民主制度論文-信訪制度改革的理論分析和模式選擇.doc

民主制度論文-信訪制度改革的理論分析和模式選擇內(nèi)容提要在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點帶面的整合模式以及分別改進的分散模式。關(guān)鍵詞信訪/制度/權(quán)利/權(quán)力/模式一、信訪制度改革的背景與必要性信訪是我國社會主義建設(shè)過程中的一項具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護自身合法權(quán)益的重要形式；是國家機關(guān)發(fā)揚社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型時期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會公眾關(guān)注的焦點。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時代發(fā)展，表現(xiàn)出對解決問題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應(yīng)對信訪制度進行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的行政監(jiān)督專員機制，甚至在歐盟這一超國家的體系當中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當符合一個標準，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實的民主環(huán)境、法治目標以及憲政體制相吻合。目前我國學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對立的語境下探討信訪制度，認為信訪兼具“法治之友”與“法治之敵”的兩面性，1并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。2對此，筆者以為信訪制度的研究要避免進入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟、社會、法律所有的問題全部推給信訪解決；誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點，將三權(quán)分立體制下的運作模式機械地套用于我國；二是只看到信訪制度的一個片面或一個局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當作信訪不應(yīng)當具有的功能而簡單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實在生命力的制度“稗殼”。綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先要用歷史唯物論的觀點，辯證地看待現(xiàn)實制度，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分表象和本質(zhì)、實然與應(yīng)然；同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現(xiàn)的保護公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突；最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過程論的觀點建立新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。二、信訪制度建構(gòu)的理論分析（一）信訪制度的概念1995年頒布的信訪條例將信訪界定為：公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。而從廣義的信訪來說，信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進行的信訪。自新中國成立以來，信訪成為聯(lián)系黨與人民、國家與公民之間的橋梁，在國家的政治、經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的建設(shè)當中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。根據(jù)當代救濟制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟之法律制度，它是其他法定救濟制度的重要補充。（二）信訪制度的調(diào)整范圍如下事項，可以作為信訪制度的調(diào)整范圍：1.在沒有向行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機關(guān)以及檢察機關(guān)提起申訴、起訴或控訴之前，信訪人可就有關(guān)人員的違法、失職及不公或失當?shù)男袨橄蛐旁L機關(guān)尋求救濟。2.在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機關(guān)以及檢察機關(guān)的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪人認為行政或司法過程中有關(guān)人員的違法、失職、不公或失當行為有所不滿時，也可以向信訪機關(guān)再次尋求救濟。3.對于行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)、法院、行政監(jiān)察部門或檢察院不予受理的案件，在上訴或復(fù)議之后仍得不到受理時，信訪人可以向信訪機關(guān)尋求救濟。4.對于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪人可以向信訪機關(guān)尋求救濟，并可提出建設(shè)性意見。5.信訪機關(guān)可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關(guān)機關(guān)以批評或建議。（三）信訪人的權(quán)利信訪人的權(quán)利，從規(guī)范的角度來看，是公民和組織在其基本權(quán)利受到公權(quán)力（立法、行政和司法）侵害時，以書信和走訪的形式反映事實，表達意愿，要求國家給予有效救濟的權(quán)利，同時信訪人有權(quán)就國家機關(guān)工作人員的行為作出積極或消極的評價。這一概念當中包含著如下的關(guān)鍵要素：1.信訪權(quán)利首先是一種尋求救濟的權(quán)利。在從宏觀層面，它屬于一類訴權(quán)，與民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)、行政復(fù)議申請權(quán)、民事仲裁申請權(quán)等程序性權(quán)利有著相同的屬性，其共同的特征是：公民和組織可以由這一權(quán)利直接導(dǎo)致相應(yīng)的國家公權(quán)力機關(guān)對于自己受侵害的事實給予救濟。2.在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。33.信訪權(quán)利是一種動態(tài)的民主權(quán)利，公民除了通過選舉制、代議制、復(fù)決制等方式參與國家的生活之外，還可以通過這種權(quán)利來保持日常當中對于國家生活的參與。4.