農(nóng)村土地確權(quán)：成都實(shí)踐的思考.ppt

農(nóng)村土地確權(quán)：成都實(shí)踐的思考,李力行 北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組,成都農(nóng)村土地確權(quán)的背景,建國(guó)六十年，對(duì)農(nóng)村的土地、房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系缺乏清晰的梳理，既沒(méi)有量上的記錄，也沒(méi)有權(quán)證來(lái)界定權(quán)益 成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革進(jìn)入第六年 第二次全國(guó)土地調(diào)查 中央一號(hào)文件 - 要求3年內(nèi)確權(quán)到集體經(jīng)濟(jì)組織 歷史上的參考系 - 88-92年國(guó)有土地初次登記 - 93年在邛崍、青白江、新都和大邑幾乎全域范圍內(nèi)的宅基地確權(quán),以往曾多次頒發(fā)宅基地證,確權(quán)的內(nèi)容,所有權(quán)確到村民小組(生產(chǎn)合作社) 使用權(quán)確到戶 包括 - 農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地） - 農(nóng)村房屋 - 承包地 - 林權(quán) - 集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等 成都：耕地保護(hù)基金的發(fā)放,約束之一：原有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利- 強(qiáng) 還是 弱 約束之二：確權(quán)的成本- 高 還是 低 選擇之一：平均化 還是 承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的差別 選擇之二：確實(shí)權(quán) 還是 確空權(quán),確權(quán)面臨的約束與選擇,約束一：原有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利強(qiáng)弱差別,不同類(lèi)型的集體土地原本就有著不同的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度 不同的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與各類(lèi)型土地確權(quán)的難度相關(guān) - 老房的宅基地最強(qiáng)，占用承包地新修的房屋的宅基地較弱；院壩地弱于房占地，林盤(pán)地則更弱 耕地相對(duì)來(lái)說(shuō)要弱于宅基地，從強(qiáng)到弱依次是：自留地、第一次承包就開(kāi)始耕種的承包地、耕種多年的開(kāi)荒地、后來(lái)調(diào)田得到的承包地、公田 確權(quán)無(wú)非是把既有的權(quán)利用證書(shū)固化，所以宅基地確權(quán)難度相對(duì)較小,約束二：確權(quán)成本的高低,土地價(jià)值越高的地方，越需要精確的測(cè)繪 確權(quán)在當(dāng)期沒(méi)有收益，對(duì)于那些土地流轉(zhuǎn)收益不高的地方，確權(quán)成本相對(duì)很高 第二次土地調(diào)查1：2000的精度難以做到“圖數(shù)一致”,究竟要不要將第二輪農(nóng)地承包以來(lái)發(fā)生的農(nóng)民戶際之間因人口增減帶來(lái)的承包土地的新不平衡，全部重新調(diào)整完畢以后，再按農(nóng)戶實(shí)際承包土地的數(shù)量確權(quán)？ “長(zhǎng)久不變”隱含了一個(gè)“超過(guò)原定的30年期，進(jìn)入長(zhǎng)久不變之前要不要變”的問(wèn)題 現(xiàn)狀：累積的矛盾和重新調(diào)地的訴求很強(qiáng)烈、農(nóng)民普遍存在“確權(quán)以后不會(huì)輕易調(diào)地”的預(yù)期 另外，成都的耕保基金的福利強(qiáng)度（每畝每年300-400元）遠(yuǎn)大于中央政府的糧食直補(bǔ),選擇之一：是搞平均化還是承認(rèn)現(xiàn)實(shí)占有的差別,調(diào)整的辦法,立刻重測(cè)后多退少補(bǔ) 利用公田來(lái)平衡 利用實(shí)測(cè)超過(guò)臺(tái)賬的部分來(lái)平衡 賬面調(diào)平，留待小春收獲后再調(diào)整 賬面調(diào)平，留待土地綜合整治時(shí)再平分,選擇之二：確實(shí)權(quán)還是確空權(quán),圍繞地塊、臺(tái)賬、證書(shū)等的一致性，實(shí)際確權(quán)有多種情形 1) 確實(shí)權(quán)：證上的面積和地塊都是實(shí)測(cè)，同時(shí)也是實(shí)際耕作的面積 2) 證上的面積和地塊都是實(shí)測(cè)，但不一定是農(nóng)戶實(shí)際耕種的地塊（有的嵌套一個(gè)農(nóng)戶間的免費(fèi)流轉(zhuǎn)合同） 3) 證上的面積和地塊是能和合作社的圖斑對(duì)應(yīng)，但面積不是實(shí)測(cè)，而是調(diào)過(guò)的面積，以使得人均相等 4) 確空權(quán)：證上的面積和地塊是按實(shí)測(cè)所得，但是地塊不能對(duì)應(yīng)到圖斑。換句話說(shuō)，調(diào)田的地塊在確權(quán)時(shí)沒(méi)有劃清 5) 證上的面積是原有的臺(tái)賬面積，對(duì)應(yīng)不到地塊，實(shí)測(cè)多出的面積確給集體 6) 證上的面積是臺(tái)賬總面積的平攤,共52戶人家179人；23人是第二輪承包以來(lái)新增人口但沒(méi)有土地承包；9戶是第二輪承包后減人未減地的；11戶外來(lái)移民（18人）實(shí)際上承包著本社農(nóng)地，有的已轉(zhuǎn)來(lái)戶口 社長(zhǎng)和推舉出的4位村民一起花3天時(shí)間（每天工作15小時(shí)）對(duì)全社257塊承包地用皮尺進(jìn)行丈量；全社社員會(huì)確定146人為合法承包人口，這樣確認(rèn)每人重新承包的面積 “多退少補(bǔ)”，計(jì)算52戶人家的調(diào)出調(diào)入田地?cái)?shù)目，標(biāo)到每塊實(shí)測(cè)的地塊上（共花了10天），再公示，然后到地塊落實(shí)調(diào)整結(jié)果，前后半個(gè)多月 填表、上報(bào)、頒證。2009年9月18日開(kāi)始啟動(dòng)，當(dāng)年11月底就完成頒證到每個(gè)農(nóng)戶,案例：大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn)蘭田社區(qū)11社,結(jié)論：確實(shí)權(quán)的重要性,確權(quán)是一次農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重新界定，是土地流轉(zhuǎn)、獲得收益的基礎(chǔ)，只有堅(jiān)持確實(shí)權(quán)，才能為日后的農(nóng)地有序轉(zhuǎn)讓奠定扎實(shí)可靠的基礎(chǔ) “不以確權(quán)為基礎(chǔ)的流轉(zhuǎn)都是掠奪” 成都的做法：堅(jiān)持“地、帳、證、合同、耕?；稹钡摹拔鍌€(gè)一致” 未經(jīng)調(diào)整土地、重新落實(shí)土地承包關(guān)系，能確立的可能只是空權(quán) 確權(quán)是龐大的工作，離不開(kāi)干部和老百姓的協(xié)作,節(jié)約確權(quán)的完善成本 - 由于成本問(wèn)題達(dá)不到“五個(gè)一致”的，可先登記，留待土地流轉(zhuǎn)時(shí)補(bǔ)確 - 規(guī)劃區(qū)內(nèi)由于最終要完成征地，可按“網(wǎng)格化”模式確權(quán)（證上的土地?cái)?shù)量與實(shí)際承包不一致）；一旦發(fā)生征用，所得補(bǔ)償在集體成員之間均分 - 堅(jiān)持村民自治原則：對(duì)于沒(méi)有重新調(diào)