政府間財(cái)政分權(quán)關(guān)系實(shí)驗(yàn)報(bào)告.doc

預(yù)習(xí)報(bào)告一、實(shí)驗(yàn)名稱政府間財(cái)政分權(quán)關(guān)系二、實(shí)驗(yàn)?zāi)康耐ㄟ^本次實(shí)驗(yàn)了解政府間的財(cái)政分權(quán)關(guān)系，同時(shí)也了解一些細(xì)節(jié)問題，主要包括兩個(gè)方面的問題：中央與地方見分權(quán)得積極性，中央財(cái)政與地方財(cái)政之間分權(quán)應(yīng)遵循的依據(jù)。三、實(shí)驗(yàn)內(nèi)容從分權(quán)有利于效率的增進(jìn)、遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大、政府創(chuàng)新三個(gè)方面闡述中央與地方間分權(quán)的積極性,并提出中央財(cái)政與地方財(cái)政之間分權(quán)應(yīng)遵循的依據(jù):經(jīng)濟(jì)效率,財(cái)政的資源配置、收人分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能。四、分析方法本次實(shí)驗(yàn)主要運(yùn)用定性分析的方法。五、實(shí)驗(yàn)步驟1、 通過閱讀實(shí)驗(yàn)大綱充分理解本次實(shí)驗(yàn)的內(nèi)容及其目的。2、 閱讀與本次實(shí)驗(yàn)有關(guān)的書籍及其文獻(xiàn)（可上網(wǎng)查找），以此達(dá)到深入了解實(shí)驗(yàn)內(nèi)容的目的，為下一步完成實(shí)驗(yàn)打下基礎(chǔ)。3、 撰寫實(shí)驗(yàn)報(bào)告：嚴(yán)格按照論文的格式初步完成書面報(bào)告。4、 利用第三節(jié)實(shí)驗(yàn)課修改實(shí)驗(yàn)報(bào)告，修改過程由老師協(xié)助完成。5、 提交實(shí)驗(yàn)報(bào)告至學(xué)習(xí)委員處，由她轉(zhuǎn)交老師。 實(shí)驗(yàn)報(bào)告淺談“政府間財(cái)政分權(quán)關(guān)系” 摘要:從分權(quán)有利于效率的增進(jìn)、遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大、政府創(chuàng)新三個(gè)方面闡述中央與地方間分權(quán)的積極性,并提出中央財(cái)政與地方財(cái)政之間分權(quán)應(yīng)遵循的依據(jù):經(jīng)濟(jì)效率,財(cái)政的資源配置、收人分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能。關(guān)鍵詞:政府間財(cái)政分權(quán);政府間關(guān)系; 公共產(chǎn)品財(cái)政體制是用以確定中央與地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。它不直接處理國家與企業(yè)和個(gè)人關(guān)系,其主要內(nèi)容包括: (1) 中央對(duì)地方財(cái)政收入和支出的范圍劃分; (2) 中央規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來源; (3) 中央規(guī)定地方財(cái)政支出的許可用途;(4) 中央確定地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政所負(fù)有的責(zé)任。本文從理論上以設(shè)計(jì)財(cái)政體制的依據(jù)說明政府間財(cái)政關(guān)系.一、財(cái)政分權(quán)的積極作用(一) 分權(quán)有利于增進(jìn)效率R. A. 穆斯格雷夫和P. B. 穆斯格雷夫曾假設(shè)了這樣一種狀況: 1 一群居住在某一新星球上的人們,正在考慮自己對(duì)資源配置決定的選擇;所有的公共產(chǎn)品與勞務(wù)都是具有非競爭性消費(fèi)特征的純粹公共產(chǎn)品,即社團(tuán)中任一成員均能享受相同利益的產(chǎn)品。于是,問題就是:社會(huì)貨物與社會(huì)勞務(wù)的提供究竟應(yīng)該建立在中央集權(quán)制的基礎(chǔ)上,還是建立在分權(quán)的基礎(chǔ)上? 建立怎樣的財(cái)政制度才能最有效地提供公共服務(wù)? 然后,他們根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的空間限度的性質(zhì),將財(cái)政結(jié)構(gòu)劃分為各級(jí)行政單位。