農村研究論文-農村公共財政的職能定位.doc

農村研究論文-農村公共財政的職能定位一、農村公共財政職能的總體定位公共財政本質上是市場經濟的財政。按照現(xiàn)代財政職能理論，市場失靈決定著公共財政存在的必要性和職能范圍。在農村公共財政職能的總體定位上，基本原則是要把握市場與政府的關系。凡是市場能做的，政府就不要介入，交給市場去做；凡是市場不能做的，政府必須承擔起相應的責任。因此，農村公共財政職能定位的基礎在于對農村市場發(fā)展程度及其作用的正確認識。一般來講，成熟的市場經濟不能有效提供公共產品、實現(xiàn)收入分配的社會公平和宏觀經濟穩(wěn)定，由此決定了公共財政應在資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定與發(fā)展三個方面承擔起相應的職責。而我國農村市場經濟的發(fā)育還不成熟，其失靈程度較之成熟的市場經濟形態(tài)更為嚴重，這就決定了我國農村公共財政應在資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定與發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。農村公共產品供給的總量不足和結構失衡已經成為制約農村社會經濟發(fā)展的瓶頸。農村公共產品總量供給不足是由于農村經濟水平發(fā)展水平低，難以為公共產品供給提供充足的財源，而同時城市經濟又不僅未能彌補農村公共資源的不足，反而通過各種途徑汲取農村資源，導致農村資源的外流。農村公共產品結構失衡，則是由于政府對農村有限的公共資源的配置不當造成的，大量的資源被用在農民不需要的“面子工程”和“政績工程”上，而對農民真正需要的農村道路交通、水利實施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等項目的投入嚴重不足。農村公共財政的資源配置職能主要體現(xiàn)在通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制、強化政府間轉移支付力度、優(yōu)化財政支出結構等途徑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間以及農村內部的資源合理配置，保證農村公共產品的有效供給。農村居民收入水平低，且增長緩慢、城鄉(xiāng)居民收入差距逐步拉大，不僅有違公平原則，而且不利于經濟增長和農村社會的穩(wěn)定。農村居民收入增長緩慢是由于農業(yè)在市場競爭中居弱勢地位、農業(yè)人口過多且農村人口轉移渠道不順暢，以及政府對農村的援助力度不夠和各種歧視性稅收政策等多種因素造成的。農村公共財政的收入分配職能主要體現(xiàn)在通過健全促進農民增收的財政稅收政策、加大財政援助和社會保障的投入力度等手段，消除制約農民收入增長的各種不利因素，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實現(xiàn)收入分配的社會公平。農業(yè)發(fā)展不足不僅會影響農民收入增長，導致內需不足，對經濟的穩(wěn)定增長形成需求制約，同時也會從供給層面上影響經濟的穩(wěn)定。因此，農業(yè)與農村的穩(wěn)定是整個國民經濟和社會穩(wěn)定的基礎。農村公共財政的經濟穩(wěn)定和發(fā)展職能主要體現(xiàn)在通過加大農業(yè)基礎設施建設力度、完善農業(yè)增產的財政激勵機制等措施，保證農產品，特別是糧食產量的穩(wěn)定增長，從而保證宏觀經濟的穩(wěn)定和實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展。需要說明的是，從市場與政府關系的角度界定農村公共財政職能，只是解決農村公共財政的職責即應當做什么的問題，而農村公共財政職能的界定應既“量職”，又“量能”，即還應同時考慮農村公共財政的能力，考慮農村公共財政能夠做什么。這在很大程度上取決于經濟發(fā)展水平和由之決定的財政實力。從這一角度出發(fā)，農村公共財政職能還可以進一步劃分為基本（維持性）職能和非基本（發(fā)展性）職能。