（行政管理專業(yè)論文）我國城市規(guī)劃公眾參與探討.pdf

內(nèi)容摘要 公眾參與城市規(guī)劃是政治民主化的重要體現(xiàn) 有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性 確保規(guī)劃的有效實(shí)施 其最終目的是通過對城市規(guī)劃中存在的非市場失靈的補(bǔ) 充與修正 保證城市規(guī)劃的公平性與公正性 實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化 促進(jìn)社 會發(fā)展 本文綜合運(yùn)用了文獻(xiàn)資料法 比較分析法和實(shí)證研究法等多種研究方 法 力圖對我國城市規(guī)劃中的公眾參與進(jìn)行全面 系統(tǒng)而深入的分析和探討 以期為我國公眾參與城市規(guī)劃作出一點(diǎn)有價(jià)值的研究 全文主體共分為三個(gè)部 分 第一部分 比較分析了我國不同時(shí)期對城市規(guī)劃概念的不同理解 總結(jié)了 我國城市規(guī)劃的變化趨勢 論述了城市規(guī)劃的含義 通過分析l 城市規(guī)劃法 論述了城市規(guī)劃的基本屬性 公共政策屬性 論述了城市規(guī)劃的社會功能尤 其是其作為公共政策的特有功能 這三個(gè)方面的論述為全文的分析和探討奠定 了基礎(chǔ) 第二部分 比較市場運(yùn)作與城市規(guī)劃兩種機(jī)制 闡述了作為政府宏觀調(diào)控 重要手段的城市規(guī)劃對市場失靈的補(bǔ)充與修正 論證了城市規(guī)劃公平與公正的 核心價(jià)值觀 同時(shí)對其存在的問題進(jìn)行了剖析 探討了尋租和交易費(fèi)用這兩種 我國城市規(guī)劃中普遍存在的非市場失靈問題 這三個(gè)方面的論述回答了在市場 經(jīng)濟(jì)條件下為什么需要城市規(guī)劃的問題 提供了公眾參與城市規(guī)劃的研究視角 第三部分 從政治民主化出發(fā)論述了公眾參與城市規(guī)劃的本質(zhì) 指出了公 眾參與城市規(guī)劃在西方市場經(jīng)濟(jì)國家的產(chǎn)生背景 闡述了公眾參與城市規(guī)劃的 理論演進(jìn) 介紹了公眾參與城市規(guī)劃在這些國家中的實(shí)踐發(fā)展 并總結(jié)出了一 些值得我國借鑒的有益經(jīng)驗(yàn) 論證了我國城市規(guī)劃中公眾參與的必要性與可能 性 對公眾參與的現(xiàn)狀 公眾參與的法律保障以及公眾參與的方式與途徑等問 題進(jìn)行了論證分析 結(jié)語 在強(qiáng)調(diào)全文基本論調(diào)的同時(shí) 指出我國城市規(guī)劃中公眾參與的完善 與發(fā)展將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程 關(guān)鍵詞 城市規(guī)劃 公眾參與 非市場失靈 a b s t r a c t p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi st h ei m p o r t a n te m b o d i m e n to fp o l i t i c s d e m o c r a t i z a t i o n i sa l s ot h eg u a r a n t e eo fm a k i n gu r b a np l a n n i n gs c i e n t i f i ca n dp u t t i n gi t i n t op r a c t i c es u c c e s s f u l l y t h ef i n a lg o a lo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi s a c c o r d i n gt ot h es u p p l e m e n ta n dr e v i s i o ni nv i e wo fn o n m a r k e tf a i l u r ew h i c he x i s t st o u r b a np l a n n i n gi t s e l f g u a r a n t e e i n gt h ef a i r n e s so fu r b a np l a n n i n g r e a l i z i n gt h ep u b l i c i n t e r e s tm a x i m i z a t i o n a n dp r o m o t i n gs o c i a ld e v e l o p m e n t f o re x p e c t i n gt od os o m e v a l u a b l er e s e a r c hf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nc h i n a t h i sp a p e ra p p l i e s v a r i o u sr e s e a r c hm e t h o d s i n c l u d i n gm e t h o do fd o c u m e n t m e t z h o do fc o m p a r i n ga n a l y s i s m e t h o do fs u b s t a n t i a le v i d e n c ea n ds oo n t r y i n gt oa n a l y z ea n ds t u d yp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i nu r b a np l a n n i n gi nc h i n ac o m p r e h e n s i v e l y s y s t e m a t i c a l l ya n dt h o r o u g h l y t h i sp a p e r m a i n l yc o n s i s t so ft h r e ep a r t s i nt h ef i r s tp a r t t h ea u t h o rc o m p a r e sa n da n a l y z e st h ed i f f e r e n tc o n c e p to fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nd i f f e r e n tt i m eo fc h i n a a n ds u m m e r i z ei t sc h a n g e t e n d e n c y t h ea u t h o rd i s c u s s e st h em e a n i n go fu r b a np l a n n i n g s t a t u s t h e na c c o r d i n gt ot h e a n a l y z e so ft h eu r b a np l a n n i n gl a w t h ea u t h o rd i s s c u s st h eb a s i ca t t r i b m eo fu r b a n p l a n n i n g p u b l i cp o l i c y i nt h ee n d t h ea u t h o rd i s s c u s st h es o c i a lf u n c t i o no f u r b a np l a n n i n g i np a r t i c u l a ri