民主制度論文-依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化.doc

民主制度論文-依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化自1996年3月八屆全國人大四次會議提出“依法治國,建設(shè)社會主義法制國家”以來,依法治國的思想日益深入人心。根據(jù)我國憲法,我國工人階級領(lǐng)導(dǎo)的,以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)的。憲法規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路。”中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。我國各族人民從切身經(jīng)驗中得出的根本經(jīng)驗是:沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國,同樣地,沒有共產(chǎn)黨就沒有中國社會主義的現(xiàn)代化。因此,堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo),完善和改進黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨在社會主義法治和社會主義建設(shè)中的核心作用,是我們?nèi)魏螘r候都不能動搖的原則。另一方面,黨在我國社會主義法治建設(shè)中的核心作用也決定了,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化對我國法治建設(shè)具有根本的意義。一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化關(guān)鍵是把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道首先,中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是由我們黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定的。在我國,黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家公權(quán)力的基礎(chǔ),也是我國社會主義法治的最主要和最廣泛的表現(xiàn)。法治靠黨來推動,靠黨來實行,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化程度,決定了依法治國的程度。因此,依法治國,首先就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。這是社會主義法治條件下對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的基本要求。將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治的軌道,受到法律的支配,依法執(zhí)政,依法領(lǐng)導(dǎo),這是我們實施依法治國和法治的最本質(zhì)含義。二千多年前亞里士多德就說過:“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好法律。”為了保障這種普遍服從的法治秩序就要求執(zhí)政黨首先守法,依法辦事。這是現(xiàn)代民主憲政的基本要求。如果執(zhí)政黨可以超越于法律之外,法治的完整性和統(tǒng)一性就會受到破壞,依法治國就不可能實現(xiàn)。其次,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化也是我國人民民主的根本要求。我國人民民主是通過共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)的,對黨的領(lǐng)導(dǎo)來說,人民民主既是目標(biāo)也是手段。就目標(biāo)而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要實現(xiàn)民主。人民民主是我們黨為之奮斗了近一個世紀(jì)的理想,當(dāng)年,共產(chǎn)黨就是依靠人民民主這個武器,打敗了國民黨反動派,建立了新中國。建國以后,人民民主一直是我國社會主義的立國之本。但是,由于對人民民主制度建設(shè)的忽視,我國人民民主的實現(xiàn)并不理想。改革開放以來,我國各方面的改革開放取得了巨大的成就,但我國人民民主根本制度的改革卻不大,這顯然不合理。比如,立法民主問題、人大代表的選舉問題、黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系等等,都有待于從理論上和實踐中進一步完善,而這方面的基本目的就是要推進民主。正如江總書記在十五大報告中所指出:“發(fā)展社會主義民主,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo),沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義現(xiàn)代化?！本褪侄味?黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要保障民主。人民民主的目標(biāo)靠人民民主的手段來實現(xiàn)。人民民主不是天上掉下來的,也不靠誰的恩賜。實現(xiàn)人民民主的唯一辦法就是實行人民民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就要求進一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是取代人民民主或為人民當(dāng)家作主,而是保障人民當(dāng)家作主,全心全意為人民當(dāng)家作主服務(wù)。這就要求將人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)保障人民當(dāng)家作主制度化、法律化。第三,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是我國社會主義法治建設(shè)的歷史要求。建國以后我們最大的教訓(xùn)就是忽略了法制建設(shè),法律的權(quán)威沒有樹立起來。鄧小平同志曾深刻地指出:“舊中國留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主和法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視?！倍傻貌坏街匾暤母驹谟邳h的領(lǐng)導(dǎo)沒有納入法治。其直接后果是封建專制和個人崇拜泛濫,人民民主受到破壞,社會主義建設(shè)事業(yè)嚴(yán)重受阻。改革開放以后,黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系受到了我國人民特別是老一輩無產(chǎn)階級革命家的高度重視。鄧小平同志在不同的場合多次強調(diào):“任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不可能逍遙法外?！薄叭h同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事?！薄斑@是現(xiàn)在和今后發(fā)展社會主義民主,健全社會主義法制的過程中要求我們盡快學(xué)會的新課題?！秉h的十五大提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo),進一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的法治意義,對我國社會主義法治建設(shè)的深入意義非凡。第四,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是我國依法治國的實踐決定的。改革開放以來,我國法制建設(shè)成就巨大,在短短的20年里,法律已經(jīng)涵蓋我國社會生活的主要方面。