他們認(rèn)為,公共產(chǎn)品的關(guān)鍵特征是具有受益范圍的空間限度,它表現(xiàn)為一部分公共產(chǎn)品的受益范圍是全國性的,如國防、太空探險(xiǎn)、癌癥研究、最高法院等;另一部分的公共產(chǎn)品的受益范圍是地方性的,如地方上的消防車、路燈等。這就使部分享受這些利益的社會(huì)成員受到特定區(qū)域的限制。公共部門的資源配置的理論要求:公共部門必須提供公共產(chǎn)品,其所承擔(dān)的公共產(chǎn)品的成本必須與相關(guān)受益區(qū)域居民的偏好相一致,是由該地區(qū)的居民通過納稅和繳費(fèi)進(jìn)行支付。這樣,受益范圍是全國性的公共產(chǎn)品就要由全國提供,該地居民納稅支付其成本;受益范圍是跨區(qū)域的區(qū)域性公共產(chǎn)品,例如,公路等就應(yīng)以區(qū)域?yàn)閱挝粊硖峁?并由區(qū)域內(nèi)的居民納稅支付其成本。據(jù)此,劃分出中央政府(在全國范圍內(nèi)) 、省政府范圍(在區(qū)域范圍內(nèi)) 和再下級(jí)(也就是在地方范圍內(nèi)) 三級(jí)(在我國是五級(jí)) 行政級(jí)別,與之相適應(yīng),為使每一轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品受益程度不斷提高,并對(duì)公共產(chǎn)品成本內(nèi)在化的財(cái)政來源實(shí)施有效的管理,中央政府財(cái)政、省政府財(cái)政、再下一級(jí)財(cái)政三級(jí)(五級(jí)) 財(cái)政結(jié)構(gòu)隨之建立起來。馬斯格雷夫依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、公共產(chǎn)品的提供者、公共產(chǎn)品的成本補(bǔ)償與提供該項(xiàng)補(bǔ)償者、公共產(chǎn)品受益人與納稅人相一致的理論劃分政府級(jí)次,并由政府級(jí)次決定財(cái)政結(jié)構(gòu)的級(jí)次。這種分析方法的積極意義是:它比較好地確認(rèn)和處理了提供公共產(chǎn)品的政府、公共產(chǎn)品受益的居民以及公共產(chǎn)品成本補(bǔ)償之間的關(guān)系,政府、納稅人與財(cái)政之間的關(guān)系,特別是為中央與地方(廣義) 間縱向關(guān)系的建立提供了理論依據(jù)。斯蒂格勒從另一個(gè)角度研究了中央政府與地方政府存在的合理性問題2 (P210241) 。他認(rèn)為,一般來說,行政級(jí)別較高的一級(jí)政府對(duì)于實(shí)施資源配置的有效性與分配的公平性目標(biāo)來說是必要的,特別是在解決分配上的不平等與地方政府之間的競爭與磨擦中,中央政府應(yīng)發(fā)揮充分的作用。關(guān)于地方政府存在的必要性,他指出: (1) 與中央政府相比,地方政府更接近于自己的公眾。其隱含的思想是:地方政府比中央政府更加了解所管轄的選民的效用與需求; (2) 一個(gè)國家內(nèi)部,不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類、不同數(shù)量的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)進(jìn)行投票表決。同樣,居住在各個(gè)地區(qū)的公民也應(yīng)有權(quán)自己選擇公共產(chǎn)品或公共設(shè)備的種類和數(shù)量。其隱含的思想是:地方政府(廣義)比中央政府能更有效地根據(jù)公眾的偏好提供公共服務(wù),以滿足公眾的需求。特里西則從中央政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)可能存在失誤的基礎(chǔ)上,建立起他的地方分權(quán)的理論。他指出,如果一個(gè)社會(huì)在信息方面是完全的,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是完全確定的,那么由中央政府提供公共產(chǎn)品,還是由各地方政府分別提供一部分公共產(chǎn)品,應(yīng)該是無差異的。問題是,完全的信息和完全確定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只是一種理想的理論抽象,無論哪級(jí)政府都可以在完全的確定性條件下,在確知任何一個(gè)公民的個(gè)人偏好中的邊際消費(fèi)替代率(即消費(fèi)者在保持同等滿足程度時(shí),增加一種物品或勞務(wù)的數(shù)量與其必須放棄的另一種物品或勞務(wù)的量之比) 的情況下進(jìn)行資源配置。