t sf u n c t i o na sap u b l i cp o l i c y t h et h r e ea s p e c t se l a b o r a t i o na b o v el a y i n gt h e f o u n d a t i o nf o rt h ea n a l y s i sa n ds t u d yo ft h ew h o l e p a p e r i nt h es e c o n dp a r t t h ea u t h o rc o m p a r e sm a r k e to p e r a t i n ga n du r b a np l a n n i n gt w o d i f f e r e n tm e c h a n i s m e l a b o r a t e sa st h ei m p o r t a n tm e a n so fg o v e r n m e n t sm a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o l u r b a np l a n n i n gi st h es u p p l e m e n ta n dr e v i s i o ni nv i e wo fm a r k e t f a i l u r e t h e n t h ea u t h o rp r o o f sf a i r n e s si st h ec o r ev a l u e so fu r b a np l a n n i n ga n da n a l y z e s t h eq u e s t i o ni nt h ec o r ev a l u e so fu r b a np l a n n i n gi nc h i n a i nt h ee n d t h ea u t h o r d i s s c u e s s e st r a n s a c t i o ne x p e n s ea n dr e n t s e e k i n gq u e s t i o n s w h i c ha l et h et w ou n i v e r s a l l y n o n m a r k e tf a i l u r e se x i s tt ou r b a np l a n n i n gi nc h i n a t h et h r e ea s p e c t se l a b o r a t i o na b o v e a n s w e rw h yw en e e du r b a np l a n n i n gu n d e rm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n a n dp r o v i d i n g s t u d ya n g e lf o rp u l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n g i nt h et h i r dp a r t s t a r t i n gf r o mp o l i t i c sd e m o c r a t i z a t i o n t h ea u t h o rd i s s c u s st h e e s s c i l c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n g t h e n t h ea u t h o rp o i n to u tt h e b a c k g r o u n do ft h ec r e a t i o ni nw e s t e r nm a r k e te c o n o m yc o u n t r i e s a n de l a b o r a t e st h e e v o l u t i o no ft h et h e o r i e sa b o u tp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nt h e s ec o u n t r i e s a n da l s oi n t r o d u c e st h e s ec o u n t r i e s d e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r a c t i c ei nu r b a n p l a n n i n ga n ds u m m a r i z e ss o m eb e n e f i c i a le x p e r i e n c 岱f o rc h i n at od r a wl e s s o n sf r o m i n t h ee n d p r o o f st h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n a a n dd i s c u s s e sp r e s e n tc o n d i t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nc h i n a a n da l s oa n a l y z e ss o m ee x i s t e n tp r o b l e m so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n a i n c l u d i n gt h ep r o b l e m sa b o u tl e g a ls a f e g u a r da n dw a y t h ec o n c l u s i o nn o to n l ye m p h a s i z e st h eb a s i cv i e wo ft h ew h o l ep a p e r b u ta l s o p o i n t so u tt h ec o n s u m m a t i o na n dd e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n aw i l lb eag r a d u a lp r o c e s s k e yw o r d s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n l a n d 墩p l a n n i n g n o n m a r k e tf a i l u r e 廈門大學(xué)學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 茲呈交的學(xué)位論文 是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下獨(dú)立完成的研究成 果 本人在論文寫作中參考的其他個(gè)人或集體的研究成果 均在 文中以明確方式標(biāo)明 本人依法享有和承擔(dān)由此論文產(chǎn)生的權(quán)利 和責(zé)任 聲明人 簽名 際磊矛 槲年歹月 易e l i 廈門大學(xué)學(xué)位論文著作權(quán)使用聲明 本人完全了解廈門大學(xué)有關(guān)保留 使用學(xué)位論文的規(guī)定 廈 門大學(xué)有權(quán)保留并向國家主管部門或其指定機(jī)構(gòu)送交論文的紙 質(zhì)版和電子版 有權(quán)將學(xué)位論文用于非贏利目的的少量復(fù)制并允 許論文進(jìn)入學(xué)校圖書館被查閱 有權(quán)將學(xué)位論文的內(nèi)容編入有關(guān) 