農(nóng)村研究論文- 鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接的現(xiàn)存問題及對策.docVIP

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接的現(xiàn)存問題及對策摘要現(xiàn)階段，在村民自治的運作中，還存在著鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接不當?shù)膯栴}。主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會看成自己推行政令的下屬機構(gòu)；村委會不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。其原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權(quán)力范圍劃分不明確，鄉(xiāng)村干部人事制度不完善，國家與集體、個人的具體利益不完全一致。要有效地銜接，應該提高干部對村民自治的認識完善有關(guān)村民自治的制度，精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)和人員。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)政村治村民自治鄉(xiāng)村銜接實現(xiàn)村民自治，首要前提就是改變鄉(xiāng)村之間的上下行政隸屬的領(lǐng)導關(guān)系，而代之以指導關(guān)系，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。這就使鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了根本性變化。這種變化引起的直接結(jié)果是：占總?cè)丝诤涂偯娣e90%的廣大農(nóng)村地區(qū)將擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接干預和控制，實行自我管理、自我教育、自我服務。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變自己的管理方式，積極指導、支持和幫助村民依法自治。實踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織村委會當作事實上的辦事機構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為：1對村委會直選不熱心。相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在著糊涂認識，有的擔心“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”；有的認為“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”；有的甚至害怕“村委會直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當選”。因此他們在思想上對推行直選缺乏應有熱情，怕麻煩，圖省事；在指導村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。例如，甘肅省天水市北道區(qū)甘泉鎮(zhèn)后家村1998年12月村委會換屆選舉，沒有召開選民大會，也沒有舉行任何形式的選舉，鎮(zhèn)政府就指定了村委會。12不愿放棄對村干部實行直接管理的權(quán)力。最典型的就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務（如收繳稅費、計劃生育、達標競賽）情況決定。這樣做，違背了中華人民共和國村民委員會組織法（簡稱村組法）關(guān)于村干部的工資應由村民會議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務的意識和村民行使對村干部的監(jiān)督權(quán)。3實行村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機構(gòu)專門管理村級財務。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務的權(quán)利，不利于調(diào)動村民和村干部民主理財?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級不良債務，村干部還容易把責任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。4不支持村務公開。村組法規(guī)定，村委會不及時公布應當公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機關(guān)應當負責調(diào)查核實，責令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，不支持村務公開。有的因本身經(jīng)常下村大吃大喝或釣魚拿要，擔心村務公開會將這些見不得光的帳目公開，使自己丟面子；有的因與村干部有工作上或感情上的聯(lián)系，不愿意因村務公開問題來處理干部；還有的擔心村務公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會挫傷村干部的積極性。5直接干預農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力搞“政績”工程；還有的亂集資、亂攤派，例如，湖北省廣水市每年攤派給村的報刊雜志費村平為5000元左右。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務都要通過村委會完成，它不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負擔；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務上而不能放在村民們認為應該辦的村的公共事務和公益事業(yè)上，造成了村委會與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以要盡量縮小村民的自治權(quán)，加強對村的行政干預，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的職責增多和權(quán)限擴大有關(guān)?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是在廢除人民公社體制后建立的。在政社分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立之初，其主要職能只是從事原人民公社兼有的行政管理，當時的行政管理內(nèi)容并不多，村組織行政化色彩也較濃，所以鄉(xiāng)政管理較為順利。目前，由于中國的市場經(jīng)濟體制正在建立之中，農(nóng)民還不可能根據(jù)市場需要和自我意愿從事生產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須承擔市場建設(shè)與信息服務的職能；由于市場競爭日趨激烈，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必須走產(chǎn)業(yè)化、技術(shù)化之路，這也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔科教興農(nóng)與技術(shù)服務之責；并組織分戶經(jīng)營的農(nóng)戶修建一些公共工程，如道路、水電站等。