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發(fā)表于管理世界雜志2006年9月168169頁（篇幅關(guān)系紅字部分被刪節(jié)）“親民”政策呼喚“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)世界銀行2006年世界發(fā)展報(bào)告的啟迪程漱蘭 賀達(dá)水 周曉麗“公平與發(fā)展”，是世界銀行的第28輯年度世界發(fā)展報(bào)告（英文版，2005年9月；中文版，清華大學(xué)出版社，2006年2月；報(bào)告概要請(qǐng)見世界銀行中國代表處網(wǎng)站：/Chinese/content/wdr06.pdf）的主題。這一主題，與胡錦濤為總書記的中共中央“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的主張如出一轍。報(bào)告從歷史與現(xiàn)實(shí)、成功與失敗、經(jīng)驗(yàn)與邏輯等多方面闡述了“從長期看，公平和效率是互補(bǔ)的，而不是非此即彼的”觀點(diǎn)，給出了“公平與效率統(tǒng)一”的多種解釋。這種提法，比起“更加注重公平”（相應(yīng)的，“更不注重效率”？）的提法更為科學(xué)合理。報(bào)告充分而有力的分析，足以讓所有以“效率”為名反對(duì)“公平”的說法都不攻自破。一報(bào)告分為“不公平的現(xiàn)狀”、“公平的意義”和“如何實(shí)現(xiàn)公平”三大部分。在第一大部分，報(bào)告分別分析了國家內(nèi)部的不公平與全球的不公平，衡量并分析了個(gè)體間的不平等和群體間的不平等，對(duì)健康、教育和經(jīng)濟(jì)等不公平因素決定的個(gè)體之間的差異，對(duì)階層、集團(tuán)等非地理因素及區(qū)域等地理因素決定的群體之間的差異，對(duì)不平等的增長因素、不平等的動(dòng)態(tài)變化，進(jìn)行了全景式的描述和分析，證明了“機(jī)會(huì)”的不平等是導(dǎo)致所有差異的基本因素，凸現(xiàn)了“公平即機(jī)會(huì)平等、并避免絕對(duì)貧困的結(jié)果”的準(zhǔn)確概念。在第二大部分，報(bào)告對(duì)公平的主觀價(jià)值取向存而不論，主要從微觀的、經(jīng)濟(jì)的、現(xiàn)實(shí)的角度和宏觀的、政治的、歷史的角度，論述了公平對(duì)于效率的價(jià)值不公平危害發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看，當(dāng)市場(chǎng)不完善時(shí)，財(cái)富和權(quán)力的分配影響投資機(jī)會(huì)的分配，財(cái)富和權(quán)力的不平等轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)的不平等，導(dǎo)致生產(chǎn)潛力浪費(fèi)，資源分配喪失效率。這是因?yàn)?，發(fā)展中國家的信貸、保險(xiǎn)、土地和人力資本市場(chǎng)均不完善，無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。市場(chǎng)不完善的后果是在工業(yè)和貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、人力資本等各領(lǐng)域投資不足，資源未必流向回報(bào)最高的地方。例如，貧困家庭的天才兒童無法完成小學(xué)教育，而富裕家庭的庸才上完了大學(xué)；又如，盡管鳳梨取代傳統(tǒng)作物的平均回報(bào)率超過1200%，但當(dāng)無法獲得信貸，窮人為保證消費(fèi)，只能放棄這種高風(fēng)險(xiǎn)高收益的機(jī)會(huì)；自耕農(nóng)比佃農(nóng)有更大的積極性投資于土地，所以，土地改革是最典型的公平效率統(tǒng)一的實(shí)例；而對(duì)家庭內(nèi)的女性投資，是公平效率統(tǒng)一的又一實(shí)例。報(bào)告給出了“市場(chǎng)失靈起始資源稟賦不公平、后續(xù)投資回報(bào)不公平資源配置低效”的公平與效率的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，闡釋了對(duì)機(jī)會(huì)/資源實(shí)行再分配，以提高資本使用的生產(chǎn)效率的經(jīng)濟(jì)緣由。