數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索 有權(quán)將學(xué)位論文的標(biāo)題和摘要匯編出版 保密 的學(xué)位論文在解密后適用本規(guī)定 本學(xué)位論文屬于 l 保密 在年解密后適用本授權(quán)書 2 不保密 請?jiān)谝陨舷鄳?yīng)括號內(nèi)打 作者簽名 你看務(wù) 導(dǎo)師簽名 日期 伽7 年廠月 厶日 日期 年月日 引言 引言 城市規(guī)劃作為一門科學(xué)的含義已經(jīng)得到普遍認(rèn)同 除此之外 城市規(guī)劃還 是一項(xiàng)政府職能 是需要吸收公眾的廣泛參與的社會活動 城市規(guī)劃具有區(qū)別 于其他規(guī)劃的特征或者屬性 包括綜合性 技術(shù)性 不確定性等 其中 公共 政策屬性是城市規(guī)劃最本質(zhì)者 城市規(guī)劃作為一種公共政策 在現(xiàn)代城市發(fā)展 中 發(fā)揮著引導(dǎo)城市發(fā)展 協(xié)調(diào)社會利益沖突與矛盾 分配社會公共利益的社 會功能 城市規(guī)劃不是市場運(yùn)作的對立物 相反地 城市規(guī)劃是對市場失靈的 補(bǔ)充與修正 城市規(guī)劃通過對其宏觀調(diào)控資源配置職能的履行與公共政策社會 功能的發(fā)揮 彌補(bǔ)了市場在外部性 公共物品提供及社會利益分配方面存在的 內(nèi)在缺陷 城市規(guī)劃只有建立在公平與公正價(jià)值取向上 通過對公平與公正原 則的運(yùn)用才能對補(bǔ)充 修正市場失靈 促進(jìn)市場的發(fā)展 然而 城市規(guī)劃在補(bǔ)充與修正市場失靈的同時(shí) 也自覺地或不自覺地產(chǎn)生 了一些非市場失靈的內(nèi)部性問題 主要表現(xiàn)為尋租與交易費(fèi)用兩個(gè)方面 而這 些非市場失靈在正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國 表現(xiàn)得尤為突出 所帶來的 危害也極其嚴(yán)重 不僅阻礙了城市建設(shè)與城市發(fā)展 更是對社會公共利益的損 害 有悖于城市規(guī)劃的初衷 這也是城市規(guī)劃作用受到質(zhì)疑與詰問乃至有人提 出以市場運(yùn)作代替城市規(guī)劃的原因所在 公眾參與城市規(guī)劃是補(bǔ)充與修正城市規(guī)劃中的非市場失靈的重要有效手 段 公眾參與城市規(guī)劃是政治民主化的要求與重要體現(xiàn) 同時(shí)也是城市規(guī)劃走 向科學(xué)化和得以成功實(shí)施的重要手段和保障 上世紀(jì)6 0 年代以來 西方市場經(jīng) 濟(jì)國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì) 政治 社會 文化發(fā)展的新情況 相繼建立了公眾參與 城市規(guī)劃的制度 并經(jīng)過多年的發(fā)展在理論與實(shí)踐中取得了長足的發(fā)展與進(jìn)步 近年來 這些國家城市規(guī)劃中的公眾參與已逐步走上法制化 程序化 全面化 的道路 在我國 公眾參與城市規(guī)劃既是必要的又是可能 較之于西方市場經(jīng) 濟(jì)國家 我國具備更堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ) 同時(shí)改革開放的深入 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型 所帶來的人民生活水平的提高和利益主體的多元化現(xiàn)象也促使了公眾參與意識 的覺醒 在這種背景下 上世紀(jì)9 0 年代初 公眾參與 的概念引入我國 城 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 市規(guī)劃中的公眾參與問題也開始受到規(guī)劃學(xué)者與政府領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注并付諸實(shí) 踐 然而 我國對公眾參與城市規(guī)劃的理論研究主要是對西方理論的介紹 結(jié) 合我國實(shí)踐還很不夠 加上起步晚 公眾參與的法律保障還很缺乏 公眾參與 的方式與途徑也存在著很多的不足 因而 我國的公眾參與尚處于較低層次 很多時(shí)候只是流于形式的被動的參與 而非真正意義上的公眾參與 這樣的公 眾參與不能充分發(fā)揮對城市規(guī)劃中非市場失靈的補(bǔ)充與修正作用 本文從公眾 參與城市規(guī)劃對城市規(guī)劃中的非市場失靈的補(bǔ)充與修正著手 在考察城市規(guī)劃 與市場運(yùn)作兩種不同機(jī)制及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上 力圖對我國公眾參與城市規(guī) 劃問題進(jìn)行全面 系統(tǒng)而深入的分析和探討 以期為我國規(guī)劃中的新事物公眾 參與作出一點(diǎn)有價(jià)值的研究 2 一 城市規(guī)劃的含義 基本屬性及社會功能 一 城市規(guī)劃的含義 基本屬性及社會功能 目前對城市規(guī)劃概念較為全面的理解是 城市規(guī)劃既是 i 1 科學(xué) 又是一 項(xiàng)政府職能 同時(shí)還是一項(xiàng)社會活動 公共政策是城市規(guī)劃的基本屬性 與城 市規(guī)劃的技術(shù)屬性相比較 更應(yīng)得到我們的認(rèn)識與重視 城市規(guī)劃本質(zhì)上就是 一項(xiàng)公共政策 發(fā)揮著公共政策的社會功能 一 城市規(guī)劃的含義 在我國 不同的時(shí)期對于城市規(guī)劃的理解是不同的 上世紀(jì)5 0 年代 城市 規(guī)劃被認(rèn)為是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和深化 是計(jì)劃在空間上的落實(shí) 到上世紀(jì) 8 0 年代 城市規(guī)劃被認(rèn)為是一個(gè)時(shí)期城市發(fā)展的綱領(lǐng)和目標(biāo) 是城市建設(shè)的綜 合部署 也是城市建設(shè)的管理依據(jù) 進(jìn)入上世紀(jì)9 0 年代 這一概念又有了新 的變化 城市規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展 土地利用空間布局 以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署 具體安排和實(shí)施管理 縱觀這段歷史可以看出 城 市規(guī)劃發(fā)生了幾個(gè)方面的變化 首先 由作為計(jì)劃的附庸走向獨(dú)立 其次 城 市規(guī)劃關(guān)注的內(nèi)容逐步走向綜合 第三 政府在城市規(guī)劃中的角色走向宏觀調(diào) 控 分析這三個(gè)趨勢 我們可以得出以下引申 首先 城市規(guī)劃的作用已經(jīng)或 正在從政府直接進(jìn)行資源配置走向協(xié)調(diào)各方利益 追求城市整體利益 其次 城市規(guī)劃的作用機(jī)制已經(jīng)由政府主宰逐步走向政府 市場主體 利益群體共同 推動城市發(fā)展 這一現(xiàn)象是與國際城市規(guī)劃理論發(fā)展的歷程一致的 也是與國 際國內(nèi)政治環(huán)境的變化歷程相吻合的 因此 現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)將自己定義為 