銀行管理論文-當(dāng)代銀行監(jiān)管法制的發(fā)展趨勢.doc

銀行管理論文-當(dāng)代銀行監(jiān)管法制的發(fā)展趨勢具有資本主義意義的銀行監(jiān)管法制的發(fā)展可溯及到1694年英國議會以敕令設(shè)立英格蘭銀行，并賦予該行以壟斷發(fā)行貨幣權(quán)和銀行監(jiān)管權(quán)。到19世紀(jì)40年代時(shí)，英國制訂了英格蘭銀行條例，美國則于1863年通過了國民通貨法，第二年修改為國民銀行法，這標(biāo)志著具有近現(xiàn)代意義的銀行監(jiān)管法制在英國、美國的成形。進(jìn)入20世紀(jì)三十年代，由于世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的蔓延，各國紛紛加強(qiáng)了監(jiān)管銀行業(yè)的立法工作。美國尤為如此，先后推出了1932年聯(lián)邦住房放款銀行法、1933年銀行法、1934年國民住房放款法。大陸法系國家的德國也發(fā)布了商業(yè)銀行管理的法令銀行法(于1935年1月1日生效)，意大利1936年頒布了銀行法，瑞士、比利時(shí)也在1935年先后制訂了銀行法。到了20世紀(jì)70年代以后，各國銀行監(jiān)管法制的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢。主要包括以下幾個(gè)方面：一、銀行監(jiān)管法制體系日趨完善和龐大傳統(tǒng)上的銀行監(jiān)管法制主要表現(xiàn)為確立監(jiān)管主體的法律地位、監(jiān)管的具體權(quán)責(zé)及被監(jiān)管銀行的義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容的中央銀行法，如美國1913年聯(lián)邦儲備法、英國1946年英格蘭銀行法。隨著銀行業(yè)務(wù)的日益豐富及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的增加，各國越來越重視對銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為監(jiān)督的法制系統(tǒng)化。如美國在20世紀(jì)60年代以前就推出了建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、實(shí)行商業(yè)銀行與投資銀行分野的1933年銀行法，禁止持股公司跨越州界控制子公司非銀行業(yè)務(wù)的1956年銀行持股公司法等，到六十年代以后則相繼出臺了1966年銀行合并法、1968年消費(fèi)信貸法、1970年銀行持股公司修正法、1978年金融機(jī)構(gòu)管理和利息控制法、1982年加恩圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法、1991年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法、1991年加強(qiáng)對外資銀行監(jiān)管法、1994年里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營與跨州設(shè)立分行效率法，此外，還有聯(lián)儲制定的大量規(guī)章。同樣英國的監(jiān)管法制在20世紀(jì)七十年代以后有1971年國民儲蓄銀行法、1974年消費(fèi)者信貸法、1985年委托儲蓄銀行法、1986年金融服務(wù)業(yè)法、1987年銀行法、1993年洗錢規(guī)則、1994年毒品交易法等。銀行監(jiān)管法制體系的完善和龐大既是銀行業(yè)自身不斷豐富、創(chuàng)新的必然，也是國家追求社會安全的反映。隨著銀行向社會生活各角落進(jìn)一步拓展及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)滋生和增加，銀行監(jiān)管法制也必然作出反應(yīng)，因此銀行監(jiān)管法制體系將更加龐大化。二、監(jiān)管法制中具體的監(jiān)管機(jī)制呈多元化發(fā)展監(jiān)管機(jī)制多元化首先突出地表現(xiàn)為國家專門監(jiān)督機(jī)制、銀行內(nèi)控機(jī)制及自律機(jī)制的并舉。眾所周知，傳統(tǒng)上的監(jiān)管法制比較偏重國家專門監(jiān)督機(jī)制中央銀行(或財(cái)政部等)的專門監(jiān)督，該機(jī)制有較多優(yōu)點(diǎn)：一是代表國家行使監(jiān)督權(quán)，具有權(quán)威性和有效性，二是作為常設(shè)性的法定機(jī)制易于維護(hù)監(jiān)督的恒常性和穩(wěn)定性，三是專門化的監(jiān)督機(jī)制往往更利于突出技術(shù)和人才方面的優(yōu)勢。正因?yàn)槿绱?，各國的監(jiān)管法制都為這一專門性的國家監(jiān)督機(jī)制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業(yè)務(wù)的復(fù)雜化、多樣化、內(nèi)部工作人員的道德風(fēng)險(xiǎn)等因素的存在及法定監(jiān)管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國家監(jiān)管機(jī)制并不能保證監(jiān)督的真正有效實(shí)現(xiàn)，各國日益重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、自律監(jiān)督機(jī)制的法制化。如美國對商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制的法定要求也可在1978年美國聯(lián)邦儲備委員會制定的統(tǒng)一鑒別法中得到體現(xiàn)，該文件規(guī)定了對商業(yè)銀行的檢查主要包括資本充足度、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利水平和流動性等5個(gè)方面。