信訪權(quán)利從結(jié)果上說，具有雙重性，一是直接實現(xiàn)了對私人權(quán)益的救濟，二是通過這種爭取權(quán)利恢復(fù)正義的過程而間接地實現(xiàn)了對國家公權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和制約?？傊?，信訪權(quán)利是一項重要的民主權(quán)利，它為我國憲法所確認，具有一種復(fù)式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪權(quán)利是程序性權(quán)利，但它卻以實現(xiàn)實體權(quán)利為根本目標，正是由于這種復(fù)式的結(jié)構(gòu)，使權(quán)利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權(quán)利獲得恢復(fù)和救濟，同時使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國家機關(guān)受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進服務(wù)、提高效率之鞭策。這項民主權(quán)利與公民的其他民主權(quán)利相比，更富于動態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設(shè)國家與公民之間的關(guān)系。同時，與其他的救濟性權(quán)利相比，信訪權(quán)利救濟范圍更加全面，公民通過行使信訪權(quán)利，可以得到比行政復(fù)議和行政訴訟更多的救濟機會。（四）信訪機關(guān)的權(quán)力信訪機關(guān)的權(quán)力，從規(guī)范的角度講，是信訪機關(guān)在接到信訪人的信訪要求或建議時，為實現(xiàn)其職責或目標而應(yīng)當具有的解決問題的實際手段或能力，具體表現(xiàn)為信訪機關(guān)能夠以多種手段實現(xiàn)信訪功能的能力。這一概念揭示了信訪機關(guān)的權(quán)力具有如下性質(zhì)：1.信訪機關(guān)權(quán)力是處于第二層位的監(jiān)督權(quán)（1）從邏輯上看，監(jiān)督權(quán)與立法、行政、司法三種權(quán)力的性質(zhì)有所不同，這后三種權(quán)力在憲政體制當中，屬于第一層位的權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)則是屬于第二層位的權(quán)力，第二層位的權(quán)力以第一層位的權(quán)力的行使為基礎(chǔ)。（2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權(quán)力的目標是形成一定的規(guī)范、事實和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權(quán)則是對已經(jīng)形成的規(guī)范和事實及判斷結(jié)果進行反思，它所要解決的問題并不局限于通過矯正正義而實現(xiàn)公民個體的權(quán)益，而是通過這樣的形式達成維護民主秩序和憲政制度的目的。2.信訪機關(guān)的權(quán)力是間接權(quán)力而非直接權(quán)力（1）不論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，這些權(quán)力對它們所調(diào)整的對象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對相對方的利益作出分配。當行使這種直接分配的權(quán)力時，權(quán)力的主體常常以“我有權(quán)力讓相對方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)顯然只能通過對權(quán)力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過對第一層權(quán)力的糾正才能實現(xiàn)。在這個意義上，信訪權(quán)力是直接指向公法上的國家權(quán)力，也就是通過對國家權(quán)力的制約而影響對公民利益分配。在信訪人員的思維當中，其考慮的問題常常可作這樣有表述：“你（指國家權(quán)力機關(guān)）讓相對方服從你這公平嗎？還有更合理的方式嗎？”（2）立法、行政和司法權(quán)的行使對象往往是公民的基本權(quán)利，而且往往是對私法上的法律關(guān)系進行公法上的調(diào)整，可以用國家對個人的向度來表示，而監(jiān)督權(quán)則是通過對公法調(diào)整后的法律關(guān)系再度以公法手段進行調(diào)整，前者的權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國家公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國家國家公民）。3.信訪機關(guān)的權(quán)力是具有政治性質(zhì)的權(quán)力從現(xiàn)實功能來看，不能認為信訪僅僅具有行政或司法方面的影響力；從信訪所救濟的對象來看，也不能只把信訪簡單歸結(jié)為對公民權(quán)利進行救濟的一種方式；同時，從信訪的歷史來看更不能把信訪看作是只對部分國家機關(guān)和部分公民之間的關(guān)系。對此，筆者以為信訪實際上關(guān)涉國家與公民之間的整體關(guān)系，同時還關(guān)涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關(guān)系。因為從這種關(guān)系的互動當中可以檢驗建設(shè)“民主與法治國家”方略的實施情況，也可以檢驗“國家尊重與保障人權(quán)”的制度建設(shè)情況，更可以檢驗執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關(guān)系是如此復(fù)雜、如此重要，以致于只能用政治性來表述。從以上分析可以看出，信訪機關(guān)的權(quán)力屬于一種間接的、第二個級別的政治權(quán)力。因為它處于國家權(quán)力架構(gòu)的更高一級層面，直接面對國家制度的整體及間接面對人民利益的全部，它可以通過對公權(quán)力的制約而實現(xiàn)對私權(quán)的保護。因此，在設(shè)計信訪的權(quán)力組成時，不宜像第一個級別的機關(guān)一樣具有直接的形成性的權(quán)力，而應(yīng)當考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設(shè)性的權(quán)力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權(quán)力，造成制度混亂。但這并不能認為信訪的上述權(quán)力是軟弱無力的。實際上，信訪的上述權(quán)力在民主國家當中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當大的作用。（五）信訪制度的功能定位1963年9月20日，中共中央國務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知，是年10月15日由國務(wù)院秘書廳整理出國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿），其中重申了人民寫信或上訪的民主權(quán)利，并對信訪功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)