同時，隨著農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村中存在的一些深層次矛盾日益顯露出來，并且出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。最為突出的是人口不斷增多與資源有限性的矛盾、農(nóng)村社會治安問題日益嚴重等。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔控制人口、保護環(huán)境、維護社會治安的職責。再加上各級政府部門在制定本部門的發(fā)展目標時，都要求所轄部門達標升級，如教育行政部門要求學校在一定的時間必須達到一定的標準；地方政府也要制定種種經(jīng)濟社會發(fā)展計劃。在農(nóng)村，這些目標和計劃最終都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)加以落實。即所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求加強對村的行政管理還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門人員增多有更直接關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的職責增多和權(quán)限擴大；編制管理不嚴格，不規(guī)范；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置是參照上級行政部門對口設(shè)置的，因此，部門增多，人員也增多。部門增多、人員增多，直接帶來三個不利于村民自治的影響：一是村委會的收費任務也將增多。因為這些增多的部門需要辦公開支，這些增多的人員需要工資開支，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又無法提供，它只有通過行政手段要村委會向農(nóng)民收取。村委會忙于收費成了要錢干部，就無力承擔村民自治的功能。二是干涉村民自治的事也會增多。因為這些增多的人員主要來源于村干部的提拔（主要目的是為了調(diào)動村干部的積極性），由于他們本身素質(zhì)就相對低；任職后又很難被提拔到更高的職務上去，也沒有交流任職機會，因此不思進取，不愿改進工作方式，只習慣于行政命令，沒有學會用經(jīng)濟、法律和教育等綜合手段，特別是用民主協(xié)商的方式來完成涉及村民利益的任務。三是村級達標活動也將增多。因為這些增多的部門在業(yè)務上大多對上級主管部門負責，而上級主管部門或是為了完成工作或是為了提高本部門的權(quán)威或是為了謀取部門或個人利益，總是在安排基層工作時定指標分任務，推動工作時檢查、達標和驗收。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門也習慣于用定指標、分任務來分配村委會工作和用檢查、達標及驗收來落實工作。這樣，村委會為了完成這些指標任務就必須用行政命令來要求農(nóng)戶；而這些指標和任務往往層層加碼，嚴重不實，助長了形式主義作風。另一方面，村民要求擴大自治權(quán)，擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制和管理。這主要表現(xiàn)為：村委會不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，村民不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，包括一些法律規(guī)定村民必須履行的義務，如計劃生育、繳納稅款，也不履行。出現(xiàn)這一“過分自治化”的問題，一是近些年來由于腐敗等問題的嚴重化，特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，惡化了干群關(guān)系，使村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏應有的信任，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一切行為，包括正當?shù)墓芾硇袨槎际菫榱酥\求私利。二是以電視為代表的大眾媒體的普及擴大了村民的認知渠道和范圍，使他們了解到更多的信息，增加了認知能力和判斷能力，明白了鄉(xiāng)鎮(zhèn)用行政的方式管理村組事務是不合法的。三是村干部，特別是村委會成員逐漸由與20年改革進程同步成長的年輕一代擔任，他們相對于經(jīng)歷過建國后的幾次大規(guī)模運動的老一代村干部，思想更加解放，束縛較少，獨立意識和法治意識較強，他們希望能夠為村內(nèi)多做些事，反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干涉。從制度層面講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強對農(nóng)村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，是由于現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的權(quán)利義務及其違責后應承擔的責任。村組法第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡菦]有規(guī)定哪些是“村民自治范圍內(nèi)的事項”；同時村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作的規(guī)定也過于抽象，因為各種形式的達標及攤派集資都可以說成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。再就是，法律也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民的自治權(quán)，應承擔什么責任，村民應向哪個部門尋求保護。例如，前面所提到的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯了村民直選村委會的權(quán)力和村委會管理本村財產(chǎn)的權(quán)利，但村民和村委會就找不到救濟辦法，只好集體到縣市上訪，結(jié)果又造成了社會上的一定混亂。鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接不當，還與現(xiàn)行的鄉(xiāng)村干部人事制度不完善有關(guān)。目前，雖然黨章規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會選舉產(chǎn)生，憲法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會選舉產(chǎn)生，但是在實際操作過程中，黨委書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長的都是等額選舉，其候選人的提名也由上級決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表或人大代表根本沒有候選人提名權(quán)。黨委成員或政府的副職雖然實行的是差額選舉，而黨代表或人大代表也有候選人提名權(quán)。