新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購(gòu)管理轉(zhuǎn)型探索.doc

人民銀行西安分行2015年會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)調(diào)研報(bào)告 新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購(gòu)管理轉(zhuǎn)型探索2015年1月1日，中華人民共和國(guó)預(yù)算法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新預(yù)算法”）正式實(shí)施。新預(yù)算法中涉及政府采購(gòu)的條款明顯增加，其中多條都是修訂或新增內(nèi)容。而目前，人民銀行集中采購(gòu)管理正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，從以過(guò)程控制為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果控制為導(dǎo)向的管理方式，與新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)的績(jī)效管理要求存在著高度的一致性。因此，深入研究新預(yù)算法的主要內(nèi)容，以及對(duì)政府采購(gòu)管理的影響，既是把握宏觀政策變化的必然要求，也是進(jìn)一步做好政府采購(gòu)管理工作的重要手段。本文結(jié)合新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)相關(guān)理論研究和實(shí)踐探索，分析新預(yù)算法在政府采購(gòu)層面的主要變化及對(duì)政府采購(gòu)管理的影響，同時(shí)深入剖析新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購(gòu)管理中存在的問(wèn)題并給以建議，以有效推動(dòng)集采管理轉(zhuǎn)型更好適應(yīng)政策變化，加快轉(zhuǎn)型步伐。一、新預(yù)算法在集中采購(gòu)層面的主要變化（一）強(qiáng)化預(yù)算約束。一是立法宗旨強(qiáng)調(diào)規(guī)范。新預(yù)算法第一條將原法“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家預(yù)算管理，強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控”的立法宗旨調(diào)整為規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化包括政府采購(gòu)預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算約束。二是預(yù)算調(diào)整授權(quán)機(jī)制加強(qiáng)。明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整需編制預(yù)算調(diào)整方案，并在調(diào)整方案中對(duì)預(yù)算調(diào)整理由、項(xiàng)目和數(shù)額予以說(shuō)明，同時(shí)方案需提請(qǐng)本級(jí)人民代表大學(xué)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。（二）加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)透明力度。一是預(yù)決算公開(kāi)。以法律形式對(duì)預(yù)算和決算公開(kāi)的范圍、時(shí)間和內(nèi)容等做出明確要求。二是政府采購(gòu)情況公開(kāi)。要求各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。三是審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告也要向社會(huì)公開(kāi)。此外，新預(yù)算法還明確了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。（三）提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。新預(yù)算法規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，旨在打破原有單一年度以收定支的預(yù)算平衡模式，解決預(yù)算收入和支出不匹配問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡。2014年9月印發(fā)的國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國(guó)發(fā)201445號(hào)），也進(jìn)一步提出要研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，要研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。（四）體現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理績(jī)效的重視。新預(yù)算法將講求績(jī)效提升為預(yù)算管理的原則之一，這反映了財(cái)政資金使用從注重投入向注重產(chǎn)出效果的重大轉(zhuǎn)變。同時(shí)，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋和運(yùn)用反饋意見(jiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)都提出要求，體現(xiàn)了將績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程的思想。國(guó)發(fā)201445號(hào)文件也要求，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理等方面。二、新預(yù)算法對(duì)集中采購(gòu)管理工作的影響（一）密切了預(yù)算管理與政府采購(gòu)管理的聯(lián)系。早在2000年，政府采購(gòu)內(nèi)容就被納入部門(mén)預(yù)算，但由于預(yù)算會(huì)計(jì)制度不完善，政府采購(gòu)預(yù)算編制周期短、項(xiàng)目?jī)?nèi)容模糊，導(dǎo)致諸如不按照預(yù)算采購(gòu)、預(yù)算外采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)等問(wèn)題普遍存在，這導(dǎo)致難以對(duì)采購(gòu)進(jìn)行有效控制。新預(yù)算法不僅彌補(bǔ)了制度上的缺陷，更從法律層面進(jìn)一步密切了預(yù)算管理與采購(gòu)管理的聯(lián)系，其規(guī)定不僅涉及政府采購(gòu)資金管理原則、目的、要求、法律責(zé)任，也涉及政府采購(gòu)預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整。