城市規(guī)劃是 f j 科學(xué) 也是一項(xiàng)政府職能 同時(shí)還是一項(xiàng)社會活動 1 城市規(guī)劃是一門科學(xué) 城市規(guī)劃是一門綜合性很強(qiáng)的跨越自然科學(xué)和社會科學(xué)的科學(xué) 城市規(guī)劃 作為一門獨(dú)立的綜合性科學(xué) 早就在1 9 7 4 年聯(lián)合國公布的2 9 門獨(dú)立科學(xué)中 中國城市規(guī)劃學(xué)會 五十年回眸 上海 商務(wù)印書館 1 9 9 9 年版 第1 2 6 頁 同濟(jì)人學(xué) 城市規(guī)劃原理 北京 中國建筑工業(yè)出版社 1 9 8 0 年版 第5 頁 中華人民共和國建設(shè)部 城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn) 北京 中國建筑工業(yè)出版社 1 9 9 8 年版 第頤 o 石摘 試論城市規(guī)劃中的公共利益 載于 城市規(guī)劃 2 0 0 4 年第6 期 第2 0 3 1 頁 3 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 與天文 地理 生物 數(shù)學(xué) 物理 化學(xué)等學(xué)科相并列 在古代 城市規(guī)劃科 學(xué)源于建筑學(xué) 近現(xiàn)代以來 尤其是進(jìn)入2 0 世紀(jì)以來 由于城市的迅速發(fā)展 城市問題的巨系統(tǒng)性 高復(fù)雜性促使城市規(guī)劃成為 f j 獨(dú)立的綜合性學(xué)科 它 的內(nèi)涵早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了建筑學(xué)的范疇 比如城市規(guī)劃要研究確定的城市性質(zhì) 是源于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 社會結(jié)構(gòu)所反映的城市在區(qū)域的主要功能 城市規(guī)模 包括人口和用地規(guī)模的科學(xué)預(yù)測 是城市規(guī)劃的重要任務(wù) 這些均非建筑學(xué)所 能及 城市規(guī)劃的經(jīng)常性任務(wù)是解決用地和空間布局結(jié)構(gòu) 是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 社會結(jié)構(gòu) 文化結(jié)構(gòu)在空間上的反映 這也非建筑學(xué)所能涵蓋 現(xiàn)代城市規(guī)劃 中的交通和環(huán)保則更非建筑學(xué)范疇之內(nèi) 城市不是大建筑 也不是巨量建筑的 總和 而是動態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會實(shí)體 城市規(guī)劃是從城市經(jīng)濟(jì) 社會 文化 工程 及生態(tài)等方面研究預(yù)測并調(diào)控城市發(fā)展的科學(xué) 它是 n 綜合性很強(qiáng)的科學(xué) 2 城市規(guī)劃是一項(xiàng)政府職能 城市規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能 政府代表著公眾和長遠(yuǎn)的利益 城市規(guī)劃是政府必不可少的基本職能之一 國家尤其是城市政府如果忽視或無 視城市規(guī)劃 必然導(dǎo)致城市發(fā)展的混亂和失誤 因此 在各個(gè)國家 各個(gè)地區(qū) 各個(gè)城市都有相當(dāng)穩(wěn)定的主管城市規(guī)劃的政府機(jī)構(gòu) 我國在行政體制改革中 也十分重視這一點(diǎn) 早在1 9 8 0 年全國城市規(guī)劃會議后國務(wù)院就指出 市長的 主要職責(zé)是規(guī)劃 建設(shè)和管理好城市 1 9 8 4 年 黨中央 關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的 決定 中明確指出 實(shí)行政企職責(zé)分開 正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能 城市政府應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃 建設(shè)和管理 改革開放以來 我國城市規(guī)劃作為政府職能 不斷得到加強(qiáng) 其綜合性不斷被有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所重視 在上海等一批城市 市政府有關(guān)決策的主要參謀機(jī)構(gòu)中城市規(guī)劃已成為不可缺 少的一員 2 0 0 1 年3 月全國人大通過的 十五 綱要中 正式確定了我國實(shí)施 城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略 綱要中明確要求 加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃 設(shè)計(jì) 建設(shè)及綜合管理 圓這就要求各級政府強(qiáng)化城市規(guī)劃職能 以適應(yīng)加速城市化的大形勢 3 城市規(guī)劃是一項(xiàng)社會活動 城市規(guī)劃同時(shí)還是一項(xiàng)社會活動 是應(yīng)當(dāng)吸收廣大公眾參與的社會實(shí)踐 陳為邦 對城市規(guī)劃本質(zhì)的一點(diǎn)認(rèn)識 載于 城市規(guī)劃 2 0 0 2 年第l 期 第l l 1 2 頁 同上 4 一 城市規(guī)劃的含義 基本屬性及社會功能 原因主要包括五個(gè)方面 1 城市規(guī)劃工作常常涉及到普通社會公眾十分敏感 的事物 2 城市規(guī)劃的行為和決定通常是可見的 如在城市規(guī)劃過程當(dāng)中存 在明顯錯誤通常是無法掩蓋的 3 如同政府所擁有的其他職能一樣 城市規(guī) 劃的操作過程是最貼近社會公眾日常生活的 因此 他們會用各種方式對城市 規(guī)劃施加各種影響 4 普通社會公眾雖然沒有正式學(xué)習(xí)過城市規(guī)劃的專業(yè)知 識 但由于城市規(guī)劃所涉及的城市土地利用 交通 城市環(huán)境等問題都是他們 所熟悉的 因此 他們經(jīng)常會對政府城市規(guī)劃產(chǎn)生不同的看法 5 城市規(guī)劃 行為產(chǎn)生的結(jié)果常常會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益 特別是對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的市民生 活產(chǎn)生巨大的影響 因此他們會通過各種途徑來影響規(guī)劃 使其朝著自己希望 的方向發(fā)展 從技術(shù)的角度來講 城市規(guī)劃依附的是土地和物質(zhì)空間 但從社 會角度來看 它所產(chǎn)生的結(jié)果直接作用于人和社會 城市規(guī)劃雖然在現(xiàn)實(shí)世界 中是一種政府行為和政府職能 但不等同于純粹的行政行為 在對待政府 市 場與社會三者關(guān)系上 城市規(guī)劃不應(yīng)該完全成為任何一方面的代理 二 城市規(guī)劃的基本屬性 城市規(guī)劃具有極強(qiáng)的政策屬性 或者說 城市規(guī)劃本身就是一項(xiàng)公共政策 一方面 城市規(guī)劃本身就是一種政策表述 