農(nóng)民工社會保險問題分析

農(nóng)民工社會保險問題分析 農(nóng)民工社會保險問題分析 農(nóng)民工社會保險問題分析文章摘要：隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民工涌入城市。農(nóng)民工作為一個特殊存在的群體，為我國城市的繁榮發(fā)展做出了巨大貢獻。但由于經(jīng)濟發(fā)展水平，意識方面的限制和國家政策，法律制度保障的缺少使得他們合法權(quán)益得不到有效保障，其中農(nóng)民工社會保險問題更是一個迫切需要解決的問題。本文闡述了目前農(nóng)民工社會保險的現(xiàn)狀，通過分析目前農(nóng)民工社會保險存在的問題，從而提出一些解決策略。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工社會關(guān)系；農(nóng)民工社會保險；公共管理一、引言隨著城鎮(zhèn)化進程 的加快 ,越來越多的農(nóng)民工涌入城市 ,中國國務(wù)院研究 4 月發(fā)布的中國農(nóng)民工調(diào)研報告顯示 ,中國外出農(nóng)民工已達到 1 億萬人；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力 ,農(nóng)民工總數(shù)達 2 億人。農(nóng)民工目前已占第二產(chǎn)業(yè)勞動力的 58 % ,商業(yè)和餐飲業(yè)的 53 % ,加工制造業(yè)的 68 % ,建筑業(yè)的 80 % ,他們已成為支撐我國工商業(yè)發(fā)展的重要力量 1。然而由于受到城鄉(xiāng)的 “ 二元結(jié)構(gòu) ” 和固有的經(jīng)濟社會制度的影響，農(nóng)民工長期處于城市與農(nóng)村之間灰色地帶，合法權(quán)益得不到有效保障，其中他們的社會保險問題更是一個突出問題。在這個龐大的特殊群體 中 ,養(yǎng)老保險的總體參保率不到 10 %,部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū) ,如廣東、大連的農(nóng)民工參保率也只有 20 %左右。作為城市發(fā)展的中堅力量 ,農(nóng)民工將自己的青壯年時光奉獻給了城市 ,然而他們卻沒有像城鎮(zhèn)勞動者一樣享受社會保障 ,農(nóng)民工的養(yǎng)老問題存在巨大風(fēng)險。農(nóng)民工作為社會群體中重要的組成部分 ,其養(yǎng)老問題不僅是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必要條件 ,更是社會和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ) ,農(nóng)民工養(yǎng)老問題因此備受關(guān)注。 年 ,國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見通知 ,提出要積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工的社會保障問題 ,探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法 2，本 文就此談一些認(rèn)識與看法。二、農(nóng)民工社會保險現(xiàn)狀 2.1 相關(guān)法規(guī)不完善關(guān)于農(nóng)民工的社會保險只有地方性和政策性規(guī)定 ,在全國性的立法中則沒有對此作出相應(yīng)的明確法規(guī)保障。除此之外 ,現(xiàn)行立法中 , 在對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的社會保險規(guī)定方面也存在差別。2.2 社會保險關(guān)系續(xù)接困難目前 ,我國社會保險管理被分割在多個統(tǒng)籌單位 ,多為縣市級統(tǒng)籌內(nèi)運行 ,且各統(tǒng)籌單位間政策不統(tǒng)一 ,難以互聯(lián)互通 ,養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)。甚至一些地方為了減輕負擔(dān) ,還設(shè)置 “ 障礙 ” 使社保關(guān)系無法轉(zhuǎn)移。 2.3 勞動權(quán)益無法得到保障國家是明確要求勞資雙方必須簽 訂勞動合同 , 但在實際中 ,大量用人單位在農(nóng)民工法律意識缺乏的情況下沒有與民工簽訂勞動合同 ,當(dāng)發(fā)生勞動糾紛時 ,因事先沒有明確契約 ,造成了農(nóng)民工的利益嚴(yán)重受損 ,農(nóng)民工的勞動權(quán)益保障根本無從談起。 2.4 企業(yè)的社會養(yǎng)老保險費用負擔(dān)過重 我國農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式主要有綜合社會保險模式和統(tǒng)帳結(jié)合模式。綜合社會保險模式中 ,以上海市和成都市為主要實施地域 ,該地區(qū)以上年度月平均工資的 60 %為繳費基數(shù)。在繳費比率上 ,上海市定為繳費基數(shù)的 12.5%(全部由用人單位負擔(dān) )；成都市的企業(yè)繳費比率為 14.5 %。在統(tǒng)賬結(jié)合 模式下 ,北京以上年本市職工月最低工資為繳費基數(shù) ,單位繳費比率為 19 %；福建以職工月工資總額為繳費基數(shù) ,單位繳費為 18 %；青島用人單位以本單位農(nóng)民工總?cè)藬?shù)與當(dāng)?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)單位職工平均工資的 60 %之積為基數(shù) ,單位繳費為20 %；浙江企業(yè)按照全部職工工資總額作為單位繳費基數(shù) ,單位繳費比率不低于 12 %。由此可見 ,如此繳費比率對于企業(yè)來說不能不算是一個較重的成本負擔(dān) 3。