精英，都是以控制土地為基礎獲得其統(tǒng)治權。而農民耕種土地則必須交納國稅和地租。土地及其附加于土地之上的稅收和地租成為農民政治態(tài)度的支配性因素。進入近代，中國的重要任務之一是國家整合，面臨的最大問題是“一盤散沙”的分散分割狀況。造成這種狀態(tài)的重要原因則是以一個個“小主權者”為中心的“土圍子”的存在，使一般民眾只有家族，而無國族意識。正如馬克思曾經形容的：“他們把自己的全部注意力集中在一塊小得可憐的土地上，靜靜地看著整個帝國的崩潰”。3（P67）孫中山作為現代中國的創(chuàng)立者，注意到要推翻帝制，建立獨立自主的現代國家，必須喚起民眾。而農民則是民眾的主要成員，他們是農田的耕作者，卻擁有很少或者沒有土地。為此，他提出“平均地權”，主張“耕者有其田”。與傳統(tǒng)的均分田地的主張不同，孫中山是從現代國家的角度，將獲得土地作為平等的國民擁有的一項國民權利。要實現“耕者有其田”，就必須在現代國家的建構中進行土地制度改革，即以國家強制力量為支撐，將地主的土地轉移到農民手中。對于近代以來的中國來說，土地改革具有雙重性意義。首先是政治動員，推動現代民族民主國家的建構。通過土地改革，使占人口大多數的農民獲得他們最迫切需要的土地，從而爭取到農民的支持。亨廷頓對發(fā)展中國家的土地政治有較為深刻的認識，他認為：“沒有哪一個社會集團會比擁有土地的農民更加保守，也沒有哪一個社會集團會比田地甚少或者交納過高地租的農民更為革命?！?(P345)土地改革是決定農民政治態(tài)度的關鍵性因素。其次是消滅“小主權者”，推動國家認同。土地改革是借助國家強制性力量對土地的重新分配，在這一過程中，原先擁有較多土地的地主在失去土地的同時，也會失去對鄉(xiāng)村地方的統(tǒng)治權。由于土地改革需要借助新興國家政權的力量，農民在獲得土地的同時，則會建構起對新興國家政權的認同和效忠。孫中山先生注意到農民在國民革命中的作用，提出了耕者有其田的主張，但限于條件的制約，沒有能夠實施并有效地動員農民。而共產黨一崛起，就將農民作為革命的依靠力量，領導農民運動。特別是當共產黨將革命的重心轉移到農村，建立農村革命根據地之后，更是將農民作為革命的主體，將土地革命作為革命的主要內容。從1927年到1937年的第一次國內革命戰(zhàn)爭又稱之為土地革命戰(zhàn)爭。在革命根據地，共產黨以軍事力量為支持，“打土豪分田地”，農民不僅獲得了土地，而且成為政權的執(zhí)掌者，與此同時也成為共產黨的擁護和支持者。即使在抗日戰(zhàn)爭時期，共產黨也實行了“減租減息”等有利于農民的政策。如毛澤東所說：“中國沒有單獨代表農民的政黨，民族資產階級的政黨沒有堅決的土地綱領，因此，只有制訂和執(zhí)行了堅決的土地綱領、為農民利益而認真奮斗、因而獲得最廣大農民群眾作為自己偉大同盟軍的中國共產黨，成了農民和一切革命民主派的領導者?！?（P1075）正是由于農民的支持，共產黨取得國家政權。伴隨中華人民共和國的建立，借助國家政權的力量，更是在全國范圍內開展了土地改革運動。在中國，土地改革不僅在于其經濟意義，更在于其政治價值，即推動著現代民族國家的建構和統(tǒng)治權威的確立。首先，土地改革消滅了原先作為“小主權者”的地主階級，推動土地權力的集中，促進了國家的一體化。土地改革是在新興的政權主導下進行的，在剝奪地主階級土地的同時，原有的經濟控制權得以集中到國家手中。土地改革與政權建設是同步進行的。通過土地改革，政府得以壟斷合法使用暴力的權力。過往的地方精英利用土地的支配權實際行使鄉(xiāng)村治理權的狀況得以改變。同時，土地改革是在國家機器的支持下進行的，是國家分田給農民。國家不僅是領土的統(tǒng)轄者，而且成為耕地的分配者。由此確立了國家在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導地位，打通了長期歷史以來上層統(tǒng)治與下層社會的阻隔，將鄉(xiāng)土社會統(tǒng)合到國家體系中來。正如曾經領導和參與過土改的農村政策專家杜潤生先生所評價的，土地改革的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務：重組基層，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為一盤散沙的農業(yè)大國來說，其意義尤為重大?！?