它表明政府對特定地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展 在未來時(shí)段內(nèi)的行動 另一方面 城市規(guī)劃具有 政策 的基本特點(diǎn) 1 是由 政府或其他權(quán)威人士所制定的計(jì)劃和規(guī)劃 2 是一系列活動組成的過程 3 具有明確的目的 目標(biāo)或方向 不是自發(fā)或盲目性的行為 4 是對社會所作的 權(quán)威性價(jià)值分配 此外 由于規(guī)劃常常涉及公眾利益 規(guī)劃決策效果的可呈現(xiàn) 涉及巨額的資金投入并對財(cái)政稅收產(chǎn)生巨大影響 因此高度強(qiáng)調(diào) 規(guī)劃具有政治 性乙 1 9 9 0 年實(shí)施的 城市規(guī)劃法 的最大效用不在于它對于城市規(guī)劃的技術(shù)內(nèi) 涵進(jìn)行了界定 而在于它以法律的形式宣示了城市規(guī)劃的公共政策屬性 這主 陳振明 政策科學(xué) 公共政策分析導(dǎo)論 第二版 北京 中國人民大學(xué)出版社 2 0 0 4 年版 第4 9 頁 美 約翰 m 利維著 孫景秋譯 現(xiàn)代城市規(guī)劃 北京 中國人民大學(xué)出版社 2 0 0 3 年版 第3 6 頁 5 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 要表現(xiàn)在幾個(gè)方面 1 對于城市發(fā)展方針和城市發(fā)展指導(dǎo)思想進(jìn)行了規(guī)定 這不僅是對不同規(guī)模的城市發(fā)展進(jìn)行限定 更重要的在于告訴我們 國家城市 發(fā)展的方針屬于城市規(guī)劃的范疇 反過來也說明 城市規(guī)劃首先是政策性的 然后才是技術(shù)性的 2 明確了政府的城市規(guī)劃責(zé)任 城市規(guī)劃是政府的義務(wù) 而不僅僅是城市規(guī)劃行政主管部門或?qū)I(yè)人員的工作 也就是說 這是一種政 府行為 而不是技術(shù)行為 城市規(guī)劃的公共政策屬性由此得以明確 3 對一 系列重大問題進(jìn)行了規(guī)定 比如 關(guān)于區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的規(guī)定 上級政府審 批的規(guī)定 近期建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展關(guān)系的規(guī)定 保護(hù)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)的規(guī)定 以及有關(guān)城市安全的規(guī)定等 不應(yīng)該僅僅視作城市規(guī)劃的技術(shù)要求 而應(yīng)該意 識到這是一種在客觀效果上對于公共利益的確認(rèn) 4 對于城市規(guī)劃政策過程 的規(guī)定 城市規(guī)劃法 以及建設(shè)部依據(jù)這個(gè)法律制定的一系列部門規(guī)章中關(guān)于 城市規(guī)劃編制和修訂的條文是對于政策過程的肯定 三 城市規(guī)劃的社會功能 城市規(guī)劃的社會功能 指的是城市規(guī)劃在社會生活各個(gè)方面所發(fā)揮的作用 經(jīng)典作家對此有過各種各樣的闡述 弗里德曼 j f r i e d m a n n 在 公共領(lǐng)域 的規(guī)劃 一書中 認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃的社會功能主要包括十個(gè)方面的內(nèi) 容 指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長 為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù) 提供各種公共服務(wù) 滿足社會需求 如國防 公共住宅 教育 醫(yī)療衛(wèi)生等 投資私人無意投資的領(lǐng)域 如公交 公路 大型水電站 城市土地開發(fā)整理等 提供公共補(bǔ)貼 以資助某些有利全 體公民的項(xiàng)目 如工業(yè)搬遷 農(nóng)田占用補(bǔ)貼 再開發(fā) 新興產(chǎn)業(yè)等 保護(hù)業(yè)主 的利益和地方經(jīng)濟(jì)利益 防止市場力過于膨脹 如制訂用地規(guī)劃 區(qū)劃法 防 污染法等 調(diào)節(jié)收入分配 為市場受害者提供補(bǔ)貼 減少兩極分化等 協(xié)調(diào)區(qū) 域發(fā)展 如流域開發(fā) 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等 保護(hù)社會利益 制約市場理性 如海 岸規(guī)劃 就業(yè)保護(hù) 野生資源保護(hù)等 兼顧弱勢群體 如對失業(yè)和婦女的補(bǔ)償 等 其它抵御市場力的方面 如提倡社會與空間公平 資源保護(hù)等 理查德 克 回石楠 試論城市規(guī)劃社會功能的影響因素 兼析城市規(guī)劃的社會地位 載于 城市規(guī)劃 i 2 0 0 5 年 第8 期 第9 1 8 頁 o 同上 6 一 城市規(guī)劃的含義 基本屬性及社會功能 羅斯特曼 r i c h a r dg l o s t e r m a n 在 規(guī)劃正悖論 a r g u m e n t sf o ra n da g a i n s t p l a n n i n g 一文中對于城市規(guī)劃的社會功能作了更為精辟的概述 他認(rèn)為規(guī)劃 具有四項(xiàng)重大社會功能 1 為公共和私人領(lǐng)域的決策提供所必需的信息 2 倡導(dǎo)公共利益或集體利益 3 盡可能彌補(bǔ)市場行為的負(fù)面影響 4 關(guān)注公 共與私人行為的分布效果 努力彌補(bǔ)基本物品分布上的不公平 另一方面 城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策 自然具有公共政策的基本功能 城市規(guī)劃具有作為公共政策的三個(gè)方面主要功能 1 導(dǎo)向功能 城市規(guī)劃的 導(dǎo)向功能主要表現(xiàn)在 城市規(guī)劃為城市的發(fā)展提供目標(biāo) 確定方向 使整個(gè)社 會生活由復(fù)雜的 多面的 相互沖突 漫無目標(biāo)的行為 有效地納入到統(tǒng)一的 明確的目標(biāo)上來 按照既定的目標(biāo)有序前進(jìn) 城市規(guī)劃將規(guī)劃的用途 原則和 指示貫徹到城市建設(shè)的活動和過程之中 引導(dǎo)城市發(fā)展過程的各個(gè)參與者的行 為方式和行為結(jié)果 同時(shí)城市規(guī)劃通過社會所賦予的權(quán)力 運(yùn)用控制性的手段 對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接的管理 將它們納入到法定規(guī)劃所確定的未來發(fā)展方向上 2 調(diào)節(jié)功能 城市規(guī)劃能夠協(xié)調(diào)城市發(fā)展過程中的各種利益矛盾 如不同部 門之間 地區(qū)之間的矛盾 長遠(yuǎn)發(fā)展和眼前利益之間的矛盾 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與 環(huán)境 資源保護(hù)之間的矛盾 現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化之間的矛盾等 