但是,現(xiàn)實(shí)是,中央政府對(duì)各地公民的偏好了解得沒有各個(gè)地方政府清楚(其主要原因應(yīng)該是中央與各地居民相距遙遠(yuǎn),信息傳遞難以及時(shí)、準(zhǔn)確,即使準(zhǔn)確的信息也會(huì)存在實(shí)現(xiàn)過程中的時(shí)滯) ,因此,中央政府對(duì)每一公民的邊際消費(fèi)替代率的了解就帶有隨機(jī)性。顯然,在各級(jí)政府都誠實(shí)地針對(duì)所了解的公民偏好提供公共產(chǎn)品的前提下,如果由地方政府提供公共產(chǎn)品,社會(huì)福利有可能達(dá)到極大;如果由中央政府提供公共產(chǎn)品,則可能發(fā)生偏差或者提供不足,或者提供過量。此外,一個(gè)厭惡風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)也會(huì)偏好于讓地方政府來提供那一部分地方受益的公共產(chǎn)品。(二) 分權(quán)有利于政府創(chuàng)新政府在縱向和橫向之間的競爭,有利于政府的創(chuàng)新活動(dòng)。如,美國威斯康星州在全國提前實(shí)施了個(gè)人所得稅法。加利福尼亞州又創(chuàng)立了各種環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目,從而為全國立法提供了原動(dòng)力。相信如果我國政府給予各地政府更多的立法權(quán),也會(huì)激勵(lì)各地政府的創(chuàng)新。美國學(xué)者格萊里奇說:“分權(quán)研究的論點(diǎn)之一是:各個(gè)州和地方政府可以充當(dāng)國家政策變化的試驗(yàn)室制度,可以在小規(guī)模上試驗(yàn),很可能這些制度會(huì)根據(jù)地方的條件設(shè)計(jì)得更好些。”這方面的事例也許我們都有體會(huì)。我國的改革開放是率先在深圳等特區(qū)開始的,取得經(jīng)驗(yàn)后,才在全國推廣。(三) 分權(quán)有利于遏制政府規(guī)模的擴(kuò)大在20 世紀(jì)里,大多數(shù)國家政府的預(yù)算規(guī)模有了迅速的增長。這種現(xiàn)象是否完全合理,其中是否存在效率的損失? 對(duì)此,有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為如果對(duì)政府預(yù)算的規(guī)模不作適當(dāng)?shù)目刂?明顯會(huì)造成資源配置的不當(dāng)。公共選擇學(xué)派的代表人物杰弗里布倫南和詹姆斯布坎南認(rèn)為:控制極權(quán)主義國家的有利手段是對(duì)政府部門實(shí)行分權(quán)3 。他們把在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制引入到政府部門中來,分權(quán)會(huì)使多個(gè)政府在縱向和橫向兩個(gè)方面共處于一種競爭機(jī)制之中,有利于打破中央政府的壟斷控制。人們?yōu)樽分鹭?cái)政利益而在地方政府之間自由流動(dòng),這種流動(dòng)使地方政府間的公共產(chǎn)品提供成為完全的或部分的替代品,各個(gè)政府的財(cái)政收支決策會(huì)受到選民的檢驗(yàn),選民除做出判斷和選擇外,如果他們對(duì)居住地政府的理財(cái)政策不滿,因擴(kuò)大規(guī)模而對(duì)公民課稅過重或效率過低,就會(huì)“用腳投票”,從而對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政征稅權(quán)力是一種明確的約束。二、中央財(cái)政與地方財(cái)政之間如何分權(quán)中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)劃分在理論上是可以闡述清楚的,而在實(shí)務(wù)上具體哪些財(cái)權(quán)歸中央,哪些財(cái)權(quán)歸地方,往往會(huì)碰到許多復(fù)雜的問題。但是,應(yīng)該遵循以下原則和方法。(一) 以經(jīng)濟(jì)效率為依據(jù)公共選擇理論代表人物,1986 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得者,美國學(xué)者布坎南曾舉過兩個(gè)簡單的例子來說明公共產(chǎn)品的效益外溢性是政府間職能劃分的重要經(jīng)濟(jì)依據(jù)。一個(gè)是國防的例子。