農(nóng)村研究論文-村民自治與農(nóng)村土地問(wèn)題.doc

農(nóng)村研究論文-村民自治與農(nóng)村土地問(wèn)題【內(nèi)容提要】中國(guó)農(nóng)村集體土地所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有某種同構(gòu)關(guān)系。在完善現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制中，必須堅(jiān)持和維護(hù)符合國(guó)家法律法規(guī)和政策、民主議定、平等互利和協(xié)商一致以及公平合理與誠(chéng)實(shí)信用等一系列原則。由于中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體具有凝固性，農(nóng)民和農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有長(zhǎng)期性，因此需要特別注意正確處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、繼承以及土地承包經(jīng)營(yíng)合同的履行、變更與解除等影響農(nóng)民根本利益的重大問(wèn)題?！娟P(guān)鍵詞】村民自治/土地承包/集體經(jīng)濟(jì)組織中國(guó)的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村土地的集體所有不僅是人民公社制度留下的重要遺產(chǎn)，而且成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（注：張樂(lè)大著：告別理想出版中心，1998年，第510頁(yè)人民公社制度研究，東方出版中心，1998年，第510頁(yè)。）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，要保證這種聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期穩(wěn)定，問(wèn)題主要取決于與農(nóng)戶相對(duì)應(yīng)的另一方主體“集體經(jīng)濟(jì)組織”。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)的主體，即聯(lián)產(chǎn)承包合同的發(fā)包方。原來(lái)的人民公社雖然已經(jīng)解體，但是農(nóng)村的土地集體所有卻被保留下來(lái)；“鄉(xiāng)政村治”雖然取代了人民公社制度，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的三級(jí)結(jié)構(gòu)，卻仍然保留著與“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度極為相似的“同構(gòu)關(guān)系”；即使在村民自治體內(nèi)部，村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織也具有某種同構(gòu)關(guān)系；“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”使得村民委員會(huì)作為村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民小組作為土地所有權(quán)的主體，它們既是家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的發(fā)包方，同時(shí)還負(fù)擔(dān)著雙層經(jīng)營(yíng)體制中“統(tǒng)”的一面。因此，研究現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治和村民自治條件下的農(nóng)村土地關(guān)系問(wèn)題，對(duì)于健全和發(fā)展村民自治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革和完善，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系根據(jù)村民委員會(huì)組織法的立法精神和現(xiàn)實(shí)的客觀情況，可以看出，村民自治體的內(nèi)部仍然分為兩個(gè)層次：即村和村民小組。村民自治體的成員是全體村民，全體村民所組成的村民會(huì)議是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。由全體村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)是這一自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)；村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種形式，是自治的一個(gè)層次。全組村民組成村民小組會(huì)議，村民小組的組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。村民委員會(huì)組織法對(duì)村民自治體各機(jī)關(guān)的設(shè)置，似乎力求把它們與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)。該法第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！边@一條規(guī)定既是對(duì)村民委員會(huì)性質(zhì)的界定，也是對(duì)村民委員會(huì)基本職能的規(guī)定。村民委員會(huì)組織法并沒(méi)有把村民委員會(huì)或者村民會(huì)議視之為集體經(jīng)濟(jì)組織。為了進(jìn)一步區(qū)別自治組織的功能和集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，該法第5條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其它經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其它合法的權(quán)利和利益。