在上面分析中我們發(fā)現(xiàn) ,農(nóng)民工多分布于勞動密集型企業(yè) ,這些企業(yè)的利潤空間較小 ,其競爭優(yōu)勢主要來源于成本的節(jié)約 ,低廉的勞動力成本是其中的一個重要的 方面 ,過高的養(yǎng)老保險費使企業(yè)喪失這一優(yōu)勢。所以雇主通過各種方式逃避養(yǎng)老保險費用的繳納也是一種理性的行為選擇。 2.5 社會保險項目供給與需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾完善的社會保險制度至少應(yīng)該包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險這四大模塊 ,但基于它們各自的功能差異，在實際中要根據(jù)具體的情況來安排。在城市務(wù)工期間 ,農(nóng)民工所從事的較多臟、重、累、險的粗活 ,他們最急需的也就是在面臨工傷、失業(yè)、疾病等即時性風(fēng)險時有所保障。而已有的社會保險過分注重農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險 ,對工傷、醫(yī)療等短期保障項目重視不夠。三、農(nóng)民工社會保險 問題的原因 1） 我國的戶籍管理制度是農(nóng)民工社會保障缺失的最主要的原因。 1998年以來 ,我國全面推進社會保障制度改革 ,但至今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ) ,且政策的天平明顯傾向于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工進城后雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè) ,但由于他們還是農(nóng)村戶口 ,農(nóng)民的身份依然沒有改變 ,所以仍被排斥在城鎮(zhèn)的社會保障 的大門之外。 2） 社保關(guān)系續(xù)接困難，造成大量農(nóng)民工退保現(xiàn)象。在我國 ,目前還缺少一個確保社會保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)移和續(xù)接的管理機制 ,而農(nóng)民工的工作流動性大 ,工作場所不固定 ,這樣一旦他們離開 所工作的城市 , 其參加保險的個人賬戶便無法轉(zhuǎn)回原籍 ,于是他們往往選擇了退保。 3） 關(guān)于農(nóng)民工社保的相關(guān)法規(guī)不健全 , 農(nóng)民工的社會保障缺乏法律基礎(chǔ)。與西方國家相比 ,我國社會保障立法滯后且不完善 ,尤其是關(guān)于農(nóng)民工社會保障的立法更是嚴(yán)重滯后。自 1998 年以來 ,我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等相關(guān)法律 ,但關(guān)于農(nóng)民工社保問題卻遲遲沒有相應(yīng)立法。目前 ,只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會保障權(quán)益加以規(guī)定。 4）資金短缺嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工社會保障的發(fā)展。這些年 ,盡管國家和政府大力加強了對城鎮(zhèn)社會保障制 度建設(shè)的投入 ,但城鎮(zhèn)職工社會保障的資金短缺問題仍相當(dāng)明顯。當(dāng)城鎮(zhèn)居民的社會保障制度運行陷入資金困境時 ,若再將龐大的農(nóng)民工群體納入制度的考慮范圍內(nèi) ,國家必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難 4。四、農(nóng)民工社保制度亟待完善的原因 1 這是全面建設(shè)小康社會的必經(jīng)步驟：中共十六大報告指出，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一是城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)。農(nóng)村富余勞動力的城鎮(zhèn)化則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的必經(jīng)途徑，而只有建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，這一途徑才能暢通。 2 這是解決 “ 三農(nóng) ” 問題的必要條件：通過讓農(nóng) 民自由有序地進入城鎮(zhèn)，從而達到 “ 轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民 ” ，這對于中國農(nóng)村改革而言是跨越式的一步。建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，才能讓這一步驟有序平穩(wěn)地進行，這是是解決“ 三農(nóng) ” 問題的具體要求所決定的。 3 這是實現(xiàn)社會公平、建立和諧社會的基礎(chǔ)：將社會保險排除農(nóng)民工，某種意義上是對農(nóng)民工合法權(quán)益的忽視，這將增加社會的不穩(wěn)定因素。建立和完善農(nóng)民工社會保險制度，讓農(nóng)民工平等地享受法律賦予的權(quán)益，分享其勞動帶來的成果，不僅可以促進社會公平的實現(xiàn)，還可以從一定程度上提高農(nóng)民工的素質(zhì)，從而減少社會動蕩的因素，促進社 會和諧 5。五、我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度概述當(dāng)前， 我國許多地方都建立了各自的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策，從整體來看，可以歸納為以下三種類型：（一）獨立型養(yǎng)老保險制度獨立型養(yǎng)老保險制度是專門針對農(nóng)民工而制定的養(yǎng)老保險法規(guī)或政策，這類單項性政策既與農(nóng)民工其它險種無關(guān)，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策無關(guān)，是專屬 “ 農(nóng)民工 ” 養(yǎng)老保險的政策。