農(nóng)村研究論文-廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告.doc

農(nóng)村研究論文-廣州市村民自治發(fā)展報(bào)告一、調(diào)查的基本情況2002年是廣州市農(nóng)村村委會換屆選舉年，廣州市委、市政府要求換屆選舉工作1月啟動、8月結(jié)束。為了保障村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保證村委會換屆選舉依法有序開展，由廣州民政局牽頭，聯(lián)合廣州市社會科學(xué)院社會學(xué)研究所、中山大學(xué)行政管理研究中心，組織了“廣州市農(nóng)村基層民主自治過程研究”課題組，2001年9月到2002年3月，課題組在廣州的6個(gè)區(qū)（市）的8個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查的基本目的，就是具體深入了解村級組織現(xiàn)狀、村委會直選后村民自治的成功經(jīng)驗(yàn)以及面臨的主要問題。具體調(diào)調(diào)研內(nèi)容包括四個(gè)方面：黨支部與村委會組織建設(shè)、村民選舉過程以村級民主管理制度建設(shè)、村政組織和村經(jīng)組織的關(guān)系、鎮(zhèn)村關(guān)系。調(diào)查地點(diǎn)分布在白云區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、增城市、從化市的8個(gè)鎮(zhèn)12個(gè)村。市民政局李局長與課題組一同到了增城市開展調(diào)查研究。在調(diào)查期間，課題組得到了各區(qū)（市）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)村兩級干部的大力支持，得到了村民群眾的積極配合。課題組一共召開了10次座談會，完成了80個(gè)有效問卷調(diào)查（其中村干部問卷調(diào)查21人，村民群眾59人），從區(qū)、鎮(zhèn)、村三級組織收集了一批文字材料。本調(diào)查報(bào)告就是在綜合分析我們的座談記錄、問卷數(shù)據(jù)和文字材料的基礎(chǔ)上形成的。二、廣州市村民自治發(fā)展的基本判斷1988年，我國農(nóng)村管理體制的重大變革就是，撤社設(shè)鄉(xiāng)、改隊(duì)為村。當(dāng)時(shí)的廣東農(nóng)村大部分實(shí)行了撤社設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），但在原生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立農(nóng)村管理區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村管理區(qū)設(shè)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。然而，廣州、深圳農(nóng)村同全國保持一致，建立了鄉(xiāng)政村治的結(jié)構(gòu)。10年后，在廣東省委書記李長春和其他領(lǐng)導(dǎo)的大力推動下，廣東省決定在全省范圍實(shí)行村委會直接選舉、全面推進(jìn)村民自治進(jìn)程，一舉摘掉了“富裕的廣東不搞農(nóng)村民主”的帽子，并且使廣東農(nóng)村基層民主制度建設(shè)獲得了“在高起點(diǎn)上后來者居上”的贊譽(yù)。應(yīng)該說，一直實(shí)行村委會制度的廣州農(nóng)村，對廣東省農(nóng)村基層民主的與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮了“橋頭堡”的示范作用。1998年，乘全省統(tǒng)一實(shí)行村委會制度、直接選舉村委會的改革東風(fēng)，廣州的村民自治由此進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村基層民主制度建設(shè)上了一個(gè)新的臺階。從本次調(diào)查情況來看，我們可以得出如下幾個(gè)基本的判斷。1、廣州農(nóng)村普遍建立并切實(shí)實(shí)行了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的村民自治制度，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求。廣州既是一個(gè)進(jìn)入了快速現(xiàn)代化車道的國際大都市，也是一個(gè)擁有1279個(gè)建制村的城鄉(xiāng)大都會。1998-1999年，廣州市這1279建制村全部按照“一法兩辦法”實(shí)行了村民直選。在直選過程中由于各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，做到了領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、經(jīng)費(fèi)到位和宣傳到位，動員了廣大的農(nóng)村群眾積極參加選舉，全市參選率達(dá)到了97.66。從市委一直到村支部，從市長一直到普通村民，對本市首次村委會直選表現(xiàn)出了極大的熱情。為了嚴(yán)格按照“一法兩辦法”規(guī)定的程序選舉村委會，各級黨政部門，開足馬力，廣泛動員，充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙等大眾傳媒渠道，提高全社會對村民自治認(rèn)識，激發(fā)村民的參與意識。