3 分配 功能 公共政策對社會公共利益的權(quán)威性分配必須以追求公共利益的最大化為 目標(biāo) 城市規(guī)劃通過對土地 空間資源的配置和對具體的建設(shè)行為進(jìn)行管理和 規(guī)范來分配社會公共利益 綜合協(xié)調(diào)多元化的主體利益關(guān)系 尋求社會 經(jīng)濟(jì) 和環(huán)境的相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)發(fā)展 最終實(shí)現(xiàn)城市社會的和諧 可持續(xù)發(fā)展 7 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 二 城市規(guī)劃與城市規(guī)劃中的非市場失靈 城市規(guī)劃是針對 市場失靈一建立起來的 是為了保障市場能夠克服市場 運(yùn)作的自發(fā)運(yùn)作過程中可能帶來的 對其自身機(jī)制產(chǎn)生破壞性的不利方面 補(bǔ) 充與修正市場失靈 正因如此 城市規(guī)劃作為一項(xiàng)政府行為和一種社會建制才 能在市場經(jīng)濟(jì)體制下獲得生存的資格 得到不斷的發(fā)展并發(fā)揮作用 一 作為政府宏觀調(diào)控手段的城市規(guī)劃 市場失靈的補(bǔ)充 與修正 市場運(yùn)作過程中產(chǎn)生的外部性問題及在社會利益分配 公共物品提供上的 無能為力 為政府宏觀調(diào)控提供了良好的切入點(diǎn) 市場的失靈與缺陷必須由政 府宏觀調(diào)控加以補(bǔ)充和修正 城市規(guī)劃正是政府宏觀調(diào)控的最重要 最有效的 手段之一 1 政府宏觀調(diào)控一對市場的干預(yù) 在市場經(jīng)濟(jì)體制下 社會的發(fā)展主要依賴于市場的運(yùn)作而得以展開 但市 場經(jīng)濟(jì)并不排斥政府宏觀調(diào)控的作用 政府宏觀調(diào)控并不只是對市場運(yùn)行及市 場行為的制約 更不是市場的對立物 而是對市場的一種干預(yù) 這種干預(yù)的目 的則是為了保持市場長期的良性運(yùn)作 市場經(jīng)濟(jì)的本來目的是為了使社會的持 續(xù)發(fā)展更具效率 更為公正 但也很顯然 市場有其自身無法克服的局限性 市場機(jī)制在許多公共領(lǐng)域很難發(fā)揮作用 市場不充分導(dǎo)致低效率 市場競爭所 導(dǎo)致的壟斷趨勢反過來又會影響競爭 市場機(jī)制對外部性毫無約束力 市場機(jī) 制本身不能產(chǎn)生保障市場秩序的制度規(guī)范 市場帶來的不公平分配不利于社會 穩(wěn)定 等等 這些局限性的累積和放大作用會導(dǎo)致市場失靈 這就決定了在任 何一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家中 資源配置的任務(wù)都不可能完全由市場獨(dú)立完成 世界 上不存在純粹的 完全由市場發(fā)揮作用的市場經(jīng)濟(jì) 市場缺陷導(dǎo)致的市場失靈 田春生 美 德 日三種經(jīng)濟(jì)模式的調(diào)整與改革 從國家與市場力量變化的角度觀察其走向 載于 世界經(jīng)濟(jì) 1 9 9 7 年第1 2 期 第1 8 2 2 頁 8 二 城市規(guī)劃與城市規(guī)劃中的非市場失靈 為政府行為的介入和干預(yù)提供了一個(gè)良好的切入點(diǎn) 正如薩繆爾森 p a n t h o n y s a m m e l s o n 指出的那樣 市場失靈會導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無效率 從而可以存在 著政府治療這些疾病的職能 因此 我們應(yīng)該通過各種干預(yù)手段來減少和減緩 這種市場失靈的效應(yīng) 在市場失靈發(fā)生作用之前予以消解 政府的宏觀調(diào)控就 是一種手段 政府宏觀調(diào)控 就是在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時(shí) 由維護(hù)社會整體利 益的代表 政府提供一定的制度來規(guī)范外部環(huán)境和基礎(chǔ)條件 對市場運(yùn)行實(shí) 行導(dǎo)向和監(jiān)控 彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)本身的弱點(diǎn)和缺陷 保證整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的正常有 序運(yùn)行 政府宏觀調(diào)控的實(shí)施必須適應(yīng)市場運(yùn)作的要求 符合市場整體效益最 大化的要求 這是一切市場行為的運(yùn)行基礎(chǔ)和基本條件 同時(shí) 也是市場經(jīng)濟(jì) 體制下所有相關(guān)制度及政策法規(guī)的前提 但作為對市場失靈的預(yù)防或者說是治 理 所有的相關(guān)制度及政策法規(guī)等都要防止市場行為個(gè)體過度追求利益最大化 而導(dǎo)致的對社會整體利益的損害 這是政府干預(yù)的目的和思想 理論基礎(chǔ)之所 在 2 城市規(guī)劃 政府宏觀調(diào)控的重要有效手段 城市規(guī)劃是政府在城市地區(qū)內(nèi)宏觀調(diào)控資源配置的重要手段 是消除負(fù)面 外部性 增加正面外部性 保證公共物品供給的有效手段 1 城市規(guī)劃 政府宏觀調(diào)控資源配置的重要手段 城市規(guī)劃通過對土地和空間使用 土地開發(fā)權(quán)利的安排 比較完整地在實(shí) 體和權(quán)利兩方面為政府宏觀調(diào)控起到了具體操作的作用 對土地和空間的使用 和安排 必然會涉及到城市土地資源和空間資源的配置和合理利用問題 因此 城市規(guī)劃的主要職責(zé)就是保護(hù)和調(diào)控好城市土地資源和空間資源 促進(jìn)城市土 地及空間資源的合理配置和高效利用 城市土地和空間的使用 按照馬克思主 義理論 是一切經(jīng)濟(jì)活動的物質(zhì)基礎(chǔ) 因此不可避免地會涉及到對社會利益的 分配 而這種對社會利益的分配通過依附于對城市中的緊缺資源 土地和空 間的安排而得到了強(qiáng)化和鞏固 2 城市規(guī)劃 解決外部性問題和提供公共物品的有效手段 臺北 嚴(yán)子魁 二十一世紀(jì)美國經(jīng)濟(jì)之展望 臺北 五南圖書出版公司 2 0 0 0 年版 第7 頁 孫施文 有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)研究 載于 規(guī)劃研究 2 0 0 0 年第7 期 第l l 1 7 頁 o 同上 9 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 針對城市中普遍存在的外部性與公共物品提供問題 較之于市場運(yùn)作 城 市規(guī)劃能夠更為有效加以解決 即便是極力倡導(dǎo)市場機(jī)制作用的英國自由主義 經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克 f a h a y e k 也在他思想體系的集大成者 2 0 0 6 年第l 期 第1 1 1 7 頁 o 同上 1 3 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 來組織實(shí)行的 即使是完全的商業(yè)性的開發(fā) 而在此過程以及對社會的宣傳中 