北京、南京、天津、廈門等市是這類政策的代表。北京市 年出臺的北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法明確規(guī)定，凡北京市行政區(qū)域內(nèi)的各類企業(yè)、黨政機關(guān)、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)個體工商戶與農(nóng)民工形成勞動關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依法 參加養(yǎng)老保險，繳納養(yǎng)老保險費。農(nóng)民工必須達到國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡（男年滿 60 周歲，女年滿 50 周歲），方能領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。（二）綜合型養(yǎng)老保險制度綜合型養(yǎng)老保險制度是指在城鎮(zhèn)職工社會保險體系之外，結(jié)合農(nóng)民工流動性強和收入水平低等特點，建立在費率水平、基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面與城鎮(zhèn)職工社會保險政策相對獨立的社會保險項目。綜合型農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度也是專門為農(nóng)民工制定的養(yǎng)老保險法規(guī)與政策， 與獨立型養(yǎng)老保險政策只考慮農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題不同， 綜合型農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其 它險種一并予以考慮， 制定出綜合性保險政策， 養(yǎng)老保險只是 “ 綜合 ” 險種中的一種。典型代表是上海、成都。 年 7 月 22 日，上海市人民政府發(fā)布了上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法，把外來從業(yè)人員的 “ 老年補貼 ”與工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療納入綜合保險，實行與本市戶籍職工不同的養(yǎng)老保險制度。其后于 年 8 月 30 日又對部分條款進行了修正。該辦法在全國率先提出和明確劃分出流動就業(yè)群體， 應(yīng)享受與城鎮(zhèn)基本社會保險不一樣的保險想法和概念。（三）融入型養(yǎng)老保險制度融入型養(yǎng)老保險制度是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工保險體系之內(nèi)， 并不針對 農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題作專門的規(guī)定，只是在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相關(guān)政策的部分條款中，對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工加以區(qū)別對待。深圳是實行這種制度的典范。深圳將勞動者分為深圳戶籍和非深圳戶籍兩大類。按照 年 7 月 26 日深圳市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的經(jīng)第二次修正的深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例，深圳市非本市戶籍員工與本市企業(yè)員工適用統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度， 享受同等的市民待遇。農(nóng)民工可按此規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險，其繳費率和待遇與深圳市戶籍勞動者相同， 但在繳費年限的計算上和享受養(yǎng)老保險待 遇上略有不同 6。六、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的優(yōu)缺點（一）獨立型養(yǎng)老保險制度優(yōu)點：（ 1）養(yǎng)老保險繳費模式與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有相通之處，個人賬戶結(jié)構(gòu)、規(guī)模與城鎮(zhèn)職工相同，為將來農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益向城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險過渡統(tǒng)一了平臺；（ 2）考慮了農(nóng)民工收入較低的特點， 養(yǎng)老保險費征繳基數(shù)與比例較低，降低了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的 “ 門檻 ” ，達到了 “ 低標(biāo)準(zhǔn)進入，低標(biāo)準(zhǔn)享受 ” 的目的，有利于調(diào)動企業(yè)與農(nóng)民工參保的積極性；（ 3）由于是 “ 孤立 ” 型的養(yǎng)老保險政策，既與農(nóng)民工的其它險種無關(guān)，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險沒有牽連，因此，獨立型的養(yǎng) 老保險政策操作起來較為簡便。缺點：（ 1）實行統(tǒng)一的繳費基數(shù)，沒有考慮農(nóng)民工收入的高低。