農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民合理利益完全補償問題探析.doc

農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民合理利益完全補償問題探析內(nèi)容提要：失地農(nóng)民的補償問題是關(guān)系到農(nóng)民利益及社會安定的重大問題。本文分析了現(xiàn)行失地農(nóng)民補償政策存在的問題，陳述了實行完全補償?shù)囊罁?jù)，并對完全補償?shù)姆秶⒀a償期限及補償價格進行了探討。關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民，完全補償，合理利益，現(xiàn)實選擇一、引言失地農(nóng)民是指在我國城鎮(zhèn)化進程中基于城市建設(shè)用地需要而耕地被征用并失去土地的農(nóng)民。自20世紀90年代以來，隨著城市化的迅速推進，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。到2005年，失地農(nóng)民累計已達四、五千萬人，其中失地又失業(yè)的農(nóng)民至少在1000萬人，占失地農(nóng)民的20%(趙蓓蓓，2005)。農(nóng)民失去土地后，大都沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，收入水平和生活水平都大幅下降。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2004年，全國的“三無農(nóng)民”已達4000多萬，有60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地(黃抗生，2004)。國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊的一項以全國人均耕地面積在0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象的抽樣調(diào)查結(jié)果也顯示，43%的被調(diào)查農(nóng)戶完全喪失了耕地；20%的勞動力賦閑在家；46%的失地農(nóng)戶收入水平下降。大量生活無著落的失地農(nóng)民的困境已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題。有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，60%的農(nóng)民上訪是因為土地問題(趙蓓蓓，2005)。因此，為了解開失地農(nóng)民問題的癥結(jié)，切實保護失地農(nóng)民利益，有必要結(jié)合近幾年的土地補償經(jīng)驗，對現(xiàn)行的土地補償政策進行重新審視，以探索出一條失地農(nóng)民補償?shù)男侣纷?。二、我國對失地農(nóng)民的現(xiàn)行補償政策評價目前，我國對失地農(nóng)民的補償僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，基本屬于適當補償?shù)姆懂牎＿@種補償政策從近幾年各地的實際執(zhí)行情況來看，存在以下幾個問題：(一)補償標準不盡合理首先，土地補償費和安置補助費按耕地被征用“前三年平均產(chǎn)值”來計算，這與農(nóng)村的許多情況不相吻合。如某地塊在被征用前三年的某一年或兩年甚至于三年休耕或撂荒了，也就沒有收益可言；有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，如經(jīng)濟林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，都有一個動植物的自然生長過程，在自然生長期內(nèi)該土地也是沒有收益的。所以，“前三年平均產(chǎn)值”的補償標準顯然有失公允，必然遭致農(nóng)民的反對。另外，安置補助費規(guī)定為相關(guān)耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的若干倍也沒有任何依據(jù)，因為二者之間并不存在必要的相關(guān)性。其次，按“前三年平均產(chǎn)值”計算的補償金額明顯偏低。根據(jù)北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院的研究結(jié)果，目前我國西部地區(qū)的土地補償費和安置補助費最高的標準是1.8萬元人，這一數(shù)字僅僅相當于2002年當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。即使在我國比較富裕的東部地區(qū)，若按該地區(qū)一般耕地每年800元左右的產(chǎn)值和法律規(guī)定的30倍的最高標準計算，每畝土地補償費和安置補助費總共也不過2萬多元，僅相當于同地區(qū)普通公務(wù)員一年的工資收入。(二)補償期限過短我國農(nóng)村土地承包法第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長”。根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)民在三十年或五十年、七十年甚至更長的時間之內(nèi)，理所應(yīng)當?shù)叵碛谐邪恋厮休d的各種收益和保障。因此，對被征用的承包土地的補償期限，至少應(yīng)為三十年或五十年、七十年的承包期減去已承包年限之后的剩余時間。而現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，土地補償費、安置補助費的補償標準分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的六至十倍和四至六倍。這就意味著，除非特殊情況，土地補償費和安置補助費的最長補償期限分別為十年和六年。