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！?998年在討論修改村民委員會(huì)組織法（草案）時(shí)，對(duì)于“村民委員會(huì)是否具有經(jīng)濟(jì)管理功能”，曾經(jīng)存在三種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，村民委員會(huì)既然辦理社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)，理所當(dāng)然要承擔(dān)管理經(jīng)濟(jì)的職能，如果不管經(jīng)濟(jì)，村民自治就會(huì)受到限制。目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的形式不完善、不穩(wěn)定，應(yīng)按照有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則探索新的集體經(jīng)濟(jì)形式。而村民委員會(huì)管理集體經(jīng)濟(jì)有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。還有人要求進(jìn)一步明確村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施組織、管理和協(xié)調(diào)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)憲法的規(guī)定，村民委員會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安并向人民政府反映村民的意見(jiàn)和建議。不能將自治組織的職能與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的職能相混淆。因此，必須按照自治組織的性質(zhì)規(guī)定村民委員會(huì)的職能，有關(guān)土地等資產(chǎn)管理、生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，中國(guó)沿海和內(nèi)地、南方和北方，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的則由村民委員會(huì)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)規(guī)定。在沒(méi)有設(shè)村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，由村民委員會(huì)管理村集體經(jīng)濟(jì)或者代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。1998年修改通過(guò)的村民委員會(huì)組織法采納了上述具有折衷性質(zhì)的第三種意見(jiàn)。村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系復(fù)雜之處在于，它涉及誰(shuí)對(duì)村民集體所有的土地和其它資源行使所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。中國(guó)村民自治的現(xiàn)實(shí)情況是，除了一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立有獨(dú)立于村民委員會(huì)的村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織外，大部分地區(qū)則是由村民委員會(huì)代表村民行使所有權(quán)。而村民自治組織內(nèi)部的次級(jí)層次村民小組，實(shí)際上仍然是人民公社制度中“生產(chǎn)隊(duì)”這一集體單位，由于從1962年開(kāi)始中共中央就確定以“隊(duì)為基礎(chǔ)”，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)用地都?xì)w現(xiàn)在的村民小組所有（注：孫佑海等編著：中華人民共和國(guó)土地管理法講話，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第45頁(yè)。）。由此可見(jiàn)，雖然村民委員會(huì)組織法試圖劃清村民自治體制下村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，但是由于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)施，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)村原有集體經(jīng)濟(jì)那種“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”組織模式的解體。生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)榇?，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M。但是農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并未改變，因此現(xiàn)行村民自治的兩級(jí)組織同時(shí)也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，因而也就成為土地承包經(jīng)營(yíng)合同中的發(fā)包方。只要農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，村民自治組織事實(shí)上還是集體經(jīng)濟(jì)組織。