但是,我國社會的法治秩序與大量法律的出臺并不同步。這固然有許多原因,但黨的領(lǐng)導(dǎo)沒有納入法治的軌道不能不是一個重要方面。比如,我們現(xiàn)在談得比較多的人大監(jiān)督,一般只涉及一府兩院(政府、法院、檢察院)。就目標(biāo)而言,我國國家權(quán)力的主要方面都是由黨決定的,但全國人民行使權(quán)力的機構(gòu)實施的監(jiān)督卻不包括黨,顯然不合理。實踐中,黨政不分,以黨代政,黨的意志代替法律等現(xiàn)象還時有所聞。其主要原因在于黨的權(quán)力范圍不明確,沒有制約。我們的黨不是一般的黨,而是受到全國人民愛戴的執(zhí)政黨,是依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者,既然如此,就應(yīng)當(dāng)有明確的范圍并受到法律的監(jiān)督和制約。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本依據(jù)。法治的要義是法律支配權(quán)力,依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化都要求國家公權(quán)力受到法律的支配。隨著我國法制建設(shè)和政治體制改革的深入,實踐將進一步提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的種種要求,從而把我國依法治國推向更高的階段。應(yīng)當(dāng)指出,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與依法治國的法是一個概念。我們黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊,黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要黨首先守法尊法,成為守法尊法的模范,這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的首要含義。對我們黨來說,憲法和法律是最基本也是最重要的法。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的法當(dāng)然也包括黨紀(jì),黨紀(jì)是黨內(nèi)法,但對于共產(chǎn)黨人來說,黨紀(jì)與憲法和法律是統(tǒng)一的,服從憲法和法律本身就是黨紀(jì)的要求。正如小平同志所說:“無論是不是黨員,都要遵守國家的法律,對于共產(chǎn)黨來說,黨的紀(jì)律就包括這一條?！边@就決定了依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化具有高度的一致性。二、必須明確黨的地位,對黨的領(lǐng)導(dǎo)依法予以制約第一,黨在國家生活中的地位要明確。在我國,黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法規(guī)定的。但是,我國憲法中對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定僅是一種抽象的、原則的規(guī)定,黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容在憲法中并沒有涉及,更沒有明確的規(guī)定。這樣一來,黨的領(lǐng)導(dǎo)一旦涉及具體的領(lǐng)域,就會與法律特別是憲法發(fā)生不協(xié)調(diào)。憲法規(guī)定,“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！薄爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@兩條分別規(guī)定了我國的國體和政體,那么,黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)怎樣實現(xiàn)呢?就國體而言,黨是作為工人階級的先鋒隊規(guī)定的,但先鋒隊是一種比喻,對黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn),并不能提供比黨的領(lǐng)導(dǎo)更深入具體的內(nèi)容。此外,先鋒隊作為黨章的規(guī)定,與憲法是有區(qū)別的,先鋒隊的規(guī)定不能作為憲法和法律的規(guī)范,盡管它事實上也不能作為規(guī)范。就政體而言,人大是最高權(quán)力機構(gòu),憲法所規(guī)定的人大權(quán)力的最高性是我國人民民主專政國體的表現(xiàn)。不能想象,在人大之外,還存在一種高于人大的權(quán)力組織或機構(gòu),如果那樣,人大就不是最高權(quán)力機構(gòu),也是違背憲法的。但這樣一來,怎么實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?我國改革開放以后就提出了黨政分離,但由于黨在國家生活中的地位不明確,黨政分離沒有明確的法律和理論界限,使黨政分離缺乏可操作性,這不能不是一個重要原因。比如,黨政分離的準(zhǔn)確含義是什么?應(yīng)當(dāng)分離到什么程度才實現(xiàn)了黨政分離?怎么來實現(xiàn)黨政分離?等等,都缺乏準(zhǔn)確可行的理論指導(dǎo)和實踐標(biāo)準(zhǔn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要從理論上和實踐中明確黨在我國社會生活和國家生活中的地位,這是依法治國的基本前提。從我國社會主義法治的要求看,以下幾點應(yīng)當(dāng)明確:(1)黨政分離的目的是為了更好地完善黨的領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),這是黨政分離的基本出發(fā)點。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法規(guī)定的,是我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)成功的保證。但在社會主義法治條件下,黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式要法治化。黨政分離是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要途徑。通過黨政分離,黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式將發(fā)生有益的改變,黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力將得到進一步增強。如果通過黨政分離,不是增強黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力,而是削弱黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力,這就背離了黨政分離的目的,是絕對不允許的,也違背了憲法。(2)黨政分離,不是黨的領(lǐng)導(dǎo)放權(quán)。從我國黨政分離的動因看,黨政分離是完備和健全黨的領(lǐng)導(dǎo)功能和國家功能的重要途徑。從黨的領(lǐng)導(dǎo)功能看,我們以前把黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為黨領(lǐng)導(dǎo)一切、掌管一切。實踐證明,這種領(lǐng)導(dǎo)方式不符合法治的要求,也容易滋生專制和腐敗,不利于黨的建設(shè)。社會主義法治要求黨的領(lǐng)導(dǎo)通過法治的方式實現(xiàn)。主要包括兩方面的含義,其一,在內(nèi)容上,黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本是保障人民當(dāng)家作主,而不是代替人民當(dāng)家作主。正如江澤民同志在黨的十五大報告中所說的:“就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)?！