幾乎都強(qiáng)調(diào)了城市的發(fā)展效率 從而保證了動拆遷的效率 等等 由此可見 在城市政府 效率優(yōu)先 指導(dǎo)思想的影響下 同時(shí)在政府本身追求 強(qiáng)政府一 的自我擴(kuò)張的內(nèi)在動機(jī)的作用下 城市規(guī)劃做了或者說主要做了自己不該做的 事情 并成為了城市政府追求效率的工具 以效率為導(dǎo)向的政府城市規(guī)劃行為 反映出城市規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的 政府缺位 現(xiàn)象 三 城市規(guī)劃中的非市場失靈 尋租與交易費(fèi)用 彌補(bǔ)市場失靈 做市場做不到也做不好的事 是城市規(guī)劃存在的合理性和 合法性基礎(chǔ) 然而 任何事物都有兩面性 城市規(guī)劃也不例外 相對于市場失 靈的外部性 城市規(guī)劃過程中也不可避免地產(chǎn)生非市場失靈的內(nèi)部性問題 內(nèi) 部性就意味著 私人的 機(jī)構(gòu)或組織的成本和利潤很可能支配了公共決策的考 慮 這種內(nèi)部性在很大程度上影響或決定了城市領(lǐng)導(dǎo)者 城市規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)和 城市建設(shè)企業(yè)組織及其行為方式和行為準(zhǔn)則 使得城市資源不能得到有效合理 的配置 城市規(guī)劃中的尋租和交易費(fèi)用是我國城市規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)最普遍存在的內(nèi) 部性問題 1 城市規(guī)劃中的尋租 尋租是政府干預(yù)的伴生物 是政府失靈的表現(xiàn) 是浪費(fèi)社會資源的行為 城市規(guī)劃作為一種政府干預(yù) 其制定與實(shí)施過程中也存在尋租現(xiàn)象 這里 通 過對城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ぷ饣顒拥男袨橹黧w 表現(xiàn)形式進(jìn)行分析 探討尋租行為產(chǎn) 生的深層根源 1 尋租 政府干預(yù)的伴生物 所謂尋租 政治學(xué)認(rèn)為是公職人員為實(shí)現(xiàn)其私利而違反制度和法律的一種 權(quán)力濫用行為 經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為尋租是一些人通過合法或非法手段謀求經(jīng)濟(jì)租金的 政治活動和經(jīng)濟(jì)活動 公共選擇學(xué)派則認(rèn)為 尋租指的是尋租活動者尤其是其 中的利益集團(tuán) 進(jìn)行的游說 行賄等行為 其目的乃是追求一種高額壟斷利潤 即租金 而該租金具體是指支付給要素所有者的報(bào)酬中 超過要素在任何可替 孫施文 城市規(guī)劃不能承受之重一城市規(guī)劃的價(jià)值觀之辨 載于 城市規(guī)劃學(xué)刊 2 0 0 6 年第l 期 第1 1 1 7 頁 1 4 二 城市規(guī)劃與城市規(guī)劃中的非市場失靈 代用途上所能得到的報(bào)酬的那一部分 尋租 概念有廣義和狹義之分 廣義 的尋租是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益的活動 或者說是那種維護(hù)既 得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動 本文中所討論的是 狹義的尋租 即利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動 自由競爭以維護(hù)或攫取既得利益的行為 簡單理解 任何尋租活動的最終結(jié)果都是社會資源的浪費(fèi)而非社會剩余的 增加 任何尋租活動都與政府的管制 壟斷 干預(yù)及各種優(yōu)惠特權(quán)有關(guān) 在市 場經(jīng)濟(jì)中 只有政府才能借助法律和行政權(quán)威 運(yùn)用強(qiáng)制性手段 創(chuàng)造不平等 的競爭環(huán)境來保證一部分人享有租金 尋租是政府干預(yù)的伴生物 是政府干預(yù) 經(jīng)濟(jì)生活的社會代價(jià)之一 政府干預(yù)的 失靈 提供了滋生尋租行為的溫床 在 政府干預(yù)的情況下 人們?yōu)榱双@取個(gè)人利益 往往不再通過增加生產(chǎn) 降低成 本的方式來增加利潤 相反卻以各種合法與非法的手段把人力 財(cái)力用于爭取 政府的種種優(yōu)惠上 即尋租 r e n t s e e k i n g 一 圓這些活動消耗了大量的稀缺資 源 降低了全社會的經(jīng)濟(jì)效益 所以布坎南 j m b u c h a n a n 等認(rèn)為 尋租是 人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動 總之 尋租 賴以生存的前提是政府權(quán)力對市場交易活動的介入 它自始至終都與政府的政 治權(quán)力特別是行政權(quán)力緊密聯(lián)系在一起 從本質(zhì)上說是公共權(quán)力的非公共利用 尋租的基本形式是政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)資源之間的交換 其實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易 尋租是一種世界性的現(xiàn)象 但在不同的國家 在同一國家的不同階段 尋 租的程度和規(guī)模是不同的 一般來講 政府干預(yù)多的國家尋租規(guī)模要大于政府 干預(yù)少的國家 轉(zhuǎn)型國家的尋租規(guī)模要大于非轉(zhuǎn)型國家 目前我國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn) 型時(shí)期 新舊體制上的漏洞與摩擦 權(quán)力監(jiān)督制衡的缺乏以及部分政府官員私 欲的膨脹使得尋租成為一種較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象 摸著石頭過河 的漸進(jìn) 式改革更加導(dǎo)致了租金的長期和大量存在 而尋租反過來又在一定程度上延緩 了改革的進(jìn)程 雖然隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化 這種租金總體上呈現(xiàn)出了下降 的趨勢 但與其他國家相比 我國現(xiàn)階段的租金規(guī)模比例仍然較高 o 嚴(yán)蕞 o 唐燕 頁 嚴(yán)蕞 完善監(jiān)督機(jī)制 遏制 尋租 蔓延 載于 規(guī)劃研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 爭3 0 頁 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃決策及管理中的尋租分析 載于 城市規(guī)劃 2 0 0 5 年第1 期 第2 5 2 9 完善監(jiān)督機(jī)制 遏制 尋租 蔓延 載于 規(guī)劃研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 6 3 0 頁 1 5 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 2 城市規(guī)劃尋租行為主體分析 城市規(guī)劃不僅是一種技術(shù)行為 更是行政行為 