這一期限遠遠短于農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地承包期限，使失地農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害。(三)有關(guān)概念模糊不清如“前三年平均收益”以何時價格計算?是否考慮通貨膨脹因素?又如，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會在中華人民共和國土地管理法釋義所作的解釋：“安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用”。這一解釋只是模糊地說明安置補償費是用來對失地農(nóng)民的“生活”所給予的“補助費”，并沒明確“生活”的內(nèi)容及“補助費”的涵義，在實際工作中引起諸多爭議。如筆者2006年暑期在河南省盧氏縣城關(guān)某村民小組進行社會調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于概念模糊不清，土地補償費被簡單地理解為生活補助，致使該組被征土地每畝補償價格都在1萬元以下，引起群眾強烈不滿，接連上訪。(四)補償形式單一按照國土資源部的規(guī)定，對于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。但在實踐中，絕大多數(shù)地區(qū)都采取了一次性貨幣補償形式。從西部有代表性的四川省(貨幣安置比例高達72.99%)(四川省勞動和社會保障廳，2006)，到東部有代表性的福建省的福州市(貨幣安置比例高達82%)(盧海元，2003)，情況概莫如此。單一的補償形式不可避免地造成了財政負擔過重、壓低補償標準、侵占、截留、挪用補償款、農(nóng)民失地又失業(yè)等種種損害農(nóng)民合法利益的現(xiàn)象。如河南省輝縣某村由于沒有集體企業(yè)，土地補償費被用于村里的日常行政開支；江西省上饒市2003年全年共查辦與土地補償款有關(guān)的各類案件達30多件(胡錦武，2006)；甘肅省2004年全年共查處截留挪用征地款案9起，涉案金額812.565萬元(王海川，2004)。(五)缺乏長期保障機制現(xiàn)行補償政策只考慮了失地農(nóng)民的眼前利益，而忽略了他們的長遠利益，忽略了農(nóng)村土地所承載的多重社會功能。眾所周知，現(xiàn)階段，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活和生存保障。農(nóng)民在失去土地的閩時，其享有的、依附在土地上的其他權(quán)力和利益，如財產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機會的權(quán)利以及享受政府支持的權(quán)利等等也就一并消失了。少數(shù)地區(qū)雖然嘗試著給失地農(nóng)民建立了部分就業(yè)保障，但由于缺乏長期保障機制，這些保障最后也都名存實亡。以土地的就業(yè)保障為例，據(jù)四川省勞動和社會保障廳的調(diào)查，在全省歷年征地已得到就業(yè)安置的2.94萬人中，到2003年底，已有56.96%的安置人員處于失業(yè)狀態(tài)。另據(jù)浙江省人民政府研究室課題組統(tǒng)計，杭州市江干區(qū)歷年征用土地招工安置4916人，目前已有80%下崗回村。三、完全補償：失地農(nóng)民合理利益補償政策的現(xiàn)實選擇上述問題表明，現(xiàn)行的補償政策不能使失地農(nóng)民的合理利益得到足夠、合理的補償。在市場經(jīng)濟已經(jīng)深入人心的今天，必須對農(nóng)民的市場主體地位進行確認，還給他們以應(yīng)有的國民待遇，并在此基礎(chǔ)上對失地農(nóng)民的合理利益進行完全補償，即對由于土地被征用而給失地農(nóng)民帶來的現(xiàn)實的及可預(yù)見的一切可量化的損失全部進行補償。(一)實行完全補償?shù)囊罁?jù)首先，實行完全補償有其理論依據(jù)。根據(jù)帕累托效率標準，當資源分配從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)變化時，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人的境況變得更好，這就是帕累托改進或帕累托最優(yōu)化。如果一部分人的利益增加是建立在另一部分人的利益受損的基礎(chǔ)上，這種增加就無異于掠奪。帕累托改進是達到帕累托最優(yōu)的路徑和方法，改進的過程也是社會福利增加的過程。在土地征用過程中，國家征用土地進行經(jīng)濟建設(shè)，無疑會增進社會福利，但只有在失地農(nóng)民利益不受任何損失的前提下這種增加的福利才是有意義的、積極的。不使農(nóng)民利益受損，只能是對失地農(nóng)民損失的利益進行全部補償。其次，實行完全補償有其法律依據(jù)。我國憲法第十三條明確規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)”。農(nóng)民與被征用土地相聯(lián)系的合法財產(chǎn)及財產(chǎn)權(quán)(包括財產(chǎn)孽息)理所當然不受侵犯。如若受到損害就應(yīng)依法給以賠償或恢復(fù)原狀。另外，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，我國農(nóng)村土地承包法對不同土地的承包期限分別作了三十年、五十年、七十年或更長時間的規(guī)定，也就是說，至少應(yīng)對從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時間內(nèi)的未來收益進行補償。再次，實行完全補償有其現(xiàn)實依據(jù)。當前，舉國上下正在大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。無論是“多予、少取、搞活”的方針，還是“以人為本”的執(zhí)政理念；無論是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的舉措，還是“構(gòu)建社會主義和諧社會”的社會發(fā)展目標以及“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的社會保障體系建設(shè)目標，無不要求在土地補償中要還農(nóng)民所失的，給農(nóng)民應(yīng)得的。