基本職能（維持性）職能是指農村公共財政必須實現(xiàn)的職能，這部分職能的實現(xiàn)不受農村經濟發(fā)展水平和財政實力的限制，其目的在于為農村居民提供最基本的公共服務，使農村居民的基本權利得到保證。其主要包括公共安全、義務教育、基本醫(yī)療以及必需的行政管理服務等。非基本（發(fā)展性）職能是指隨經濟發(fā)展水平提高和財政實力增強，保證農村居民獲得更多公共福利的財政職能。它決定于經濟的發(fā)展水平和居民偏好的變化。這部分職能又可以分為兩部分：一是為農村居民提供更高水平的上述基本公共服務；二是隨著經濟發(fā)展水平的提高，提供滿足農民生產生活發(fā)展需求的公共服務，如文化設施、鄉(xiāng)村道路、水利、小城鎮(zhèn)以及水土治理和環(huán)境保護等。二、農村公共財政體系建設目標下的財政級次改革就農村經濟穩(wěn)定、收入分配和資源配置的職責而言，單靠主要面向農村的基層財政并不能獨善其事，而應由一個多級財政體系共同承擔。在一個多級財政體系中，明確而科學地確定政府間財政職能的分工尤為重要。只有對各級政府的財政職能進行明確定位，建立起政府間財政分工的科學框架，才能把農村公共財政的各項職能真正落到實處。從原則上講，在農村財政職能的分工上，中央財政應主要在收入分配、經濟穩(wěn)定和全國性農村公共產品提供方面承擔責任，而地方財政應承擔農村區(qū)域性公共產品的提供，側重于履行地方資源配置職能。然而，我國地方財政多達四個級次（省、市、縣、鄉(xiāng)四級）。這使得地方財政層面上農村公共產品供給面臨一系列的效率難題。（1）規(guī)模不經濟的問題。公共產品的提供有一個規(guī)模經濟的要求。與財政級次過多相伴生的必然是基層財政管轄范圍的狹小。如果按照財政分工的一般原則，由每一個基層財政（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）各自分散地提供區(qū)域性公共產品，則往往會因規(guī)模不足而產生效率損失。如果由受益的多個基層轄區(qū)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)合提供，各個轄區(qū)受益多少和應承擔多大的責任，又往往很難分得清楚，或者由于交易成本過高而難以實現(xiàn)。（2）委托代理中的效率損失問題。在財政決策的實施過程中，下級財政的一個重要使命就是實施上級政府所制定的財政決策，政府間財政關系表現(xiàn)為一種“自上而下”的委托代理關系。按照“下管一級”的行政規(guī)則，在我國的五級財政結構中，事實上存在著中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)等四個層次的委托代理關系。委托代理鏈條過長，不僅人為提高了財政決策的實施成本，更嚴重的是會導致信息傳遞遲緩，甚至失真，從而加劇上下級財政間縱向的信息不對稱。其結果，難免會出現(xiàn)財政決策實施的扭曲變形，甚至出現(xiàn)下級財政由于缺少監(jiān)督，故意曲解政策，從而追求自身利益的道德風險問題。（3）事權與財權難以匹配的問題。財權是行使事權的保障。政府間的財權劃分主要是稅收劃分問題。規(guī)范的分稅制應保證每級財政都擁有實現(xiàn)自身職能的獨立的主體稅種。但我國現(xiàn)行五級財政結構很難實現(xiàn)每級政府都擁有自己的主體稅種。特別是對于縣鄉(xiāng)財政來說，農村稅費改革后這一問題尤其突出。這樣，即使各級財政間職責能夠劃分清楚，也會由于缺少財權的支撐而難以真正落實。正是由于財政層次過多的困擾，我國政府間財政職責似乎從來就沒有得到過清楚的劃分。各級政府間職責的交叉錯位嚴重，越位行事和推諉扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，作為農村公共財政職能在各級政府間合理定位的前提，必須對現(xiàn)行地方財政級次進行適當簡化和重新調整。從世界范圍看，成功地對政府間財政職責作出明確劃分的國家通常都是三級政府架構，并對應三級財政。美國的財政體系包括聯(lián)邦、州和地方三級；日本則包括中央、都道府縣和市町村三級；德國有聯(lián)邦、州和區(qū)三級；印度有中央、邦和市三級。