其中管理水平的內(nèi)容和指標(biāo)要求正是商業(yè)銀行內(nèi)部控制機(jī)制的具體反映，這些內(nèi)容和指標(biāo)有：1)董事會的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)驗(yàn)及技巧、業(yè)務(wù)開拓能力、與員工的關(guān)系等；3)銀行職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織狀況及培訓(xùn)工作情況；4)銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)是否完善；5)銀行的金融服務(wù)創(chuàng)新能力、吸引客戶、處理突發(fā)事件的能力等。正由于銀行內(nèi)部控制機(jī)制極為重要，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會1997年9月通過的有效銀行監(jiān)管的核心原則為“內(nèi)部控制”設(shè)了專項(xiàng)，提出兩個(gè)原則。原則14指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度。這應(yīng)包括對授權(quán)和職責(zé)分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產(chǎn)與負(fù)債帳務(wù)處理方面的職能分離，對上述程序的交叉核對3資產(chǎn)保護(hù)3完善、獨(dú)立的內(nèi)部或外部審計(jì)，以及檢查上述控制措施和有關(guān)法律規(guī)章遵守情況的職能?！痹瓌t15指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴(yán)格的了解你的顧客的政策，以促進(jìn)金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用”。這兩項(xiàng)原則不僅把內(nèi)部控制制度的完善及其落實(shí)之監(jiān)督職能賦予各國法定監(jiān)管主體，而且對具體的內(nèi)部控制制度的構(gòu)造作了要求。同樣，銀行同業(yè)的自律機(jī)制也日漸納入監(jiān)管法制體系中。法國1984年銀行法便強(qiáng)制要求所有信貸機(jī)構(gòu)都應(yīng)從屬于某一專業(yè)團(tuán)體或隸屬于法國信貸機(jī)構(gòu)協(xié)會的中央組織機(jī)構(gòu)。該法所確立的同業(yè)組織的中央機(jī)構(gòu)有大眾銀行同業(yè)公會、國家信貸互助聯(lián)盟、中央城鄉(xiāng)互助信貸聯(lián)盟，這些成員機(jī)構(gòu)依法配合國家銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理職能，并可依法律、規(guī)章對其成員機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理方面的行政、技術(shù)及財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并可給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。香港則以1981年銀行公會法案確立了銀行同業(yè)組織銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構(gòu)筑公會的組織結(jié)構(gòu)時(shí)，明確了銀行公會的職能，即1)在與港府財(cái)政司協(xié)商后制定會員銀行存款利率協(xié)議，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；2)在取得財(cái)政司同意后，制定有關(guān)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔(dān)保最低收費(fèi)等等；3)調(diào)查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會員解決業(yè)務(wù)問題；5)幫助對外聯(lián)系、負(fù)責(zé)提供咨詢和處理有關(guān)法律事務(wù)等。很顯然，法定而系統(tǒng)的同業(yè)組織的自律機(jī)制有助于補(bǔ)充權(quán)威性監(jiān)督主體監(jiān)督之不足，尤其是有助于保障銀行紀(jì)律和道德標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)。當(dāng)然，也有一些國家，如美國、日本尚未對同業(yè)組織自律機(jī)制給予法制上的重視。三、不同國家監(jiān)督法制的趨同化銀行監(jiān)管法制的趨同化是指各國在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟(jì)、社會文化及法制傳統(tǒng)的差異，銀行監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國為代表的美國模式則法網(wǎng)周密、機(jī)構(gòu)林立、監(jiān)管嚴(yán)厲，日本、歐洲大陸國家多屬此類。傳統(tǒng)上的英格蘭銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)形成了“非正式監(jiān)管”的風(fēng)格，不以嚴(yán)格的法律、規(guī)章為依據(jù)，而往往借助“道義勸說”、“君子協(xié)定”等來達(dá)到目的。