從政治體制的角度，報(bào)告論述了制度和政治上的不公平對(duì)于社會(huì)的巨大經(jīng)濟(jì)“成本”，導(dǎo)致發(fā)展受阻的后果。報(bào)告以19世紀(jì)墨西哥的“裙帶資本主義”與美國的“競(jìng)爭資本主義”的銀行系統(tǒng)的截然不同的績效比較指出，經(jīng)濟(jì)上的不公平通常加劇了政治上的不公平，權(quán)力的分配能夠決定收入的分配；權(quán)力分配與制度質(zhì)量相互作用；制度在發(fā)展中扮演中心角色。報(bào)告的核心觀點(diǎn)是：權(quán)力的不平等會(huì)形成將權(quán)力、地位和財(cái)富的不平等永久化的制度，不利于長期增長所依賴的投資、創(chuàng)新和冒險(xiǎn)。良好的經(jīng)濟(jì)制度在根本上是公平的：社會(huì)要繁榮，就必須創(chuàng)造促使絕大多數(shù)人口進(jìn)行投資和創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。但是，要出現(xiàn)這樣的公平的經(jīng)濟(jì)制度，必要條件就是權(quán)力分配不存在高度的不平等，并且對(duì)公職人員行使權(quán)力進(jìn)行制約。那些走上促進(jìn)持續(xù)繁榮的制度化道路的國家，是因?yàn)檎斡绊懥蜋?quán)力平衡的公平度增加?？梢员Ｗo(hù)和加強(qiáng)所有人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平的好制度將帶來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長和長期繁榮。在第三大部分，報(bào)告將實(shí)現(xiàn)公平的途徑概括為“競(jìng)爭環(huán)境公平化的公共行動(dòng)”通過糾正市場(chǎng)失靈和機(jī)會(huì)/資源的再分配，促成政治環(huán)境公平和經(jīng)濟(jì)環(huán)境公平，國內(nèi)環(huán)境公平和國際環(huán)境公平。由三項(xiàng)政策構(gòu)成的國內(nèi)公共行動(dòng)包括：第一，投資于人的能力（教育、健康、社會(huì)保障和社會(huì)援助，及為此提供財(cái)稅保證）。第二，構(gòu)筑人的能力的回報(bào)所需公平的“公”環(huán)境：擴(kuò)大獲得司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的渠道。建立公平的司法體系。法律制度是社會(huì)游戲規(guī)則的基礎(chǔ)和反映，是程序公平的核心所在，是投資至關(guān)重要的基礎(chǔ)廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)和公正的爭端解決機(jī)制的核心所在；法律也可能加速社會(huì)準(zhǔn)則的轉(zhuǎn)變，司法體系可能對(duì)不公平的慣例提出挑戰(zhàn)，成為推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域變革的進(jìn)步力量；確保法律實(shí)施中的公正性，司法獨(dú)立需要問責(zé)制配套，防止強(qiáng)勢(shì)和富人群體腐蝕、影響或蔑視法律的風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)施讓人們更容易使用法律體系的措施。耕者有其田、平均地權(quán)的土地改革，是農(nóng)村窮人獲得公平機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)。就公平而言，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)由私營經(jīng)營者還是公共事業(yè)部門提供，其重要性低于服務(wù)提供者所面對(duì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和對(duì)普通公眾負(fù)責(zé)的意識(shí)；政策重點(diǎn)是，以可以承受的價(jià)格向貧困人口和貧困地區(qū)提供服務(wù)以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的覆蓋面，建立對(duì)服務(wù)提供者的問責(zé)制，擴(kuò)大接受服務(wù)者的發(fā)言權(quán)，加強(qiáng)行業(yè)治理。