參鑒國際一般做法，在我國地方四級財政中，省級和縣級財政屬于必須保留的基本財政級次，財政級次簡化的對象是地市和鄉(xiāng)級財政。在目前的財政級次改革中，鄉(xiāng)級政府與財政的去留是較地市一級的改革更備受農村社會關注的問題。鄉(xiāng)級政權和財政如何改革，從根本上取決于相關的政治、經濟和社會環(huán)境及由此決定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權定位。就我國的情況而言，至少要受到以下因素影響，即農村社會的穩(wěn)定狀況及村民自治水平，縣級政府的行政能力，省直管縣的改革進程，以及以農民為主體的各類非政府組織的發(fā)育狀況。這些因素將決定鄉(xiāng)級政權存在的意義，并進而決定鄉(xiāng)級財政的改革取向。筆者認為，由于我國地區(qū)間差異較大，且城鄉(xiāng)關系正處于大變動之中，財政級次的簡化改革不能一概而論和搞一刀切，而應區(qū)分不同階段和不同情況，選擇不同的改革模式。其總體設想是分三步走：第一步，在目前相關條件欠缺和行政體制改革的具體部署尚不夠明朗的情況下，暫時保留鄉(xiāng)級政權和財政，但要抓緊規(guī)范鄉(xiāng)級政權的財政職能和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置，為后續(xù)改革做準備。第二步，即中期改革，可區(qū)別不同地區(qū)的情況分別采取兩種改革模式。一是“撤鄉(xiāng)”模式。對于經濟不發(fā)達地區(qū)，由于鄉(xiāng)級財政缺乏穩(wěn)定的財源，可以考慮撤銷鄉(xiāng)級財政，即鄉(xiāng)級財政不再作為獨立的一級財政，而作為縣級財政的派出機構，同時推進現(xiàn)已啟動的省管縣體制改革試點，實行市縣財政平級和市縣分治（即市只管城市自身，縣改由省直接管理）。這種模式下的財政級次由五級部分地變?yōu)槿?。二是“并鄉(xiāng)”模式。對于經濟較發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)級財政雖難以擁有獨立的稅種，但較發(fā)達的經濟，特別是非農經濟的發(fā)展，使財政擁有穩(wěn)定的財源，可以維持鄉(xiāng)級財政的獨立存在，但要考慮對人口較少和經濟總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行合并，以擴大鄉(xiāng)級財政的管轄范圍，同時，普遍實行省管縣體制。這種模式下的財政級次將由五級變?yōu)樗募?。第三步，在條件和經驗完全成熟的情況下，統(tǒng)一取消鄉(xiāng)級政權與財政，并對省管縣體制進一步作出科學規(guī)范，最終形成全國統(tǒng)一的三級政權、三級財政架構。三、農村公共財政各主要級次的職能分工按地域范圍來界定，農村公共財政的主體環(huán)節(jié)是主要位于農村地區(qū)的縣鄉(xiāng)兩級財政和村級準財政（村級財務）。1.縣級財政職能分工?？h級財政屬于農村財政的核心級次，由縣財政和縣級市財政組成。從中國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千余年以來，不論朝代如何興替和政府體系如何變化，縣級政府始終是最基本的一個層級?！翱たh治，天下安”，縣級政府在國家的治理中一直發(fā)揮著基礎作用。從目前看，縣級財政向全國70%以上的人口提供70%的縣域公共服務，可見縣級財政在農村公共財政體系中的地位之重要。縣級財政的主要職能應該是：（1）提供縣域范圍內的公共產品，包括政權建設、維護本轄區(qū)治安、縣級公路、農田基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生等。（2）與上級政府共同提供本轄區(qū)內的外溢性公共產品（如農村義務教育等）和對上級政府的有條件轉移支付進行管理并提供配套資金。（3）對鄉(xiāng)級財政提供財政支持，并對鄉(xiāng)級財政行使監(jiān)督職能。（4）貫徹執(zhí)行上級政府的財政政策。2.鄉(xiāng)級財政職能分工。鄉(xiāng)級財政由鄉(xiāng)財政和鎮(zhèn)財政組成。