币虼?從根本上說,黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要功能之一是保障民主,黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主的保障,黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)含義就是確保人民民主的實現(xiàn)。其二,黨政分離,在形式上,是要求黨改變包辦一切的現(xiàn)狀,恢復(fù)一個執(zhí)政黨應(yīng)有的功能。黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容既然是保障人民民主,黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本功能就是要通過各種途徑保障民主的實現(xiàn)。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會主義法治條件下的基本含義就是政治領(lǐng)導(dǎo),即保障人民民主的領(lǐng)導(dǎo)。對我國人民民主專政國家來說,這是最大的權(quán),也是最根本的權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了人民民主,也就保證了我們國家的社會主義性質(zhì)。(3)在現(xiàn)代法治條件下,黨管一切既不合理也不現(xiàn)實。所謂不合理,即違背了人民民主的基本原理。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主的保障,而不是取代人民民主,黨管一切也就意味著取消了人民當(dāng)家作主的權(quán)力。所謂不現(xiàn)實,是黨不可能管一切,社會生活如此之大如此之豐富,黨要管一切必定管不好,我國建國以后30年的歷史已充分證明了這一點。改革開放,從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡實際上就是要改變這個傳統(tǒng)。而且,由于黨管一切,黨必然沒有多少精力來管黨,而一個執(zhí)政黨如果沒有有效的制度建設(shè)來進行內(nèi)部管理,是非常危險的。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本要求就是要求黨要管黨,執(zhí)政黨只有管好了黨,才能有效地實現(xiàn)依法治國的目的。第二,黨的領(lǐng)導(dǎo)要有制約。在我國,人民民主是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)11政黨,掌握著我國最大最根本的權(quán)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入到法治的軌道,就是要對黨的領(lǐng)導(dǎo)實施制約。這是人民民主和社會主義法治的基本要求。沒有制約的權(quán)力必然腐敗,黨也不能超越這個法則。黨的十五大明確提出依法治國,強調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,”實際上就意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)要受到制約。從法治國家的性質(zhì)看,這是保持我們黨無產(chǎn)階級先鋒隊的性質(zhì),保證我們黨始終為人民的根本利益服務(wù)所絕對必要的。黨的領(lǐng)導(dǎo)如果沒有制約,最后受到傷害的除了國家,黨本身也不能避免。黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約,要解決三個問題:(1)從觀念上明確黨的領(lǐng)導(dǎo)受到制約的合理性。制約黨的領(lǐng)導(dǎo)不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo),而是為了更好地體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo),更完善地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們黨是久經(jīng)考驗的馬克思主義政黨,但我們黨又是執(zhí)政黨,對黨的領(lǐng)導(dǎo)實施制約,不僅是人民熱愛黨的需要,也是維護權(quán)力純潔性和合法性的需要。孟德斯鳩說得好:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！秉h也不例外。對黨的領(lǐng)導(dǎo)實施制約,就是要防止黨的領(lǐng)導(dǎo)可能出現(xiàn)的濫用權(quán)力的現(xiàn)象,通過制度建設(shè),使黨的領(lǐng)導(dǎo)始終保持人民先鋒隊的本色。從這個角度,制約黨的領(lǐng)導(dǎo),正是愛護黨,熱愛黨的一種表現(xiàn)。相反,否認(rèn)對黨的領(lǐng)導(dǎo)的制約,恰恰從長遠(yuǎn)看不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。(2)黨內(nèi)生活民主化,即建立起黨內(nèi)民主。這一點,鄧小平同志說得很清楚:“不論是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作的黨員,或者是普通黨員,都應(yīng)以平等態(tài)度互相對待,都平等地享有一切應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,履行一切應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。上級對下級不能頤指氣使,尤其不能讓下級辦違反黨紀(jì)國法的事情；下級也不應(yīng)當(dāng)對上級阿諛奉承,無原則地服從、盡忠。不應(yīng)當(dāng)把上下級之間的關(guān)系搞成毛澤東同志多次批評過的貓鼠關(guān)系,搞成舊社會那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系?！秉h內(nèi)民主是黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部制約,對我國社會主義法治建設(shè)具有重要的意義。在某種意義上,沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)的這種內(nèi)部制約,我國社會主義法治就不可能真正實現(xiàn)。(3)黨的領(lǐng)導(dǎo)的外部制約。這包括兩個方面,一是法律的制約,即我國憲法和法律對任何人、任何組織都有制約作用。江總書記在黨的十五大報告中強調(diào)要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,實際上就是強調(diào)一種法律的制約。二是權(quán)力機構(gòu)的制約。在我國,一切權(quán)力屬于人民,憲法規(guī)定,全國人大是人民行使國家權(quán)力的機關(guān),是國家權(quán)力的最高體現(xiàn)者。它集中代表全國各族人民的意志和利益,行使國家的立法權(quán)和決定國家生活中的其它重大問題,在我國國家機構(gòu)中居于首要地位,其他任何國家機關(guān)和組織都不能超越于全國人民代表大會之上,也不能和它相并列。全國人大及其人大常委會通過的法律和決議,對“全國各族人民,一切國家機關(guān)和武裝力量,各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織”都有效。這涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系。筆者認(rèn)為,人大應(yīng)當(dāng)發(fā)揮制約黨的領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用。人大是我國人民行使主權(quán)的機構(gòu),黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量,