三是構(gòu)筑人的能力的發(fā)揮所需公平的“私”環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)的公平性，競(jìng)爭環(huán)境的公平化。市場(chǎng)是機(jī)會(huì)的核心。受操縱的銀行體系是一個(gè)利益交換體系。少數(shù)幾家大銀行獲得市場(chǎng)權(quán)力的保護(hù)，它們以優(yōu)惠條件向少數(shù)特定企業(yè)貸款，它們未必是收益率最高的企業(yè)。凡是權(quán)力和財(cái)富極不平等、制度薄弱、金融體系受到操縱的社會(huì)，金融部門的范圍往往狹窄，主要為有權(quán)勢(shì)的群體服務(wù)，資產(chǎn)質(zhì)量不良。而開放金融的自由化，往往被權(quán)勢(shì)或者富人集團(tuán)所操縱。所以，金融改革須加強(qiáng)問責(zé)制，向社會(huì)開放，履行對(duì)國際社會(huì)的承諾。對(duì)于勞動(dòng)力市場(chǎng)，應(yīng)確保核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在非正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)也能有效執(zhí)行，核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)包括，禁止奴隸或包身工，禁止童工，禁止歧視，集會(huì)結(jié)社自由，工會(huì)集體勞資談判等。要權(quán)衡保護(hù)勞工與企業(yè)重組靈活性企業(yè)重組有助于保持增長活力，創(chuàng)造就業(yè)。市場(chǎng)正常運(yùn)行需要宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟(jì)管理有助于社會(huì)公平。這是因?yàn)?，危機(jī)應(yīng)對(duì)成本更多地由窮人承擔(dān)。民粹主義的宏觀經(jīng)濟(jì)政策早晚會(huì)對(duì)公平和經(jīng)濟(jì)增長帶來不良后果。要建立防范危機(jī)的制度。由兩個(gè)方面構(gòu)成了促進(jìn)全球公平的國際公共行動(dòng)，與發(fā)展中國家的上述三項(xiàng)國內(nèi)行動(dòng)互補(bǔ)。第一，使全球化市場(chǎng)更公平地運(yùn)轉(zhuǎn)，全球市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則要更公平，窮國參與規(guī)則制度過程；改善窮國窮人稟賦，讓窮國窮人更多受益于全球化。為此，須放松臨時(shí)遷移進(jìn)入經(jīng)合組織國家的限制，實(shí)現(xiàn)多哈回合框架下貿(mào)易自由化計(jì)劃，允許窮國使用仿制藥物，制定更適合發(fā)展中國家的金融標(biāo)準(zhǔn)。第二，提供發(fā)展援助以補(bǔ)償窮國窮人資源稟賦不公平，國際轉(zhuǎn)移支付為國內(nèi)政策提供支持。為此，須提高援助水平，兌現(xiàn)富國0.7%國內(nèi)收入用于援助的承諾；改善援助的效果，消除制約因素，放棄附加條件，鼓勵(lì)窮國參與；避免用債務(wù)抵消發(fā)展援助。二報(bào)告關(guān)于公平與效率高度統(tǒng)一的論述，對(duì)于經(jīng)歷了二十余年經(jīng)濟(jì)起飛和繁榮的中國，可謂句句意味深長；然而，報(bào)告關(guān)于促進(jìn)公平、讓民眾分享繁榮的種種公共行動(dòng)建議，對(duì)于正全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的中國人，均耳熟能詳。所以，問題不在于人們知道不知道應(yīng)該采取什么公共行動(dòng)；而在于，政策如何從紙上落到實(shí)處、從中央落實(shí)到基層，有什么基礎(chǔ)性的因素在頑固地妨礙著政策的落實(shí)，如何克服這種障礙。世行報(bào)告給出的印度北方邦一個(gè)村莊的實(shí)例顯現(xiàn)了答案。