它是對城市土地資源和空 間資源進(jìn)行配置的行政方式 城市政府在城市建設(shè)領(lǐng)域中充當(dāng)著糾正 彌補(bǔ) 市 場失靈 的角色 這種角色定位是建立在一個(gè)基本假設(shè)基礎(chǔ)之上 即 政府作 為社會公共利益的代表 其行為目標(biāo)與社會公共利益是一致的 通過政府作用 可以更好地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會福利最大化 政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能有效性的 一個(gè)隱含前提是 政府完全是一個(gè)大公無私的代表社會公共利益的組織 然而 這種假設(shè)不能成立 政府干預(yù)行為背離公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生 最典 型的表現(xiàn)就是尋租活動的存在與蔓延 國一方面 政府是 經(jīng)濟(jì)人 追求部門 利益和官員自身利益的最大化是政府行為的內(nèi)在趨勢 而城市開發(fā)中巨大的利 潤空間使開發(fā)商能為城市政府參與尋租提供高額租金 對其產(chǎn)生巨大的誘惑力 同時(shí) 政府從維護(hù)公共利益的角度所被賦予的特權(quán) 如城市規(guī)劃管理的行政執(zhí) 法權(quán)等 使其擁有了進(jìn)行尋租的權(quán)力與能力 另外 我國對政府及其行政官員 行為過程的規(guī)范和監(jiān)督管理上的缺失 也為尋租行為提供了較大的空間和自由 度 致使尋租之風(fēng)屢禁不止 城市規(guī)劃中的尋租活動涉及兩方面的行為主體 一是尋求政府特別優(yōu)惠的 市場經(jīng)濟(jì)主體 二是掌握分配政治資源和經(jīng)濟(jì)資源特權(quán)的城市政府以及具體執(zhí) 行與落實(shí)政府城市規(guī)劃決策的城市規(guī)劃行政部門 城市政府負(fù)責(zé)城市規(guī)劃決 策 城市規(guī)劃行政部門的主要職能是具體落實(shí)政府的決策 將政府控制的資源 分配給政府制定的調(diào)節(jié)對象 監(jiān)督其按照政府的要求從事城市建設(shè)活動 一 僅有市場主體的驅(qū)動力是不夠的 缺少了城市政府和規(guī)劃行政部門的參與 尋 租活動就無法進(jìn)行 3 現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃中的三種尋租行為 現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃中的尋租活動主要發(fā)生在土地批租 兩證一書一 建 設(shè)用地規(guī)劃許可證 建設(shè)工程規(guī)劃許可證 建設(shè)項(xiàng)目選址意見書 等各類許可 權(quán)的批準(zhǔn)發(fā)放 開發(fā)區(qū)建設(shè)及政策制定 城市形象工程 公共物品和社會服務(wù) 張庭偉 從美國城市規(guī)劃的變革看中國城市規(guī)劃的改革 載于 城市規(guī)劃匯刊 1 9 9 6 第3 期 第1 7 頁 嚴(yán)薇 完善監(jiān)督機(jī)制 遏制 尋租 蔓延 載于 規(guī)劃研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 6 3 0 頁 雷翔 走向制度化的城市規(guī)劃決策 北京 中國建筑工業(yè)出版社 2 0 0 3 年版 第3 9 4 0 頁 1 6 二 城市規(guī)劃與城市規(guī)劃中的非市場失靈 的供給 工程項(xiàng)目招投標(biāo) 地方保護(hù)政策等領(lǐng)域 按照租金來源的不同 這些 活動可分為政府無意創(chuàng)租 政府被動創(chuàng)租和政府主動創(chuàng)租三類 鋤 政府無意創(chuàng)租 政府無意創(chuàng)租屬于事后尋租 在政府無意創(chuàng)租中 租 金是政府干預(yù)的 無意識 副產(chǎn)品 政府在此前并沒有預(yù)料到自己的干預(yù)政策 會引發(fā)尋租行為 市場經(jīng)濟(jì)主體通過利用政府已經(jīng)出臺的各種政策中的漏洞為 自身謀求利益 在城市規(guī)劃的編制及其實(shí)施過程中 由于認(rèn)知的局限性和擁有 信息的不完全性 規(guī)劃人員在現(xiàn)有知識結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上對資金 土地 勞動力的配 置以及物質(zhì)空間環(huán)境的塑造安排等都不可避免地存有局限性和不科學(xué)性 依此 制定的城市公共政策便會造成政府管理的無意 設(shè)租一 r e n t s e t t i n g 諸如 建設(shè)用地各項(xiàng)指標(biāo)的制定失誤使開發(fā)商借機(jī)牟利 不恰當(dāng)?shù)墓参锲饭芾碓斐?嚴(yán)重的 搭便車 現(xiàn)象 不合理的土地開發(fā)政策加劇房地產(chǎn)投機(jī)等都是政府無 意創(chuàng)租的結(jié)果 雖然隨著技術(shù)知識的發(fā)展積累 管理決策的不斷科學(xué)化 政府 無意創(chuàng)租會逐漸減少 但只要存在政府干預(yù)行為 這種租金就無法徹底消失 政府被動創(chuàng)租 政府被動創(chuàng)租是事前尋租 它指政府受到一定利益集 團(tuán)左右 制定并實(shí)施一些能給這些利益集團(tuán)帶來巨額租金的政策和規(guī)定 成為 它們的牟利工具 從我國的實(shí)際情況來看 由于我國的自由經(jīng)濟(jì)市場遠(yuǎn)未成熟 經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)通過各種途徑影響政策出臺的這種尋租活動在目前相對較少 更 多的是利用各種政策縫隙來尋找租金 即上述的政府無意創(chuàng)租 但在城市開發(fā) 建設(shè)中 一些地方政府出于短期政績需求或迫于經(jīng)濟(jì)增長的壓力 受開發(fā)投資 者制約 通過廉價(jià)出讓土地 提供過度傾斜的政策優(yōu)惠為部分企業(yè)大開方便之 門的現(xiàn)象越來越多 這種政府被動創(chuàng)租不僅造成了城市資源的嚴(yán)重流失 同時(shí) 還給城市未來發(fā)展留下隱患 政府主動創(chuàng)租 政府主動創(chuàng)租是指政府中的行政官員利用其手中掌握 的公共權(quán)力 主動為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益的尋租行為 其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的商品 化 政府主動創(chuàng)租是一種腐敗現(xiàn)象 由于公共權(quán)力的行使與其代表公共利益的 目的相背離 這種尋租是對社會財(cái)富和社會資源的巨大浪費(fèi) 行政官員或者利 用行政權(quán)力 人為地創(chuàng)造租金來增加 保證某些利益集團(tuán)的利潤 同時(shí)獲得這 回唐燕 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃決策及管理中的尋租分析 載于 城市規(guī)劃 2 0 0 5 年第l 期 第2 5 2 9 頁 1 7 我國城市規(guī)劃公眾參與探討 些利益集團(tuán)的 進(jìn)貢 雙方結(jié)成錢權(quán)交易的聯(lián)盟 或者通過故意刁難和威脅 迫使利益集團(tuán)割舍出一部分