行政管理論文-加強(qiáng)政府項(xiàng)目投資控管的設(shè)想.doc

行政管理論文-加強(qiáng)政府項(xiàng)目投資控管的設(shè)想隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，近幾年，我市政府投資項(xiàng)目逐年遞增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，杭州市政府投資項(xiàng)目共投入財(cái)政性基本建設(shè)資金365.08億元。政府投資項(xiàng)目大多數(shù)是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，如城市道路橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市綠化、文物保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，文教衛(wèi)體、公檢法司等公益設(shè)施建設(shè)等。從理論上說，政府投資項(xiàng)目應(yīng)該比一般項(xiàng)目具有更嚴(yán)格的管理程序，因?yàn)樗菀资艿缴鐣?huì)各界輿論的關(guān)注。但是就目前情況而言，政府投資項(xiàng)目投資失控、三超現(xiàn)象（即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）、追加資金的情況一定程度的存在,這不僅使建設(shè)項(xiàng)目投資效益下降，而且導(dǎo)致政府對基建投資的控制力的削弱。1.項(xiàng)目前期工作深度不夠，論證不充分。按照我國現(xiàn)行的政府投資建設(shè)程序，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從計(jì)劃建設(shè)到建成投產(chǎn)，一般要經(jīng)過決策階段、設(shè)計(jì)階段、實(shí)施階段和交付使用階段。據(jù)有關(guān)資料分析，決策階段和設(shè)計(jì)階段對項(xiàng)目投資費(fèi)用所造成的影響比例達(dá)到90%以上，可見，項(xiàng)目投資控制的關(guān)鍵和重心在于項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段。但在實(shí)際工作中，相當(dāng)一部分的項(xiàng)目不重視前期管理，前期工作粗糙，論證不充分，導(dǎo)致施工過程設(shè)計(jì)變更頻繁，項(xiàng)目投資完全不能掌控，甚至有的建設(shè)單位為了爭項(xiàng)目故意先壓縮規(guī)模和投資估算，待項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)或開工后，再要求追加投資，制造“釣魚工程”。由此，使項(xiàng)目決策部門依據(jù)項(xiàng)目建議書做出的決定勢必存在很多后遺癥。2.在勘察設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)單位缺乏投資控制意識(shí)。在項(xiàng)目做出投資決策后，控制工程造價(jià)的關(guān)鍵就在于設(shè)計(jì)。但目前暴露出來的問題：一是長期以來設(shè)計(jì)費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以投資額為基數(shù)，使得設(shè)計(jì)單位及設(shè)計(jì)人員往往片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽略設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)性問題，幾乎所有初步設(shè)計(jì)方案中的建設(shè)規(guī)模和項(xiàng)目投資額都超過了批準(zhǔn)文件的設(shè)計(jì)要求。二是設(shè)計(jì)人員缺乏精心設(shè)計(jì)思想，設(shè)計(jì)保守造成工程成本提高，投資浪費(fèi)；或者初步設(shè)計(jì)階段考慮不周，致使某些方案與之后施工圖方案有較大的出入，造成設(shè)計(jì)屢次變更，進(jìn)而引發(fā)一系列的投資追加。如我們在工程評審工作中發(fā)現(xiàn)某工程因設(shè)計(jì)單位未考慮工程所在地地質(zhì)情況差而相應(yīng)采取的地基加固處理措施,工程實(shí)施中通過設(shè)計(jì)變更,對路基采用水泥攪拌樁和對圓木樁地基進(jìn)行加固處理，最終增加造價(jià)約600萬元，僅此一項(xiàng)就占工程實(shí)際總造價(jià)16%。三是初步設(shè)計(jì)方案出來后的概算編制質(zhì)量不高，概算不能真實(shí)地反映項(xiàng)目總投資的全貌，漏項(xiàng)、多列、重復(fù)計(jì)算的情況很多，有些因?yàn)樵O(shè)計(jì)本身不到位，造成某些子項(xiàng)人為估算，使得概算缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，失去了執(zhí)行的剛性，不能達(dá)到控制投資的目的。3.項(xiàng)目工程實(shí)施階段管理不夠規(guī)范，缺乏對投資的有效控制。應(yīng)該說，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段時(shí)，投資控制的任務(wù)主要落實(shí)在建設(shè)單位身上。但目前由于建設(shè)管理模式的局限性和建設(shè)單位專業(yè)管理水平有限以及控制造價(jià)的激勵(lì)機(jī)制尚未形成等原因，導(dǎo)致對工程管理不善，引起工程造價(jià)的失控。現(xiàn)有政府項(xiàng)目建設(shè)管理模式是由項(xiàng)目使用單位提出建議書，經(jīng)政府有關(guān)部門可行性研究通過后給予立項(xiàng)并安排資金，使用單位根據(jù)批準(zhǔn)的有關(guān)文件，組建基建班子進(jìn)行建設(shè)。