諸多學(xué)者們對(duì)該村莊19501990年代長達(dá)40余年的發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行了持續(xù)的觀察，發(fā)現(xiàn)了等級(jí)、性別、土地占有等初始機(jī)會(huì)的差異，導(dǎo)致了教育、工作機(jī)會(huì)差異，進(jìn)而導(dǎo)致了收入和資產(chǎn)差異。這期間，該村莊人均收入年增長率約2%，貧困率從47%下降到34%，基尼系數(shù)從0.46上升到了0.55。盡管，印度政府實(shí)施了種種促進(jìn)發(fā)展的公共政策，但是均成效不佳。在這40余年間，該村莊實(shí)施了多達(dá)18項(xiàng)的政府發(fā)展計(jì)劃，包括公共道路建設(shè)、義務(wù)教育、免費(fèi)基礎(chǔ)醫(yī)療、養(yǎng)老保障、平價(jià)商店、農(nóng)業(yè)合作，等等，但是絕大部分項(xiàng)目并沒有發(fā)揮作用，尤其是那些包含再分配效果的項(xiàng)目；只有那些有強(qiáng)有力政治支持的項(xiàng)目才得以成功實(shí)施。民主制度建設(shè)也同樣法律規(guī)定村務(wù)委員會(huì)應(yīng)該每幾年就舉行一次，但是實(shí)際上它幾乎從來都沒有召開過；1984年，法律要求村務(wù)委員會(huì)中至少有一名女性代表，但是從來沒有選出這樣的女性代表，甚至女性幾乎都沒有出席過村務(wù)會(huì)議；所有的決定和決議都由村長（他通常來自村莊中的掌權(quán)階層）作出。現(xiàn)代制度（選舉、低等階層席位、村務(wù)委員會(huì)中的女性代表要求）幾乎沒有對(duì)當(dāng)?shù)卣沃械木⒔y(tǒng)治和非參與性特征產(chǎn)生深刻的影響。由于存在權(quán)力和影響的不均等分配，國家和中央政府的政策到達(dá)村莊層面時(shí)，不可避免的被歪曲了。因此這些政策不但沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步，反而加強(qiáng)了這種不平等的現(xiàn)狀。特權(quán)階級(jí)始終享有對(duì)集體事務(wù)的統(tǒng)治權(quán)力，而普通民眾只有服從而不是參與。報(bào)告因此抽象出了“集體不為”的概念：社會(huì)高度碎片化，幾乎沒有任何共同參與的集體行為，無論是合作還是反對(duì)。這種集體行為的缺乏是該村莊發(fā)展極其緩慢的主要原因之一。學(xué)者們總結(jié)道：“如果政治權(quán)力的分布不發(fā)生深刻的變化，政府干預(yù)行為幾乎沒有可能得到改善，無論是對(duì)國家還是地方層面都是這樣?！币源藢?duì)照我國目前正在進(jìn)行的和諧社會(huì)構(gòu)建，可以發(fā)現(xiàn)，在所有重大舉措中，我們存在一個(gè)重要的遺漏和諧社會(huì)構(gòu)建的所必需的“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。僅僅當(dāng)社會(huì)/社區(qū)存在“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)，中央政府的所有的“親民”政策才能真正發(fā)揮效用。治理結(jié)構(gòu)，即終極權(quán)力對(duì)實(shí)際控制權(quán)力的約束機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)/社區(qū)應(yīng)有的治理結(jié)構(gòu)，即普通民眾作為權(quán)力的終極所有者（所有共和國性質(zhì)的國家的憲法必有“一切權(quán)力屬于人民”的宣示）對(duì)實(shí)際控制著社會(huì)/社區(qū)的立法、行政和司法系統(tǒng)及其職能人員的有效約束機(jī)制。由普通民眾有效行使終極控制權(quán)力的社會(huì)/社區(qū)，即謂具有了“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)。在這種治理結(jié)構(gòu)中，“親民”、“惠民”政策受到來自普通群眾的響應(yīng)和監(jiān)督，才不會(huì)異化。必須承認(rèn)，“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)并非在所有地方都現(xiàn)成。