國防,十分清楚,是中央政府的責(zé)任,因?yàn)閲朗钦麄€(gè)國家的事務(wù),地方政府沒有這個(gè)能力也沒有這個(gè)需求來承擔(dān)國防任務(wù)。國防是抵御外敵侵入的必要手段,使全國每一個(gè)公民都受到保護(hù),所以國防的效益是全國性的。也就是說,這種公共產(chǎn)品的外溢性會(huì)擴(kuò)展到全國。從經(jīng)濟(jì)原因看,國防等公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來提供。另一個(gè)例子是警察。警察是國內(nèi)治安所需,警察力量的多寡取決于當(dāng)?shù)刂伟睬闆r的需要。交通繁忙又擁擠的大城市,為維持公共交通秩序,理所當(dāng)然要配備較多的交通警察;而邊緣城市因人口密度較低,交通情況相對(duì)較好,所需的警察數(shù)量明顯要少。這說明,警察服務(wù)的對(duì)象是一個(gè)數(shù)量有限的公民群體,各地的警察都是為當(dāng)?shù)氐木用穹?wù)的,他們負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)鼐用竦娜松戆踩拓?cái)產(chǎn)安全,使當(dāng)?shù)鼐用袷芤?也就是說,像警察這樣的公共產(chǎn)品的外溢性主要表現(xiàn)在一個(gè)局部地區(qū),警察服務(wù)應(yīng)該是各地方政府的職能。誠然,各級(jí)政府的管轄范圍不完全是根據(jù)經(jīng)濟(jì)原則來劃分的,在很大程度上受地理或歷史原因的影響。但從經(jīng)濟(jì)的角度來重新審視政府職能的劃分,有助于國家職能分配的合理化。當(dāng)然,中央政府與地方政府之間的財(cái)權(quán)劃分,各地政府之間的財(cái)權(quán)的劃分只能逐步調(diào)整,而不能推翻重建。(二) 以財(cái)政的三大職能為依據(jù)一個(gè)國家各級(jí)政府之間的政治邊界和行政區(qū)劃是由歷史、地理和政治等因素決定的。如果撇開這些因素,只從財(cái)政的職能資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的角度看,也可以設(shè)計(jì)出中央與地方的財(cái)權(quán)的分工。1. 政府的資源配置職能。政府所謂的資源配置職能是指政府提供公共產(chǎn)品。很清楚,政府一般不提供由市場經(jīng)濟(jì)能夠提供的私人產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性,如果是在全國范圍內(nèi)受益的,則由中央政府來承擔(dān),如果是區(qū)域范圍內(nèi)受益的,則由地方政府來承擔(dān),如果受益范圍存在交叉的情況,則采取受益的各方共同承擔(dān)的辦法來解決。2. 政府的收入分配職能。政府為消除社會(huì)各階層之間的收入分配的不平均,必須用稅收和財(cái)政支出的手段來適當(dāng)進(jìn)行調(diào)節(jié),以縮小不平均的差距。如果收入再分配的職能讓各地區(qū)的政府來實(shí)現(xiàn)的話,必然會(huì)出現(xiàn)各地區(qū)的稅收差別、支出差別和轉(zhuǎn)移支付的差別,就會(huì)造成地區(qū)之間的不平等,富者越富,貧者越貧。在人口自由流動(dòng)的國家里,這種做法是不可能持久的,因?yàn)椤八吞幜?人往高處走”,人們會(huì)涌入富裕地區(qū),最終使政府調(diào)節(jié)收入的職能歸于失敗?？梢?此項(xiàng)職能宜由中央政府來承擔(dān)。3. 政府的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由之一,就是市場經(jīng)濟(jì)不能自行實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定的增長和充分就業(yè)。要達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的,就要求政府在全國的范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策和貨幣政策,這就需要自覺運(yùn)用“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能,實(shí)行逆向調(diào)節(jié),或叫反周期的經(jīng)濟(jì)政策。因此,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能非中央政府莫屬。