但是，由于在相當一些地方?jīng)]有嚴格地執(zhí)行任期制，黨委書記能夠在三年任期內(nèi)隨時建議上級調(diào)走或調(diào)進黨委成員和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。因此，黨委成員和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的任免權(quán)實際仍然在上級和黨委書記手里。這種體制不利于培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦事時往往忽視廣大農(nóng)民群眾的利益，只唯“上”。再加上，目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長大多不是本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人，其中有相當部分在任職期間也沒將家安在任職地，更容易缺乏長遠觀點和為民服務意識。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了自己的前途，往往用行政命令的方式管理農(nóng)村，來創(chuàng)所謂的“政績”，甚至損害農(nóng)民的利益來討好上級，這必然侵犯了村民的自治權(quán)。同時，村委會直選制度也還有待完善。因為村組法規(guī)定凡年滿十八周歲的村民，除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這條規(guī)定雖能體現(xiàn)社會主義民主的優(yōu)越性，但由于沒有相對嚴格地規(guī)定被選舉人的資格要求，難以保證不選舉出專與政府作對如帶頭抗稅的人當村委會主任，特別是在目前農(nóng)民公民意識弱且普遍感到負擔沉重的情況下。即使選出的村委會干部沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作對的意識，但由于他們是村民選舉的，而且要在村民中生活一輩子，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般不會長期在一固定鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民某些利益發(fā)生沖突時，村干部即使明知村民這些利益不該保護，他們也往往站在村民一邊，寧愿得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而不愿得罪村民。從理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強對農(nóng)村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，是兩種權(quán)力之間矛盾的反映。鄉(xiāng)政管理是自上而下的國家權(quán)力，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國家薪金，并對上級政府負責。村民自治權(quán)直接來源于農(nóng)村社會本身，其功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民共約等方式對村級社區(qū)加以管理；村委會由村民選舉產(chǎn)生，并對村民負責，村民對村委會成員提供一定的經(jīng)濟補貼。從我們國家的性質(zhì)來講，這兩種權(quán)力是一致的。因為二者都建立在人民當家作主的權(quán)力基礎(chǔ)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的行政管理權(quán)，是人民通過人民代表大會授予的；村民自治權(quán)是國家法律制度規(guī)定的。二者都要依法行使權(quán)力，共同維護人民當家作主的權(quán)利。因此，在村的范圍內(nèi)，鄉(xiāng)政管理權(quán)和村民自治權(quán)應該是統(tǒng)一的。但是，我國現(xiàn)階段尚存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾。這一矛盾在主要實行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營的農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出，這就必然導致村民自治中兩種權(quán)力的矛盾，致使鄉(xiāng)政管理與村民自治脫節(jié)。因為鄉(xiāng)政管理主要代表國家利益或以國家名義運用權(quán)力；村民自治主要反映和表達村集體和村民的意愿和要求。要有效地銜接村民自治與鄉(xiāng)政管理，首先應該提高廣大干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治的認識。1要相信廣大農(nóng)民群眾有參與民主政治建設(shè)的熱情?！稗r(nóng)民只關(guān)注經(jīng)濟，而無心政治”。這是部分黨政干部不支持村民自治的理由之一。事實上，這是一種陳舊觀念。因為改革開放以來，中國大部分農(nóng)民已無溫飽之憂，特別是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使其獲得經(jīng)濟地位和相應的經(jīng)濟自主權(quán)后，出于對切身利益的關(guān)注和保護，必然在關(guān)注自己的切身利益的同時，也把目光越來越多地投向自己應該享受的民主、自治權(quán)利。廣大農(nóng)民群眾在村民自治實踐中表現(xiàn)的強烈的民主愿望和參與熱情就證明了這點。河北、河南、吉林等省在民主選舉中，村民參選率達到90%以上，福建省共有39萬多村民代表能經(jīng)常性參與村務決策，山東省嘉祥縣自村民代表會議制度建立以來，先后收到各類建議達8000多條。32.要相信廣大農(nóng)民有民主自治能力?！爸袊r(nóng)民文化素質(zhì)低，缺乏政治主體意識，不能正確行使民主權(quán)利；在經(jīng)濟文化相對落后的農(nóng)村率先開展自治活動，不利于保持農(nóng)村穩(wěn)定?！边@是反對村民自治的另一理由。誠然，長期以來，中國人民特別是廣大農(nóng)民缺乏現(xiàn)代民主素質(zhì)和能力。但是這并不能作為懷疑現(xiàn)階段廣大農(nóng)民有村民自治能力的理由。因為，公民需要具備多高的知識、文化水平才能實行民主，“對于這一問題的回答取決于該社會面臨問題的性質(zhì)與困難，只要該社會大體上不超過所有成員理解的范圍，他們就有可能進行明智的參與，如果民主的其他條件得到滿足?！盤1654目前我國村民自治是在一個村莊中進行的，生活其中的村民彼此之間都十分了解，也熟悉村里的公共事務和公益事業(yè)，對黨和國家的有關(guān)農(nóng)村的政策法律制度也有一定程度的了解，在村莊里民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并不需要高深的專業(yè)知識。只要廣大農(nóng)民群眾熟悉、了解這些權(quán)利，他們就能很好地參與。村民自治的實踐也證明了廣大農(nóng)民群眾是完全有能力行使自治權(quán)利的。村委會是農(nóng)民首創(chuàng)的，“海選”模式、村務公開制度、村民代表會議制度也是農(nóng)民創(chuàng)造的。近20年來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的進步也說明了在經(jīng)濟文化相對落后的農(nóng)村開展村民自治是完