同時(shí)，各地政府和農(nóng)村基層組織充分利用村民群眾喜聞樂見的形式，如橫幅標(biāo)語、宣傳欄墻、“致選民的一封信”等方式把民主的精神播種到千家萬戶，從而營造一個(gè)民主的社會環(huán)境。例如花都區(qū)花山鎮(zhèn)，在這個(gè)有近45000個(gè)選民的鎮(zhèn)里，各村張貼、公布、發(fā)放的有關(guān)選舉的資料近2萬份。廣州的其他鎮(zhèn)村也同花山鎮(zhèn)一樣，讓政策上墻，把法律法規(guī)普及到農(nóng)民的心坎上?？梢哉f，這是人民公社解體以來，廣州農(nóng)村所進(jìn)行的一次最廣泛的民主的大動員，因而具有深遠(yuǎn)的歷史意義。黨委政府的廣泛民主動員，奠定了村民直選的群眾基礎(chǔ)，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識，體現(xiàn)了中央、省、市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)放手發(fā)動群眾、推進(jìn)基層民主自治的信心和決心。這種動員、這種決心，得乎民心、順乎民意，村民群眾衷心擁護(hù)。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，77%的被訪者表示在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中央的威信高；77%的被訪者認(rèn)為省委的威望高；61%的被訪者認(rèn)為區(qū)（市）委威信高。沒有一個(gè)被訪者認(rèn)為中央無威信，只有1個(gè)人覺得省委威信比較低，2個(gè)人認(rèn)為區(qū)（市）委威信比較。一個(gè)在群眾心目威信高的黨，關(guān)鍵是她能夠與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，時(shí)刻代表和維護(hù)最廣大人民群眾的根本經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利。這是我們在調(diào)查分析中得到的一個(gè)基本判斷。黨和政府大力推進(jìn)的村民自治和民主選舉，不僅贏得了廣大村民群眾的擁護(hù)，而且為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定局面、豐富社會主義精神文明提供了制度基礎(chǔ)。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，86.2%的被訪者認(rèn)為村委會選舉重要；68.4%的人表示對上屆村委會選舉程序滿意；70%的人表示對上一屆村委會選舉的結(jié)果滿意；79%的人認(rèn)為他們村的村民很配合或者配合村委會和黨支部的工作。談到村委會選舉的具體作用，51.9%的被訪者表示村民直選確實(shí)有助于改善干群關(guān)系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直選有助于反腐?。?7.5%的人反對這樣一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為“村委會選舉對村民沒有好處”。村民群眾歡迎村民直選，是因?yàn)檫@不僅為村民群眾提供了民主參與、民主管理的制度渠道，而且為村民群眾提供了表達(dá)和訴求經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的機(jī)會。在上一屆的村民選舉中，廣州大部分農(nóng)村采取“海選”方式選舉村委會，從候選人提名及預(yù)選到正式選舉，對高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求還不是很熟悉或者習(xí)慣的鎮(zhèn)村干部和村民群眾，絕大部分都是“按程序辦事”、“依法律辦事”，從而使全市的村委會選舉工作得以順利進(jìn)行。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，支持上述觀點(diǎn)。在調(diào)查過程，鎮(zhèn)村干部、村民群眾都向課題組反映了選舉過程中出現(xiàn)的一些問題。分析起來，有些是認(rèn)識問題，即新出爐的法律法規(guī)中的部分內(nèi)容與鎮(zhèn)村兩極組織所習(xí)慣的或者現(xiàn)有政策規(guī)定有出入的方面表示難以把握。例如，村干部的梯隊(duì)建設(shè)、組織培養(yǎng)與村民直選的矛盾，干部隊(duì)伍的“四化要求”與村民選舉的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓勵(lì)村民競選，那么“競選”與“拉票”如何區(qū)分；哪些拉票行為應(yīng)該許可，哪些屬于違法的賄選行為，如此等等。有些問題則是客觀存在的現(xiàn)象。比較突出的主要有：宗族房頭對村委會選舉公正的影響，選民資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，流動票箱的使用與監(jiān)督，候選人與村民的見面方式、競選演說的內(nèi)容規(guī)范等等。如何正確認(rèn)識和解決這些問題，需要在今年的換屆選舉中給予充分的注意。我們認(rèn)為，上一屆廣州市村委會選舉和村民自治制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和成就，一是從省委省政府到市委市政府，對實(shí)施村民自治、推進(jìn)基層民主顯示了堅(jiān)定的信心和決心，進(jìn)行了廣泛的民主動員，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識。