在這種模式下，建設(shè)單位實(shí)際上與使用單位合二為一，產(chǎn)生的弊端就是，建設(shè)單位作為項(xiàng)目建成后的收益人，缺乏控制投資的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，往往從滿足自身需要出發(fā)，在施工過程中擅自變更合同內(nèi)容，提高標(biāo)準(zhǔn)檔次，出現(xiàn)“工程干了再說，資金不夠可以向上爭取”的局面。另一方面，由于大部分的建設(shè)單位都是臨時(shí)組建的基建班子，通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟(jì)等相關(guān)知識(shí)，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運(yùn)用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，比如在工程發(fā)包階段，對招標(biāo)文件的編制和合同的簽定上，針對性不強(qiáng)，造成施工單位通過各種手段鉆空子、扯皮；有些應(yīng)招投標(biāo)的工程沒有經(jīng)過招投標(biāo)程序，違背了國家有關(guān)法律法規(guī)；在施工過程中，對聯(lián)系單的簽證把關(guān)不嚴(yán)等等問題，也是導(dǎo)致投資“三超”的又一個(gè)主要原因。4.政府相關(guān)部門對項(xiàng)目投資監(jiān)管不夠充分，責(zé)任追究制度不健全。發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)以及監(jiān)督等行政管理部門對政府投資項(xiàng)目管理上履行著各自不同的職責(zé)。發(fā)改委雖然在承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及投資估算、概算的審批職責(zé)，但是對項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、實(shí)施過程中超規(guī)模、超投資的問題沒有有效的控制管理手段。財(cái)政部門自1994年起收回原委托建行代行的職能后，加強(qiáng)了對政府投資項(xiàng)目的預(yù)決算審核工作，但是由于事后決算的局限性，使得財(cái)政部門對投資的控制管理也陷于被動(dòng)。近幾年來，有關(guān)管理部門陸續(xù)出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，加強(qiáng)了工程招投標(biāo)管理，但是“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”的情況普遍，市場監(jiān)管，責(zé)任追究機(jī)制尚未有效地建立起來。近幾年來，我市財(cái)政部門在加強(qiáng)項(xiàng)目管理，規(guī)范、有效、節(jié)約使用財(cái)政性建設(shè)資金方面開展了大量的創(chuàng)造性的工作，對控制項(xiàng)目總投資起到了一起的作用。為了切實(shí)減少建設(shè)資金的浪費(fèi)，提高資金的使用效益，我市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2004年3月起在地方財(cái)力項(xiàng)目中全面實(shí)行直接撥付；2005年起，將直接撥付的范圍又?jǐn)U大到城區(qū)綠化建設(shè)專項(xiàng)資金安排的全部新開工項(xiàng)目和城市維護(hù)建設(shè)專項(xiàng)資金安排的部分新開工項(xiàng)目。2006年，市財(cái)政部門對直接撥付的工作規(guī)范作了進(jìn)一步修訂。從直接撥付管理工作的實(shí)際效果來看，取得的成效顯著。除了減少財(cái)政建設(shè)資金的沉淀，增加了資金使用的透明度，保證了財(cái)政建設(shè)資金的?？顚Ｓ?，杜絕資金被截留挪用，提高建設(shè)資金的使用效益，逐步完善財(cái)政部門對基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理等優(yōu)勢之外，直接撥付工作還有一個(gè)明顯的成效就是從一定程度上加強(qiáng)了建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理。由于政府投資項(xiàng)目的管理涉及到政府許多相關(guān)部門，因此政府投資項(xiàng)目要管好、管到位，僅靠某個(gè)部門的努力是難以實(shí)現(xiàn)的，必須通過發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察以及相關(guān)行政主管部門和建設(shè)單位的密切配合、齊抓共管來實(shí)現(xiàn)。對此，筆者就進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政部門作用，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目投資控管談一些想法。1.深化參與項(xiàng)目可行性研究等前期管理工作，做好項(xiàng)目決策階段的投資控制。項(xiàng)目的可行性研究非常重要，這個(gè)階段的工作應(yīng)站在一定的高度，結(jié)合整體規(guī)劃及管理模式，從科學(xué)的角度充分論證分析該項(xiàng)目建議書的合理性和可行性，對擬建工程項(xiàng)目在技術(shù)上是否可行，在經(jīng)濟(jì)上是否合理有效，在社會(huì)上是否創(chuàng)造效益，在環(huán)境上是否允許等方面進(jìn)行全系統(tǒng)的分析、論證，進(jìn)行方案選優(yōu)，合理地確定建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模，科學(xué)地確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做好建設(shè)項(xiàng)目投資估算的編制與審查。