而美國的銀行監(jiān)管不僅有大量的法規(guī)為依據(jù)，而且聯(lián)邦儲備委員會所制定的管理?xiàng)l例甚為詳盡，這些條例按26個(gè)字母次序偏號排列，其內(nèi)容極為廣泛而詳細(xì)。自20世紀(jì)70年代以來，兩種模式的趨同因素增加。英國1979年銀行法以制度化的文件確立了英格蘭銀行監(jiān)管權(quán)的合法性，1987年銀行法則進(jìn)一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權(quán)力，諸如獲取信息、履行調(diào)查、要求對第三者披露信息等方面的權(quán)力均得到拓展。英國監(jiān)管模式向美國模式靠攏，在一定程度上是來自歐盟內(nèi)歐陸國家監(jiān)管法制的影響。與此相應(yīng)，美國也在反思自己傳統(tǒng)模式的不足，正如美國學(xué)者艾倫加特指出：“嚴(yán)格管制的長期趨勢直到20世紀(jì)70年代晚期才結(jié)束。猛烈上升、變化劇烈的市場利率再加上通訊、數(shù)據(jù)處理方面的主要的技術(shù)革新，使許多管制對吸收存款機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了有害的影響，使它們處在了不利于競爭的位置。實(shí)際上，80年代和90年代早期是一個(gè)放松管制的時(shí)代，甚至還有進(jìn)一步放松管制的議論，商業(yè)銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險(xiǎn)和投資銀行的特權(quán)?！?980年對存款機(jī)構(gòu)放寬管制與貨幣控制法及1982年的加恩圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法肯定了不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的合法性，走上了放松監(jiān)督之路。同時(shí)，在監(jiān)管的方式方法上也有靈活化的趨向。不同國家在銀行監(jiān)管風(fēng)格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場的國際化發(fā)展，這種發(fā)展使得銀行業(yè)的競爭已不限于國內(nèi)，而是拓展到國際層面。不同的監(jiān)管制度下銀行參與國際競爭的成本是不一樣的，為更有利于國內(nèi)銀行在國際競爭中取得優(yōu)勢地位，國內(nèi)監(jiān)管法制必然作出優(yōu)化選擇，學(xué)習(xí)和借鑒他國的相關(guān)制度。銀行監(jiān)督法制的趨同化的另一重要?jiǎng)右騽t是與金融市場國際化相伴生的金融風(fēng)險(xiǎn)國際化所造成的不同國家必須對金融監(jiān)管法制作出有利于國際金融秩序穩(wěn)定和安全的選擇。四、銀行監(jiān)管法制的國際化在傳統(tǒng)上，銀行監(jiān)管法制對于特定國家而言本是其主權(quán)范圍的問題，其制度選擇與安排應(yīng)由主權(quán)國家自己決定。但是隨著全球經(jīng)濟(jì)的一體化，銀行業(yè)務(wù)國際化、銀行機(jī)構(gòu)國際化、管理國際化；使得銀行風(fēng)險(xiǎn)全球化，規(guī)避特定國家監(jiān)督容易化，因此銀行監(jiān)管法制也必然走向國際化。國際化主要表現(xiàn)在如下幾方面：其一，巴塞爾銀行監(jiān)督委員會及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會自1975年成立以來，通過了一些有廣泛影響的關(guān)于銀行國際監(jiān)管的文件，如1975年對銀行國外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，1992年資本資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)比率和過渡期實(shí)施安排等，1997年9月，推出了有效銀行監(jiān)管的核心原則，1999年2月，巴塞爾委員會、證監(jiān)會國際組織和國際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會聯(lián)合公布了多元化金融集團(tuán)監(jiān)管的最終文件，1999年6月3日關(guān)于修改1988年巴塞爾協(xié)議的征求意見稿出臺，即新資本協(xié)議，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規(guī)則的廣泛影響則反映了國際社會對銀行監(jiān)管法制國際化理想的追求，況且這些規(guī)則也因其長期而廣泛的影響可能發(fā)展為國際習(xí)慣法。其二，區(qū)域范圍的國際化。歐盟范圍內(nèi)的銀行監(jiān)管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)從事信貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)和行政規(guī)章的理事會指令，到80年代則相繼推出：關(guān)于對信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的指令(1983年)、關(guān)于信貸機(jī)構(gòu)自有資金的理事會指令(1989年)、關(guān)于信貸機(jī)構(gòu)清償比率的理事會指令(1989年)，九十年代則有洗錢指令(1991年)、聯(lián)合監(jiān)督指令(1992年)、投資服務(wù)指令(1993年)、信貸機(jī)構(gòu)的集中風(fēng)險(xiǎn)指令(1993年)、資本充足指令(1993年)、存款保證體制指令(1994年)、謹(jǐn)慎監(jiān)管指令(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監(jiān)管法制國際化已較為深入。