（P20）其次，土地改革的直接受益者是農民，而最大的政治收益者則是共產黨。通過分配土地，黨取得了廣大農民的政治支持，使共產黨作為一個現代政黨得以將根基延伸于廣闊的鄉(xiāng)村田野。杜潤生先生將其概括為，土地改革是“農民取得土地，黨取得農民”。7(p20)土地改革與政黨下鄉(xiāng)幾乎是同時進行的。沒有后者，土地改革難以動員和開展，而沒有前者，政黨就不能在廣闊和鄉(xiāng)村田野中建立起穩(wěn)固的組織體系。正是在土地改革中確立了黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中的中心和主導地位，并使黨的意志能夠通過龐大的組織網絡傳遞到鄉(xiāng)村，實現有效的政治整合。所以，中國的土地改革實際上是一場政治革命，它不僅重新分配了土地，更重要的是為建構一個權力集中而又有強大滲透能力的現代民族國家奠定了基礎。土地改革是在國家強制力量的支持下，將地主的土地轉移給農民，實現了土地的相對國有化，即國家獲得了完整的領土主權，而耕地的所有權則歸屬于農民。因此，土地改革作為農村社會結構的變革，它成功地消滅了一個擁有實際支配權的地主階級，卻使國家面對著數億平分了土地的農戶。這些農戶雖然在鄉(xiāng)村治理中不具有“小主權者”的地位，但他們在經濟上畢竟屬于“小私有者”。高度分散的私人利益決定了他們有可能根據個人利益最大化的邏輯決定其行為，并與國家利益相沖突。因為，新中國建立之后的國家主要目標是工業(yè)化，工業(yè)化所需要的原始積累則需要農村和農民的支持。這種支持有可能犧牲農民利益，從而使農民個人行為與國家整體目標發(fā)生沖突。從國家目標看，土地改革后的分散農民中蘊含著維護個人利益的“自發(fā)的資本主義傾向”，需要加以防止。其主要措施就是組織農民，實行集體化。而集體化的基礎性內容就是土地資源的集體所有，即將土地的支配權由分散的農民個人手中轉移到集體組織手中。本來，土地改革后，農村中出現了農民自發(fā)地互助合作的現象，這主要是農業(yè)生產發(fā)展的需要。但是，在隨后的集體化運動中，原有分散在農民手中的土地資源統(tǒng)一歸屬于公有性質的集體組織，實行農村土地集體所有制。1955年11月9日全國人大常委會第24次會議通過的農業(yè)生產合作社示范章程草案第一條規(guī)定：農業(yè)生產合作社是勞動農民的集體經濟組織，“它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化”8（P324）。特別是在集體化運動中產生的人民公社，屬于“政社合一”，經濟組織和政權組織合為一體。雖然土地屬于公社社員集體所有，但實際支配權則控制在公社組織中的國家干部和準國家干部手中。正因為如此，國家領土和農業(yè)耕地具有了前所未有的高度重合性。政權組織不僅是國家領土的主權者，而且是農業(yè)耕地的主權者。通過土地的集體所有，國家將原來散落于農民手中的土地所有權高度集中到自己手中，并通過統(tǒng)一控制土地資源整合鄉(xiāng)村，得以使國家權力滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會，使廣大農民成為國家的附著者。農民個人行為與國家整體目標高度同一化。通過以上論述，可以看出，20世紀80年代之前的中國土地制度變遷基本上都是圍繞民族國家的建構而展開的。民族國家的基本邏輯是統(tǒng)一的主權、強大的中央權威和對社會的支配力。中國以國家力量推動的土地改革、集體化，實行“土地歸公”，不僅建立了統(tǒng)一的領土主權，而且耕地的私權集中于國家之手。國家不僅有土地的終極所有權，而且通過各級“代理者”直接支配和控制土地，以此建構自己的強大權威。這一狀況使得牢固建構起農民的“土地國有”觀念，盡管農村土地在法律制度屬于集體所有。二、“地權屬民”：民主-國家的邏輯20世紀80年代以后，中國的土地制度發(fā)生了重大變化，這就是政社合一的人民公社體制被廢除，實行土地的家庭承包經營。由家庭經營的“責任田”到