(二)完全補償范圍的確定根據(jù)完全補償?shù)脑瓌t，并結(jié)合我國農(nóng)村土地所實際承載的諸多權(quán)利和保障，對失地農(nóng)民合理利益的補償至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.相關(guān)土地的地價及土地收益。如農(nóng)林牧漁各業(yè)經(jīng)營收益、租賃收益、土石交易收益等。2.相關(guān)土地未來的升值收益。如土地租賃收益、土地未來升值收益。在一個自由的市場經(jīng)濟里，具有財產(chǎn)性質(zhì)的土地價格取決于市場的供求狀況，這點與其他商品是一樣的。由于土地的稀缺性和不可再生性，故土地的供給可以看作是恒定不變的，在城市化和工業(yè)化過程中，對土地的需求會逐漸增加，在這樣一個過程中土地的價格升高，土地實現(xiàn)了自身的增值。3.地上附著財產(chǎn)的損失及收益。如房屋價值，利用房屋的經(jīng)營收益，道路、水井及灌溉設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施本身的價值及其帶來的收益，由于土地部分或全部被征用而使與之相關(guān)聯(lián)的其他財產(chǎn)價值遭受的損失。4.重新安置費用，包括搬遷費用及尋找和建造新住宅的費用。5.轉(zhuǎn)崗成本。失地農(nóng)民重新獲得相應(yīng)的就業(yè)機會的成本，包括崗前技能培訓(xùn)費用、提高文化素質(zhì)的培訓(xùn)費用以及尋找工作的費用。6.社會保障。失地農(nóng)民應(yīng)享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險以及最低生活保障等。中國現(xiàn)行的社會保障體制賦予了土地對農(nóng)民的社會保障功能。在我國的現(xiàn)階段，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，還對農(nóng)民起著重要的保障作用。第一，由于農(nóng)村社會保障的缺失，土地仍然是中國農(nóng)民的生活風(fēng)險保障。對于廣大中國農(nóng)民來說，擁有一份土地，農(nóng)村老年人口就有了基本社會保障。第二，土地還有就業(yè)保障作用。許多農(nóng)民必須以承包土地作為謀生的手段，離開了土地就面臨著失業(yè)的危機。對部分從農(nóng)村流動到城市非農(nóng)部門就業(yè)的勞動力還可以起到失業(yè)保障或“退農(nóng)保障”的作用，擁有一份土地，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力在遭遇挫折的時候就可以退而務(wù)農(nóng)。7.由于被征用土地上的工程施工而受到的影響。如在未被征用部分的土地上堆積工程原料、作業(yè)廢料等造成未被征用部分的土地上的經(jīng)營損失。(三)完全補償期限的確定目前，對失地農(nóng)民合理利益的補償期限并沒有明確的法律規(guī)定。因此，按照現(xiàn)行有關(guān)政策及法律精神，補償期限至少可以有以下幾種選擇：1.參照憲法有關(guān)私人財產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定，對地上附著的房屋等私有財產(chǎn)，按該私有財產(chǎn)的實際使用壽命期限進行補償。2.參照農(nóng)村土地承包法有關(guān)承包期限的規(guī)定，對土地及相關(guān)財產(chǎn)在從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時間內(nèi)的收益進行補償。3.參照企業(yè)會計準則有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、使用年限的規(guī)定，對由于土地被征用而造成的固定資產(chǎn)或具有固定資產(chǎn)性質(zhì)的財產(chǎn)的損失進行補償。在實際操作時，應(yīng)本著不與民爭利的原則，從不同的補償項目所涉及到的若干法律規(guī)定中選取最長的期限進行補償。(四)完全補償價格的確定如果采用貨幣補償，補償價格的確定就要具體問題具體分析。具體地：1.以公允價值為基礎(chǔ)進行定價。當某資產(chǎn)由于缺乏活躍市場而又無同類市場價格時，公允價值就是一個公平的計價基礎(chǔ)。如對被征用土地上的水井、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施的計價。2.以重置價值為基礎(chǔ)進行定價。這種定價方法特別適合對住房的補償。失地農(nóng)民若因土地的征用而一并失去了住所，也就變得無家可歸，土地需求方理所應(yīng)當?shù)匾袚鸀樗麄冎亟覉@的責任。3.以凈現(xiàn)值為基礎(chǔ)進行定價。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，由于其使用會給其所有者或使用者帶來長期穩(wěn)定的收益，如經(jīng)營性房屋的經(jīng)營收益、土地的經(jīng)營收益及增值收益、水庫(塘)及其他基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營收益等，因此，對其補償應(yīng)按各期可預(yù)見的收益與各期投入成本計算的凈現(xiàn)值來進行定價。4.以市場價值為基礎(chǔ)進行定價。對那些有參考市價的非經(jīng)營性項目，可直接參考市價進行補償。如搬遷費用、青苗補償費、社會保障、轉(zhuǎn)崗成本以及由于被征用土地上的工程施工而受到的影響等。四、政策性建議1.完善相關(guān)法律規(guī)定，增加政策的可操作性。對最近幾年的土地補償經(jīng)驗及時進行總結(jié)，對失地農(nóng)民合理利益的補償范圍、補償期限、補償