二是“一法兩辦法”所確立的民主選舉原則、民主管理規(guī)則贏得了農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，民主制度已在廣大農(nóng)村建立起來。因此，即使現(xiàn)有的某些制度環(huán)節(jié)還需不斷地完善，但已在民主動員中發(fā)動起來的農(nóng)村民主，只能在把握新情況、解決新問題的實(shí)踐中堅(jiān)定步伐地向前走。那種“向后看”、“向后走”的心態(tài)，既不符合“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)代要求，更是沒有出路的。2、建立健全農(nóng)村基層民主制度有助于加強(qiáng)和改善農(nóng)村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和能力，增強(qiáng)村委會的職權(quán)和村務(wù)管理能力，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。不少人當(dāng)心，村民選舉會導(dǎo)致村委會大權(quán)獨(dú)攬，而黨支部大權(quán)旁落。如何在實(shí)行村民自治的新形勢下，既保障村民的民主選舉權(quán)利，搞好村委會建設(shè)，又加強(qiáng)和保證黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，這不是一個(gè)單選題，不能采取非此即彼的教條主義態(tài)度。有一些人，認(rèn)為選舉出來的村委會要置于黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下，使村民選舉發(fā)揮不了增強(qiáng)村委會工作職權(quán)和村務(wù)管理能力的作用，從而對村民自治持懷疑悲觀的態(tài)度。還有些人，認(rèn)為選舉的村委會很有可能被宗族房派甚至黑惡勢力所把持，從而危害農(nóng)村社會的穩(wěn)定。我們在調(diào)查中，確實(shí)發(fā)現(xiàn)了類似的問題。但分析問題的根源，我們的結(jié)論是村民選舉、民主管理不是這些實(shí)際問題的根源，反而為解決上述問題提供了根本的途徑。首先我們看看村民和村干部是如何看這些問題的。54.5%的被訪者認(rèn)為村黨支部在本村有威信（13%的人認(rèn)為威信一般，5%的人認(rèn)為威信低）。與回答相符合的兩個(gè)指標(biāo)是，有78.9%的被訪者贊成“村委會應(yīng)當(dāng)服從黨支部領(lǐng)導(dǎo)”，60.5%的人贊同“村主任應(yīng)當(dāng)服從村支書的領(lǐng)導(dǎo)”。聯(lián)系前面的分析來看，積極參與村委會選舉的村民，并沒有把村委會和黨支部對立起來，在他們看來村委會應(yīng)當(dāng)服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，才能團(tuán)結(jié)一致帶領(lǐng)全村致富奔小康。在回答“您對村里的干部帶領(lǐng)大家致富本小康方面的表現(xiàn)滿意嗎？”這個(gè)提問時(shí)，7.5%的被訪者表示很滿意，55%的人表示滿意，21.1%的人表示不滿意，在80個(gè)被訪者中只有2個(gè)人表示很不滿意。關(guān)于誰應(yīng)當(dāng)是村里的“第一把手”這個(gè)問題，有66.3的被訪者認(rèn)為應(yīng)是村支書，12.5%的人認(rèn)為是村主任，11.3%的人認(rèn)為是村民代表會議。同時(shí)，有86.2%的被訪者認(rèn)為村委會選舉很重要（認(rèn)為不重要的只有3.8%），認(rèn)為村民選出來的村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派的干部更廉潔（31.3%；回答無差別的為10%；沒有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答無差別的為10%，其余沒回答）、更熱心為村民群眾服務(wù)（35.%,回答無差別的為8.8%，其余沒回答）、更公正（33.8%,回答無差別的為7.5，其余沒回答）。村民群眾看到村民對增強(qiáng)被選舉者工作責(zé)任的巨大作用，因此有52.6%的被訪者認(rèn)為，既然村支部管全村的事情，就應(yīng)該接受全體村民的選舉（不贊同這樣做的占31.6%）。我們的調(diào)查分析表明，農(nóng)民既擁護(hù)黨支部核心領(lǐng)導(dǎo)，也支持村委會依法行使村務(wù)管理的職權(quán)。農(nóng)民這種“高舉雙手”的政治立場，是廣州農(nóng)村黨支部和村委會關(guān)系總體協(xié)調(diào)的民主基礎(chǔ)。正是有了這樣的社會基礎(chǔ)，建立在村民直選基礎(chǔ)上的村民自治才能發(fā)揮加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)基層民主、推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。因此，那種擔(dān)心實(shí)行村民自治會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，不僅是多余的，而且是有害的。擔(dān)心宗族勢力影響村委會選舉的公平性這種顧慮，也有一定的客觀原因。不可否定，宗族派性是我國農(nóng)村社會的一種普遍現(xiàn)象，廣東全省也好，廣州本市也好，都不例外。