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在人民公社制度瓦解的同時(shí)，農(nóng)村改革實(shí)踐中陸續(xù)涌現(xiàn)出一批獨(dú)立于原集體經(jīng)濟(jì)組織之外的農(nóng)民自愿聯(lián)合的新型經(jīng)濟(jì)組織。學(xué)術(shù)界通常把這些組織統(tǒng)稱為“社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織”。據(jù)了解，大多數(shù)社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織是村社合一，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”。造成這一局面的原因是，一般村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)并不多，一套人馬即可承擔(dān)行政組織和經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)工作，而且各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)也比較方便。此外很多地區(qū)農(nóng)民收入不高，難以承擔(dān)更高的費(fèi)用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史萬(wàn)里等著：中同農(nóng)村改革20年，中州古籍出版社，1998年，第7778頁(yè)。）。村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同構(gòu)合一性質(zhì)，村民自治組織同時(shí)作為農(nóng)村土地集體所有的主體，有力地說(shuō)明中國(guó)農(nóng)村的土地集體所有是村民自治的重要基礎(chǔ)。中國(guó)的城市居民自治不同于村民自治，其根本差別也在于城市居民自治與城市土地的所有、使用毫不相關(guān)；而村民自治則與農(nóng)村土地集體所有密不可分。由此也可以看出，雖然憲法自1982年以來(lái)就同時(shí)確定了城市居民自治和農(nóng)村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未產(chǎn)生引人注目的影響和效果，而村民自治不僅取得了舉世矚目的影響，同時(shí)也深深改變著中國(guó)農(nóng)村基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。英美國(guó)家也存在歷史悠久的鄉(xiāng)村自治，日本也實(shí)行市、町、村自治。僅從社區(qū)自治的角度來(lái)看，他們的基層社會(huì)自治與中國(guó)的村民自治極為相似。然而正是由于中國(guó)的村民自治是一種以土地集體所有為基礎(chǔ)的自治，是一種同時(shí)負(fù)擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的自治，因此中國(guó)村民自治所具有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了資本主義國(guó)家基層社會(huì)的社區(qū)自治（注：徐勇等：中國(guó)農(nóng)村村民自治，華中師范大學(xué)出版社，1997年，第4648頁(yè)。）。正因?yàn)榇迕褡灾问且酝恋丶w所有為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的自治，國(guó)家憲法、法律和政策規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的實(shí)際運(yùn)作，必然要依賴于土地所有權(quán)主體的行為方式，同時(shí)還要受到村民自治組織、自治規(guī)則的調(diào)整。因此，在現(xiàn)行村民自治制度中，如何保護(hù)集體土地所有權(quán)、村民土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革健康穩(wěn)定和有序的發(fā)展，就是至關(guān)重要的問(wèn)題。下面試從廣西玉林地區(qū)平南縣安懷鄉(xiāng)安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)之間的土地糾紛案來(lái)分析村民自治與土地關(guān)系問(wèn)題。（一）案例內(nèi)容（注：該案從縣法院訴至玉林地區(qū)法院，玉林地區(qū)法院請(qǐng)示廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院，最后由最高人民法院做出復(fù)函。案例介紹引自馬原主編：民事審判司法解釋及相關(guān)案例（第二輯），人民法院出版社，1999年，第582584頁(yè)。）安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)雙方爭(zhēng)訟的銅鼓嶺，面積約20畝，解放前系地主松山，土改時(shí)沒(méi)收未作分配，1962年“四固定”時(shí)大隊(duì)曾明確不劃分給生產(chǎn)隊(duì)。但從50年代初期起，三家二隊(duì)一些群眾就自發(fā)在該嶺零星開(kāi)荒，陸續(xù)種植桉樹(shù)、柑果、花生、木菇等，大隊(duì)均未提出異議。直到1988年發(fā)生糾紛時(shí)，三家二隊(duì)才將該嶺全部種上甘蔗等作物。安懷鄉(xiāng)政府于1988年在該嶺旁邊建造機(jī)磚廠，因用地問(wèn)題曾于同年3月21日和7月5日兩次請(qǐng)三家二隊(duì)社員代表到鄉(xiāng)政府協(xié)商。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)政府提出三種補(bǔ)償辦法，一是每畝減公購(gòu)糧400斤；二是按生產(chǎn)每塊磚給予1.1厘補(bǔ)償；三是按土地3年產(chǎn)值一次性補(bǔ)償。以上三條由三家二隊(duì)社員大會(huì)任選其中一條。后因鄉(xiāng)政府未取得縣有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)未果。