由于城鎮(zhèn)職工工資水平比較高，按最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳費對當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民工也是沉重的負擔(dān)， 而對于經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民工卻有制度歧視之嫌；（ 2） 實行農(nóng)民工養(yǎng)老金一次性發(fā)放，違背了養(yǎng)老保險逐月發(fā)放的基本操作原則，減少了農(nóng)民工的實際領(lǐng)取數(shù)額，也不利于農(nóng)民工退休后的長期性養(yǎng)老保障。（二）綜合型養(yǎng)老保險制度分析優(yōu)點：（ 1）將農(nóng)民工迫切需求的工傷保險、住院醫(yī)療保障與養(yǎng)老有機結(jié)合起來， 能夠滿足農(nóng)民工的對社會保險的多方面需求；（ 2）實行低繳費率 ，有助于實現(xiàn)低水平廣覆蓋，把廣大農(nóng)民工納人保障范圍之中， 比較符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會保障發(fā)展的實際，有利于保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，同時，由于費率相對較低，企業(yè)的綜合保險負擔(dān)也相應(yīng)較低；（ 3）在實踐中，政府只制定政策和加強監(jiān)管，不必擔(dān)心這部分基金運營過程中入不敷出問題，各級財政也不承擔(dān)保險基金的補貼責(zé)任。缺點：（ 1）沒有專門的養(yǎng)老保險賬戶，與目前城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式存在巨大差別， 缺乏與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的對接；（ 2）制度設(shè)計籠統(tǒng)、缺乏明確的針對性和開放性。從身份上來看，農(nóng)民工有一個共同的名稱，似是 統(tǒng)一的，但實際上農(nóng)民工群體本身構(gòu)成比較復(fù)雜，分為不同的層次，不同層次的農(nóng)民工對養(yǎng)老保險有不同的利益訴求， 其差異也是很大的。該制度在設(shè)計上沒有考慮這一點，將不同層次的農(nóng)民工納入統(tǒng)一的政策，缺乏針對性；（ 3）由于對農(nóng)民工的養(yǎng)老實行一次性補貼制，不能算真正意義上的養(yǎng)老保險，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益實際上不能得到真正落實。（三）融入型養(yǎng)老保險制度分析優(yōu)點：（ 1）農(nóng)民工在參加和享受城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險方面獲得了 “ 市民待遇 ” ，切實保護了他們的正當(dāng)權(quán)益；（ 2）由于農(nóng)民工普遍較年輕，大多處于基本養(yǎng)老基金的積累時期，支付壓力小 ，因此，這部分人參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險一定程度上能夠彌補城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險賬戶的 “ 空賬 ” ，緩解人口老齡化給基本養(yǎng)老基金帶來的支付壓力；（ 3）使用人單位在聘用農(nóng)民工與本地戶籍人員的基本養(yǎng)老保險負擔(dān)大體相當(dāng)， 這有利于促進城鄉(xiāng)勞動者平等競爭就業(yè)機制的形成；（ 4）有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的對接，從而促進統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的形成。缺點：（ 1）在統(tǒng)一的制度模式下，與城鎮(zhèn)職工一樣的繳費標(biāo)準(zhǔn)對于收入相對普遍較低的農(nóng)民工而言， 負擔(dān)過重；（ 2）農(nóng)民工流動性大的特點致使絕大多數(shù)農(nóng)民工連續(xù)繳費年限都達不到一般制度規(guī)定的 15 年， 他們只能選擇退保，一次性領(lǐng)取個人賬戶中的積累部分，而企業(yè)所繳納的社會統(tǒng)籌部分，則無償?shù)乇怀擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金 “ 占有 ” ；（ 3）作為地方性政策，看似保護了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益，但由于沒有全國性的農(nóng)民工養(yǎng)老保險流動銜接機制， 農(nóng)民工最終享受養(yǎng)老保險待遇卻很難。從以上分析看出，這三種養(yǎng)老保險制度各有優(yōu)、缺點，但無論哪一種制度都無法完全解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題。事實上由于農(nóng)民工具有特殊性和復(fù)雜性， 單一的方案并不能滿足不同農(nóng)民工的養(yǎng)老需求 7。五、征對農(nóng)民工保險問題的應(yīng)對措施 6.1 加強立法工作法律制度的缺失使農(nóng)民 工社會保障缺乏制度上的基本保障 ,也導(dǎo)致保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等一系列問題。政府與社會必須建立起與我國經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)霓r(nóng)民工社會保障體系 ,使農(nóng)民工社會保障工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。 6.2 推動戶籍制度改革 ,逐步打破戶籍壁壘戶籍制度是導(dǎo)致使農(nóng)民工奔波于城市與農(nóng)村之間的根本原因 ,它帶來了一系列社會問題。