項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)，即作為建設(shè)項(xiàng)目總投資的計(jì)劃控制數(shù)，不得任意突破，使其真正起到?jīng)Q策和控制的作用。目前，財(cái)政部門參與項(xiàng)目可行性研究工作不是很多，也不深入，主要以計(jì)劃部門牽頭為主。但隨著財(cái)政項(xiàng)目管理工作的前置和深入，財(cái)政部門需要對項(xiàng)目估算和項(xiàng)目資金籌措進(jìn)行事先審核和落實(shí)，作為可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)和項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)。此外在項(xiàng)目前期階段，財(cái)政部門還應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門參與項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)的審查，重點(diǎn)對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)合理性及設(shè)計(jì)深度等方面提出意見；嚴(yán)格推行限額設(shè)計(jì)制度，對于超過批準(zhǔn)投資估算的設(shè)計(jì)，一律不予通過，退回設(shè)計(jì)單位重新設(shè)計(jì)，真正達(dá)到估算控制概算的目的。2.根據(jù)財(cái)政支出改革的需要，建立項(xiàng)目預(yù)算評審制度。目前，財(cái)政部門主要承擔(dān)著對政府投資項(xiàng)目的決算進(jìn)行審核，配合發(fā)改委對項(xiàng)目概算進(jìn)行審核，而對項(xiàng)目預(yù)算的審查還處在管理上的缺位。項(xiàng)目預(yù)算是項(xiàng)目工程處于施工圖設(shè)計(jì)階段對項(xiàng)目投資額的測算，它是項(xiàng)目概算的進(jìn)一步具體化。實(shí)踐證明，只有在項(xiàng)目的預(yù)算環(huán)節(jié)精打細(xì)算，才能從源頭上最有效地節(jié)約財(cái)政資金。財(cái)政部門應(yīng)該盡快建立起一套完整的項(xiàng)目預(yù)算評審制度，一是將預(yù)算評審結(jié)果作為資金計(jì)劃安排的依據(jù)；二是當(dāng)評審后的項(xiàng)目預(yù)算超過已批準(zhǔn)的概算時(shí)，能及時(shí)地對項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，把投資嚴(yán)格控制在批準(zhǔn)概算之內(nèi)。3.以進(jìn)一步深化財(cái)政直接撥付制度改革為載體，加強(qiáng)參與項(xiàng)目的過程管理。直接撥付工作還有許多地方需要不斷改進(jìn)和完善，比如目前審核范圍和審核標(biāo)準(zhǔn)還沒有統(tǒng)一的問題；與建設(shè)單位的關(guān)系未完全理順，如何調(diào)動(dòng)建設(shè)單位積極性的問題；既要提高工作效率，又能保證工作質(zhì)量的問題等等，這些都有待于下一步直接撥付制度的不斷完善和相關(guān)配套制度的出臺(tái)。另一方面，財(cái)政部門通過直接撥付這項(xiàng)支出管理方式的改變，加強(qiáng)對財(cái)政性投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，包括招投標(biāo)管理、合同管理、聯(lián)系單的變更管理等等，并將制定相應(yīng)的管理制度。對于應(yīng)實(shí)行公開招投標(biāo)的工程項(xiàng)目，未經(jīng)市建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自采用邀請招標(biāo)或未按法定程序招投標(biāo)而直接與施工單位簽定施工合同的，市財(cái)政部門應(yīng)停止撥付其工程款項(xiàng)；各類招標(biāo)文件、合同、補(bǔ)充協(xié)議等在送招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)備案前，須先報(bào)送市財(cái)政部門審核，未經(jīng)審核，財(cái)政部門將不予撥付建設(shè)資金；對一些暫不能實(shí)施招投標(biāo)的前期工程，應(yīng)將相關(guān)預(yù)算事先報(bào)財(cái)政部門審核；對于因重大設(shè)計(jì)變更引起的大額聯(lián)系單，必須由設(shè)計(jì)單位簽字蓋章，并經(jīng)監(jiān)理單位、建設(shè)單位確認(rèn)后，事先報(bào)財(cái)政部門審核，對于可能引起項(xiàng)目投資超概（預(yù)）算或計(jì)劃時(shí)，還要報(bào)市發(fā)改委等相關(guān)部門批準(zhǔn)同意方可實(shí)施。4.開展項(xiàng)目績效評價(jià)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督力度。政府投資項(xiàng)目績效評價(jià)是一種新的理念，是指運(yùn)用統(tǒng)一指標(biāo)體系和科學(xué)的方法，根據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性原則，對財(cái)政投資項(xiàng)目的資金使用全過程及其產(chǎn)生