我們?cè)?jīng)普遍有過這種治理結(jié)構(gòu)中國革命打破了數(shù)千年凝固的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)，造就了區(qū)域/社區(qū)內(nèi)機(jī)會(huì)均等、結(jié)果不絕對(duì)貧困的格局，所以才有了后續(xù)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。改革開放近三十年繁榮的起點(diǎn)，尤其在農(nóng)村，正是這種“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)。承繼土地改革成果的土地的農(nóng)民家庭均等承包經(jīng)營，是這種治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；毛澤東時(shí)期近三十年的阻止干部剝奪群眾的持續(xù)整肅，是這種治理結(jié)構(gòu)的政治基礎(chǔ)。然而今天，“平權(quán)式”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)似乎正在離我們遠(yuǎn)去。對(duì)于實(shí)際控制過程的諸多中青年才俊，“平權(quán)式”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)這個(gè)概念非常陌生，讓他們非常不習(xí)慣。他們往往不能意識(shí)到，他們得以控制過程的終極權(quán)力來自普通民眾的委托；他們不明白，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略，正是讓終極權(quán)力回歸普通民眾、從而把握發(fā)展的正確方向的重要努力，是對(duì)“GDP至上”、“精英至上”發(fā)展觀的撥亂反正。這種新中國五十余年的主流思想，同時(shí)也是符合人類社會(huì)普世價(jià)值的現(xiàn)代理念，恰恰為這些自詡為現(xiàn)代、甚至后現(xiàn)代精英所完全無視。在這樣的精英們的實(shí)際掌控中，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的“親民”政策，就可能需要印度北方邦那個(gè)村莊的40余年“發(fā)展”努力作為“前車之鑒”。例如，對(duì)農(nóng)民“多予、少取、放活”的農(nóng)業(yè)新政，農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，無不需要健全的基層社區(qū)的“集體行動(dòng)”的“承接”。如果任憑一些地方社區(qū)的“原子化”狀態(tài)（見賀雪峰的研究），如果現(xiàn)實(shí)中一些經(jīng)濟(jì)精英和政治精英們不愿讓普通農(nóng)民“放活”，不愿對(duì)普通農(nóng)民“少取”，甚至利用掌控中央政府“多予”資金的機(jī)會(huì)強(qiáng)化自身的經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力，那么，怎么可能期待新農(nóng)村建設(shè)惠及全體普通農(nóng)民和整個(gè)社區(qū)？又如，全國人大正在審議的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法，要不要向“大戶控制”的現(xiàn)實(shí)讓步？能不能對(duì)合作制原則進(jìn)行變通？如果這樣的話，旨在扶持普通農(nóng)民組織起來的公共資金，非但無助于構(gòu)建“平權(quán)式”的治理結(jié)構(gòu)，反而實(shí)際強(qiáng)化了精英控制能力和精英控制格局。那么，這個(gè)法出臺(tái)有何意義？這樣的“合作社”有何意義？用來資助這種“合作社”的公共資源有何價(jià)值？世行的報(bào)告因此給出了“不平等陷阱機(jī)制”的概念：財(cái)富的分配，將人、社區(qū)和國家劃為統(tǒng)治群體和被統(tǒng)治群體的社會(huì)身份；權(quán)力的顯性和隱性（婚嫁、政治操縱和暴力）使用加固經(jīng)濟(jì)和社會(huì)差別（精英階層將不平等固定化）；政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)等不同形式的不平等之間相互作用，盤根錯(cuò)節(jié)扼殺生產(chǎn)要素的流動(dòng)性，邊緣化和被壓迫群體將不平等內(nèi)部化（不同群體在權(quán)力和地位上持續(xù)性的差別，可能會(huì)內(nèi)化為將不平等永久化固定下來的