只有進行戶籍制度的改革 ,逐步實現(xiàn)公民自由遷移 ,才能使一部分工作穩(wěn)定和有競爭力的農(nóng)民工逐步在城市安家落戶 ,消除社會保障領(lǐng)域存在的二元結(jié)構(gòu) ,并最終解決中國的 “ 三農(nóng) ” 問題。6.3 建立健全農(nóng)民工社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和續(xù)接機制農(nóng)民工社會保障管理要在結(jié)合農(nóng)民工自身特點的基礎(chǔ)上 ,實現(xiàn)與現(xiàn)行制度的銜接。政府應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系 ,但又不得不考慮農(nóng)民工工作場所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、不確定等因素。這就需要有關(guān)部門設(shè)計一個確保社會保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理模式 ,以確保農(nóng)民工社保關(guān)系的順利對接。 6.4 完善農(nóng)民工的社會保障體系首先，要明確社會保險項目的優(yōu)先次序 ,養(yǎng)老保險應(yīng)放在首要地位 ,此后依次為工傷保險 ,失業(yè)保險、疾病醫(yī)療保險等 ,還應(yīng)參考城鎮(zhèn)職工最低 生活保障制度，建立起面向農(nóng)民工的最低生活保障制度和社會救助制度 ,逐步建立與城鎮(zhèn)職工平等的社會保障制度 8。 6.5 構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度鑒于我國的現(xiàn)實國情，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取分類、分層的方法，分步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，即根據(jù)農(nóng)民工的不同特征， 在分類的基礎(chǔ)上分層次解決不同類型農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題，建立一種過渡性質(zhì)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。在此基礎(chǔ)上，再考慮與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度的接軌問題。具體的制度設(shè)計如下：（一）分類按農(nóng)民工的市民化程度進行分類，可分為三大類：一是完全市民化的農(nóng)民工，即在特定城 鎮(zhèn)達到規(guī)定居住年限，并有固定住所、工作單位和收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民工；二是市民化程度較高、流動性也較強的農(nóng)民工，即常年在不同城鎮(zhèn)流動工作，缺乏穩(wěn)定崗位，在城鎮(zhèn)無固定住所的農(nóng)民工，他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回鄉(xiāng)再做農(nóng)民；三是市民化程度較低的農(nóng)民工，即間斷性在城鎮(zhèn)務(wù)工和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，以農(nóng)業(yè)為主，以務(wù)工為輔。（二）分層第一層：將第一類農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。由于這類農(nóng)民工相對固定、易于管理，而且大部分已是熟練工人，他們對養(yǎng)老保險有明顯的需求， 所以對達到了一定的條件的應(yīng)當(dāng)給予其城市居民權(quán)益的資格，納入當(dāng)?shù)仞B(yǎng) 老保險體系，實行與城市職工相同的 “ 社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合 ” 的保險制度，企業(yè)繳費比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。第二層：對第二類農(nóng)民工建立完全積累的個人賬戶制度。由于這類農(nóng)民工具有亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點， 將他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度都存在一定的難度， 所以應(yīng)為這類農(nóng)民工建立完全積累的個人賬戶制度。他們可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市的社會保險機構(gòu)辦理個人賬戶， 賬號與本人的身份證號一致，并能夠隨時查詢。個人賬戶基金來源于個人與企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費 ，所有權(quán)明確，賬戶可隨人轉(zhuǎn)移，比較適合農(nóng)民工收入偏低、就業(yè)不穩(wěn)定等特點，易于農(nóng)民工理解和接受，可以讓農(nóng)民工看到養(yǎng)老金的注入及增值狀況。針對這類農(nóng)民工群體流動性大的特點，個人賬戶作為一種完全積累的儲蓄性賬戶，應(yīng)該具有靈活性，可以轉(zhuǎn)移、封存、接續(xù)、繼承等，能夠適應(yīng)農(nóng)民工向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)化或回流到農(nóng)村。所以采取完全積累的個人賬戶模式，就等于每年為其賬戶注入資金，在其老年時可積累一部分資金，使農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益得到有效保障。第三