如果由地方政府來實(shí)施,地方政府缺乏對(duì)全國形勢的判斷,難以做出正確的調(diào)節(jié)決策;同時(shí),由地方政府作出反周期的決策,勢必造成資源配置的扭曲和地區(qū)之間的差別的擴(kuò)大。比如地方政府為解決就業(yè)問題,會(huì)制定出某些稅收和支出優(yōu)惠政策,以吸引投資,結(jié)果會(huì)引來別的地區(qū)的仿效和攀比,得不到應(yīng)有的調(diào)節(jié)效果。就像前些年在全國各地建立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所產(chǎn)生的后果一樣。從稅收的種類來看,為實(shí)現(xiàn)政府的職能,應(yīng)制訂出相應(yīng)的各級(jí)政府的財(cái)政收入來源。以支付能力為基礎(chǔ)的個(gè)人所得稅,與累進(jìn)稅的作用相同的奢侈稅,在收入環(huán)節(jié)上征收的源泉稅,比如工薪稅、企業(yè)所得稅,這些稅無疑應(yīng)作為中央稅收,與資源配置和收入分配的職能相對(duì)應(yīng);財(cái)產(chǎn)稅、特別收費(fèi)等與地方政府的公共支出有關(guān),受益的基本上是當(dāng)?shù)氐木用?應(yīng)劃歸地方政府來管轄;稅基廣泛的增值稅其稅負(fù)基本上落在消費(fèi)者身上,可由中央政府用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期。同時(shí),增值稅的稅源很廣,收入甚豐,不僅可以用來滿足中央政府的配置資源的職能,也可以彌補(bǔ)地方政府為提供公共產(chǎn)品的資金來源之不足,所以,它既可以作為中央稅,又可以作為地方稅即“共享稅”。對(duì)物課征的消費(fèi)稅和增值稅具有累退性質(zhì),很難用來作為受益稅來實(shí)現(xiàn)政府的分配職能。具有一定管理目的的消費(fèi)稅(如對(duì)煙草和酒類的稅收) 可視情況劃歸給各級(jí)政府。增長性比較強(qiáng)的稅種以及對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的資源配置與分配有明顯作用的稅種應(yīng)劃歸中央政府,這樣做的好處是可以避免由于財(cái)源的分散造成對(duì)國民經(jīng)濟(jì)不良的影響。如果中央政府能夠有效地掌握國民經(jīng)濟(jì)的稅收的主要份額,中央政府在滿足自身開支需要的基礎(chǔ)上(配置資源職能) ,還可以對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付(分配職能) ,以及根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)形勢的需要實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余或打一定數(shù)額的財(cái)政赤字(穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能) 。與配置資源職能有關(guān)的是,中央政府與地方政府的財(cái)源劃分要保證市場經(jīng)濟(jì)的效率。企業(yè)生產(chǎn)的場所是在一個(gè)特定的地方,但銷售的產(chǎn)品是全國性的,甚至是世界性的,為使企業(yè)的銷售渠道在全國范圍內(nèi)暢通,各級(jí)政府不宜對(duì)商品性生產(chǎn)進(jìn)行干預(yù),除非有明顯的外溢性存在。所以,對(duì)企業(yè)的征稅,主要是對(duì)企業(yè)的商品和勞務(wù)及利潤征稅,應(yīng)當(dāng)劃歸中央政府。從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的角度看,把受經(jīng)濟(jì)周期影響比較大的稅種劃歸中央政府是有道理的。像個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅是根據(jù)收入征稅的,個(gè)人和企業(yè)的收入水平會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)而波動(dòng),具有周期性波動(dòng)的特征。征稅權(quán)劃歸中央政府的好處是,中央政府可以根據(jù)總的形勢的判斷對(duì)個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅實(shí)行統(tǒng)一的增稅或減稅措施,也就是把宏觀調(diào)節(jié)的工具掌握在中央政府手中。這也是我國從2002 年起將所得稅調(diào)整為中央與地方的“共享稅”的理