中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的基本特征就是人多地少，廣州市的農(nóng)村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。這種融血緣于地緣為一體的共同體就是自然形態(tài)的宗族。在我們的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒有條件打破這種聚族而居格局的情況下，任何人都沒有理由指責(zé)這種人口格局。然而，我們的村民選舉，我們的基層民主制度建設(shè)不能等打破了這種人口格局才去推進(jìn)，因此自然會受到宗族因素或強(qiáng)或弱的影響。在這種歷史條件下，政府處理宗族問題的政策措施，定性要準(zhǔn)確，一般性的宗族矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾；政府的態(tài)度要鮮明，要堅(jiān)決反對那種憑借宗族勢力以大欺小、以強(qiáng)凌弱的行為，要防范和制止那些利用家族關(guān)系、宗族勢力損害村委會選舉公平性、競爭性的行為。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，借助宗族影響來拉票的現(xiàn)象是存在的，有23.1%的被訪者表示，他們村上一屆村委會選舉，有的候選人請本家族有影響的頭面人物爭取選票（41%的回答是沒有，35%的回答是不了解或無回答）。然而，大多數(shù)村民反對或不支持這種做法。我們的問卷中有兩個(gè)提問用來了村民們的這種態(tài)度。一個(gè)提問是“你認(rèn)為如果沒有家族勢力做依靠，就當(dāng)不了村干部這個(gè)說法有道理嗎？”統(tǒng)計(jì)出來的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“沒有道理，但確實(shí)是這樣”的為17.1%，“沒有道理”的占33.8%，“說不清”的占10.5%。另一個(gè)提問是“如果讓你直選選舉村干部，你會選本家族的人嗎？”答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9%,“不一定”的是為68.4%（眾數(shù)）。綜合來看，宗族因素確實(shí)會影響選舉的公正性。但是，不能因?yàn)樽谧逵绊懙拇嬖诰头穸ù迕襁x舉及其作用。應(yīng)該看到，嚴(yán)格按照“一法兩辦法”進(jìn)行的村民選舉，是解決一系列人民內(nèi)部矛盾的有效手段，當(dāng)然也是解決宗族派性矛盾的一種手段。即使是那些宗族意識還比較強(qiáng)的農(nóng)民兄弟，一旦有了在民主實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、增強(qiáng)民主意識，就會跨越傳統(tǒng)宗族觀念的藩籬，轉(zhuǎn)變成一個(gè)現(xiàn)代公民。白云區(qū)神山鎮(zhèn)的鶴崗村就是很好的例子。在這個(gè)村，鄒姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一屆村民選舉中，人多勢眾的鄒姓村民左右了村委會選舉，使得當(dāng)選村主任及其他兩個(gè)村委成員都是同族的人。鄒姓村主任上任后，排斥胡姓村支書，同鎮(zhèn)委也沒有處理好，而且工作責(zé)任性不強(qiáng)，一大半時(shí)間都不在村里，使這個(gè)村陷于了事實(shí)上的無政府狀況。結(jié)果，使一個(gè)全國園林綠化百強(qiáng)村變成一個(gè)臟亂差的村子。村民最終意識到，單憑宗族的親疏關(guān)系來取舍村干部，既對不會增進(jìn)同宗同族的利益，更不會增進(jìn)全村整體的利益。我們相信，鶴崗村的老百姓能夠“吃一塹，長一智”，能夠在民主中學(xué)習(xí)民主的。村委會選舉會不會搞跨村集體經(jīng)濟(jì)的問題，目前也存在一些模糊的認(rèn)識。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些基層干部擔(dān)心村委會選舉會搞跨村集體經(jīng)濟(jì)。他們的理由主要有三條。第一條是一些私人老板被選為村主任，這些私人老板惟利是圖的本性會損害村集體經(jīng)濟(jì)。第二條是如果當(dāng)選的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集體經(jīng)濟(jì)管理就沒有組織保障。第三條是村委會每屆任期時(shí)間短，上任后還來不及熟悉經(jīng)濟(jì)管理工作，就面臨下一屆選舉的壓力，因而缺乏穩(wěn)定的責(zé)任心。其實(shí)，這些當(dāng)心是好心，但是把擔(dān)心發(fā)生的事情當(dāng)作普遍的事實(shí)。如果是普遍的事實(shí)，那么村民選舉還有什么意義？如果是普遍的事實(shí)，那就等于說我們的農(nóng)民都是草包，都在跟自己的根本利益看國際玩笑。從我們調(diào)查的12個(gè)村的情況來看，村委會直選促進(jìn)了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一大批致富有方、又有公心的經(jīng)濟(jì)能人，選進(jìn)村委會后，利用他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和智慧，努力為村民集體謀福利。例如，增城市荔城鎮(zhèn)的西山村，新當(dāng)選的村主任蔡伯高就是一個(gè)典型。蔡伯高自己經(jīng)營的企業(yè)有四間。當(dāng)選后，白天的時(shí)間交給了村里的公務(wù)，晚上的時(shí)間才是自己的，并且蔡伯高把工作補(bǔ)貼全部捐了村集體。新一屆