1989年3月13日，鄉(xiāng)政府直接與安懷村公所簽訂征用該嶺土地協(xié)議，補(bǔ)償給村公所1.8萬(wàn)元，隨后鄉(xiāng)政府又派員施工，因而引起糾紛。平南縣人民政府做出決定，將該嶺處理給村公所所有。三家二隊(duì)不服，向法院提起上訴。平南縣人民法院判決歸村公所所有。三家二隊(duì)不服，繼續(xù)上訴。玉林地區(qū)中級(jí)人民法院討論有兩種意見(jiàn)，因把握不大，遂向廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院請(qǐng)示。高級(jí)人民法院審判委員會(huì)認(rèn)為，爭(zhēng)訟之銅鼓嶺，土改時(shí)沒(méi)收未作分配，“四固定”時(shí)也未下放給生產(chǎn)隊(duì)，解放后一直為三家二隊(duì)管理使用，這都是事實(shí)。但在法律政策適用上卻存在互相抵觸的規(guī)定。如果根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（1980）135號(hào)文件精神，該嶺所有權(quán)歸屬“一般以土改、合作化、四固定時(shí)的定論為依據(jù)”，則應(yīng)確認(rèn)該嶺為安懷村公所所有；若根據(jù)國(guó)家土地管理局（1989）國(guó)土（籍）字第73號(hào)文件的規(guī)定，“農(nóng)村集體使用其它農(nóng)民集體所有的土地，凡連續(xù)使用已滿20年的，應(yīng)視使用者所有”，則該嶺應(yīng)確認(rèn)為三家二隊(duì)所有。廣西高級(jí)人民法院的傾向性意見(jiàn)是：國(guó)家土地管理局的上述文件，既未公布，也未經(jīng)國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批，也未與最高法院會(huì)簽。因而在與國(guó)務(wù)院上述文件規(guī)定相抵觸時(shí)，不便使用。于是向最高人民法院提請(qǐng)批示。最高人民法院在“復(fù)函”中指出，本案不適用國(guó)家土地管理局的上述文件，銅鼓嶺應(yīng)確認(rèn)為原所有者安懷村公所所有為宜。至于三家二隊(duì)在訟爭(zhēng)之土地上的作物和其它附屬物，可由安懷村公所給予適當(dāng)補(bǔ)償，并請(qǐng)注意切實(shí)做好有關(guān)方面和群眾的思想工作（注：參見(jiàn)最高人民法院（91）民他字30號(hào)“關(guān)于村委會(huì)所屬村民小組的土地糾紛應(yīng)如何適用政策法律問(wèn)題的復(fù)函”。）。本案所涉及的兩家訴訟主體，一是安懷村公所（相當(dāng)于村民委員會(huì)），二是三家二隊(duì)（相當(dāng)于村民小組）。爭(zhēng)訟標(biāo)的是銅鼓嶺土地的所有權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)注意的是，訟爭(zhēng)起因是鄉(xiāng)政府建造機(jī)磚廠需要使用這塊土地。銅鼓嶺這塊荒山自解放以來(lái)近40年由三家二隊(duì)使有沒(méi)有爭(zhēng)議，鄉(xiāng)政府需要時(shí)卻引起如此大的矛盾，以至于驚動(dòng)最高人民法院。很顯然，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)可資利用的自然資源，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才把土地作為“不動(dòng)產(chǎn)”提到“權(quán)利歸屬”的議程。銅鼓嶺所有權(quán)歸屬之所以重要，是因?yàn)樗苯由婕安煌黧w的切身利益。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)的工業(yè)化、城市化過(guò)程，使得過(guò)去的“農(nóng)地”具有了更高市場(chǎng)價(jià)值的多種競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)用途。正是在這種背景下，人們的“土地權(quán)利”意識(shí)空前高漲。改革開(kāi)放20多年來(lái)，不同利益主體由于農(nóng)地征用、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的糾紛數(shù)以億計(jì)。為此國(guó)家先后頒布了一系列有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)的法律和法規(guī)，但是圍繞土地權(quán)利的糾紛，隨著法律法規(guī)和規(guī)章的不斷增多,也日益增加了法律適用的困難，本案就是一例。因此需要進(jìn)一步分析在解決土地權(quán)利糾紛時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。（二）在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)問(wèn)題上應(yīng)確立的基本原則上述案例的法律適用是否妥當(dāng)本文不想妄加評(píng)論，只是想從村民自治格局下有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬及保護(hù)的角度，討論本案所涉及的具有普遍意義的若干矛盾的處理原則。第一，非出于國(guó)家公共利益的需要，不得征收農(nóng)民集體所有的土地。“征地”本屬于一種國(guó)家行為，也是農(nóng)民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。但是根據(jù)國(guó)家憲法規(guī)定，“土地為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！眹?guó)家土地管理法第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！北景钢?，安懷鄉(xiāng)政府建造機(jī)磚廠的用地性質(zhì)不能認(rèn)為是屬于“公共利益的需要”，因此，從法理上說(shuō)，鄉(xiāng)政府征用銅鼓嶺沒(méi)有法律