北美范圍內(nèi)的美國、加拿大、墨西哥三國也通過北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAF、TA)對金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、設(shè)立資格、跨境服務(wù)、國民待遇、最惠國待遇、透明度、爭議的解決等問題作出了規(guī)定，這些規(guī)定雖不象歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一化協(xié)調(diào)之努力，但是在協(xié)調(diào)東道國監(jiān)管特權(quán)與保證市場準(zhǔn)入的自由上邁出了一步。其三，全球性的監(jiān)管法制國際化發(fā)展1994年服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)及FSA協(xié)議有關(guān)銀行監(jiān)管的規(guī)制的影響。由于WTO是一個(gè)擁有成員極為廣泛的國際性組織，其委員文件GATS是具備法律約束力的國際條約。該文件在五個(gè)方面合納了銀行監(jiān)管問題，即市場準(zhǔn)入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發(fā)展中國家特殊待遇，其中最關(guān)鍵的是最高國待遇、市場準(zhǔn)入和國民待遇。當(dāng)然在這些內(nèi)容的具體規(guī)制上，因各國現(xiàn)有法制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異太大，以致無法作出統(tǒng)一的要求。世貿(mào)組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對金融服務(wù)的協(xié)議金融服務(wù)協(xié)議(FSA)0FSA協(xié)議將GATS擴(kuò)展到金融服務(wù)方面，它在一個(gè)全面的最惠國待遇基礎(chǔ)上把全球的銀行保險(xiǎn)、證券和金融信息貿(mào)易的95以上都納入了WTO的管理和爭端解決體制之內(nèi)。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎(chǔ)上所構(gòu)筑的法律機(jī)制之協(xié)調(diào)、統(tǒng)一及爭端解決機(jī)制之先進(jìn)性都將有力地推動銀行監(jiān)管法制國際化的進(jìn)程，特別是有助于具有強(qiáng)制效力的統(tǒng)一的監(jiān)管國際規(guī)則之形成和發(fā)展。其四，雙邊協(xié)作所產(chǎn)生的有關(guān)銀行監(jiān)管法制的協(xié)定也在增多。1995年2月13日美國和日本所達(dá)成的日本政府和美國政府關(guān)于金融服務(wù)的有關(guān)措施就是其中較為成功的例子，該協(xié)定把跨國金融交易的諸多監(jiān)管問題作了協(xié)調(diào)，這也是美國下決心打開日本金融市場及日本迫于壓力作出讓步的產(chǎn)物。誠然，銀行監(jiān)管法制國際化的序幕已拉開，由于這種國際化更多的是減少、消除國內(nèi)法制對外國銀行進(jìn)入國內(nèi)市場的限制或者推行較為嚴(yán)格和規(guī)范的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致國際化進(jìn)程極易受到來自新興市場國家的抵制或反對，因此對銀行監(jiān)管法制國際化不能持過于樂觀的態(tài)度。但是，這一趨向卻給各國，尤其是新興市場國家的銀行監(jiān)管法制的變革帶來了沖擊。五、革新傳統(tǒng)監(jiān)管手段和突破傳統(tǒng)方法受到關(guān)注綜觀各國銀行監(jiān)管法制的發(fā)展歷程，監(jiān)管手段經(jīng)歷了由簡單向復(fù)雜化的發(fā)展歷程。諸如市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查、行政處罰、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、信息披露、審慎法規(guī)和要求的制定與實(shí)施等方法在各國傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統(tǒng)監(jiān)管手段也由簡至繁、由粗到細(xì)地發(fā)展，如謹(jǐn)慎要求中的資本充足度標(biāo)準(zhǔn)在上個(gè)世紀(jì)的美國，是按商業(yè)銀行所在地的人口來規(guī)定銀行應(yīng)持有的資本量；在20世紀(jì)30年代以前的幾十年是采用資本存款來確定(該比率不得低于10)330年代大蕭條之后以資本總資產(chǎn)來確定，二戰(zhàn)期間以資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)來確定；由于過去比率過于簡單和籠統(tǒng)，至20世紀(jì)50年代美聯(lián)儲依風(fēng)險(xiǎn)不同把商業(yè)銀行資產(chǎn)分為6類，分別規(guī)定不同的資本資產(chǎn)比的權(quán)數(shù)，最后將各類資產(chǎn)應(yīng)保持的資本數(shù)量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級計(jì)算的方法等；進(jìn)入90年代，開始接受巴塞爾協(xié)議方法的影響。在傳統(tǒng)監(jiān)管手段進(jìn)行革新的同時(shí)，一些新手段滋生或傳統(tǒng)上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀(jì)80年代以來，西方國家追求金融自