從1984年進行建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政試點，到1985年財政部頒發(fā)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法和正式建立鄉(xiāng)級財政，鄉(xiāng)級財政已經歷了20年的發(fā)展歷程。期間，鄉(xiāng)級財政在促進地方經濟發(fā)展方面起了許多積極作用，但也逐漸成為存在缺陷和問題最多的一級財政。筆者認為，鄉(xiāng)級財政問題的根源主要是較長時期內在職能定位上存在嚴重的“越位”和“缺位”，而“越位”又是導致鄉(xiāng)級財政能力低下以至“缺位”的關鍵原因。反思鄉(xiāng)級財政職能的“越位”問題，對于鄉(xiāng)級財政職能的正確定位和現(xiàn)階段的農村公共財政體系建設具有至關重要的意義。當然，在農村稅費改革前后，鄉(xiāng)級財政的職能范圍已經有了不小的變化。農村稅費改革以前，鄉(xiāng)級財政職能“越位”問題相當突出，主要表現(xiàn)在：（1）農村義務教育屬于全國性公共產品，本應由較高層次的政府提供，但實際一直由最基層的鄉(xiāng)級財政承擔，這不僅使其本身不堪重負，也嚴重影響了農村義務教育的發(fā)展。（2）民兵訓練屬國防職能范圍，也是典型的全國性公共產品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可按屬地原則承擔相應的組織管理職能，但不應負擔其經費供給。鄉(xiāng)級財政承擔民兵訓練經費更是明顯的職能“越位”。（3）轄區(qū)內道路交通、治安、醫(yī)療衛(wèi)生等項目屬于地方性公共產品，應由縣鄉(xiāng)兩級政府共同提供，但縣級政府往往憑借其強勢地位把過多的責任壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。（4）在政企分開的原則下，招商引資，甚至投資辦企業(yè)之類的事務，本不屬于政府的公共職責，但一些上級政府部門往往把它作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行政績考核的重要指標。在錯誤政績觀的驅使下，鄉(xiāng)級政府投資辦企業(yè)的情況較為普遍，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此而欠下巨額債務。可以說，稅費改革以前，鄉(xiāng)級財政運行困難，淪為“吃飯財政”，甚至連“吃飯”都難以滿足，以及大量的制度外收費、違規(guī)債務的出現(xiàn)，都與鄉(xiāng)級財政職責壓力過重有關。稅費改革過程中，隨著“三提五統(tǒng)”、農業(yè)特產稅和農業(yè)稅的相繼取消，對一些明顯不屬于鄉(xiāng)級財政的事權進行了較大程度的分流改革。例如，對農村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、鄉(xiāng)村道路建設等外部性公共產品和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品的支出責任已全部或部分上移至其他財政級次；對屬于村級自治范圍內的公益事業(yè)，要求通過“一事一議”籌資籌勞程序在村級范圍內自行解決；原來由財政提供經費的經營性事業(yè)單位逐步與財政脫鉤等。根據(jù)鄉(xiāng)級財政事權分流改革的新形勢、新要求和農村稅費改革后鄉(xiāng)級政府的財政能力，在保留鄉(xiāng)級財政獨立的一級財政地位的情況下，其職能定位應該是：（1）負責運用可支配財力提供本轄區(qū)內行政、治安、農民技術培訓和指導等地方性公共產品。（2）貫徹落實上級政府的各項財政政策。（3）負責上級政府安排的各項支農補貼（如種糧直補、良種補貼、農機補貼和農業(yè)生產資料增支綜合直補等）的落實和管理。（4）對村級財務行使一定的監(jiān)督管理職責。若鄉(xiāng)級機構作為縣級政府的派出機構，上述職能則要整合于縣級財政職能之中。其具體負責事項要由縣級財政職能的行使需要決定。3.村級財務職能分工。按照我國的政權結構，村級并不是一級政府，因而從財政是政府為主體的收支活動的理論界定來看，村級財務不構成獨立的