同時(shí)，增設(shè)了政府采購(gòu)?fù)该黝A(yù)算制度和政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，擴(kuò)大政府采購(gòu)預(yù)決算監(jiān)督范圍，加大了政府采購(gòu)預(yù)決算和執(zhí)行的監(jiān)督力度，引入了人大代表具有針對(duì)性審議審核審查機(jī)制等創(chuàng)新性舉措，將預(yù)算管理滲透到政府采購(gòu)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。（二）強(qiáng)化了采購(gòu)管理的職能。預(yù)算法被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，本次修訂中的亮點(diǎn)之一就是突出從嚴(yán)管理理念，也就是以預(yù)算編制管理需求，以績(jī)效評(píng)價(jià)管理預(yù)算執(zhí)行和結(jié)果，以評(píng)價(jià)結(jié)果管理下一期預(yù)算安排，由此形成全過(guò)程的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制環(huán)。若運(yùn)用在政府采購(gòu)中，則是強(qiáng)化了采購(gòu)管理的職能，通過(guò)采購(gòu)預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果管理采購(gòu)全過(guò)程。（三）突出了需求管理的重要性。部門(mén)采購(gòu)需求是編制政府采購(gòu)預(yù)算的基礎(chǔ)。新預(yù)算法明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按功能分類(lèi)編列到項(xiàng)、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列到款，且提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這就要求在編制預(yù)算時(shí)對(duì)部門(mén)現(xiàn)狀和需求了然于胸，既能擬出短期采購(gòu)計(jì)劃又能做出長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃，且需求合理合規(guī)、可操作性強(qiáng)。然而預(yù)算編制時(shí)點(diǎn)性強(qiáng)，只有在日常管理中重視需求管理，通過(guò)建立需求數(shù)據(jù)庫(kù)或?qū)Ω黝?lèi)采購(gòu)需求進(jìn)行排序等方式，才能全面掌握需求情況，并以此編制準(zhǔn)確合理且具有前瞻性和連續(xù)性的政府采購(gòu)預(yù)算。（四）建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。從國(guó)家法律和戰(zhàn)略層面看，新預(yù)算法是首次提出預(yù)算應(yīng)遵循講求績(jī)效原則的法律，要求績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、評(píng)價(jià)到結(jié)果審查全過(guò)程，并要將結(jié)果應(yīng)用到下一年度預(yù)算編制和目標(biāo)確定環(huán)節(jié)，形成一個(gè)有效的管理環(huán)，突出績(jī)效預(yù)算核心的“結(jié)果導(dǎo)向”理念。新預(yù)算法以法律形式要求各部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，政府采購(gòu)作為預(yù)算支出的重要組成內(nèi)容，建立一套行之有效的采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系也當(dāng)然勢(shì)在必行。三、對(duì)照新預(yù)算法查看人民銀行集中采購(gòu)管理的不足（一）會(huì)計(jì)部門(mén)管理職能發(fā)揮不充分。新預(yù)算法出臺(tái)前，政府采購(gòu)預(yù)算編制的品目模糊不清，績(jī)效評(píng)價(jià)還未以法律形式提出?；鶎尤嗣胥y行會(huì)計(jì)部門(mén)在采購(gòu)管理中通常是邊計(jì)劃邊采購(gòu)、就項(xiàng)目論項(xiàng)目，盡可能滿足事權(quán)部門(mén)業(yè)務(wù)需求，既沒(méi)有對(duì)采購(gòu)需求的長(zhǎng)期規(guī)劃，也沒(méi)有對(duì)事權(quán)部門(mén)采購(gòu)情況的考核，一定程度上成為履行審批與付款的財(cái)務(wù)部門(mén)，管理職能沒(méi)有完全發(fā)揮。（二）采購(gòu)預(yù)算編制有待細(xì)化。新預(yù)算法加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的約束力，明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按功能分類(lèi)編列到項(xiàng)、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列到款。然而，基層人民銀行在以往編制預(yù)算時(shí)，忽視了采購(gòu)預(yù)算的重要性，既沒(méi)有充分考慮實(shí)際需求，也沒(méi)有編制詳細(xì)的預(yù)算項(xiàng)目，從而影響人民銀行全系統(tǒng)采購(gòu)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。同時(shí)，新預(yù)算法實(shí)施后，三年滾動(dòng)預(yù)算編制已開(kāi)始實(shí)施，對(duì)采購(gòu)預(yù)算編制提出了更高要求，在準(zhǔn)確性、科學(xué)性基礎(chǔ)上還須兼具前瞻性和連續(xù)性。（三）采購(gòu)績(jī)效管理手段和方法仍有欠缺。一是未建立完善的采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。近幾年來(lái)，人民銀行已經(jīng)在部分預(yù)算支出項(xiàng)目中探索開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也取得了良好成效。但集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中多是對(duì)采購(gòu)結(jié)果的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象與新預(yù)算法中提出的績(jī)效管理貫穿采購(gòu)全過(guò)程的要求還還有一定差距。二是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分。從人民銀行系統(tǒng)集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐看，沒(méi)有充分把“以結(jié)果為導(dǎo)向”的管理目標(biāo)充分發(fā)揮出來(lái)，對(duì)采購(gòu)結(jié)果的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)資金節(jié)約率，導(dǎo)致在采購(gòu)管理上容易產(chǎn)生以少花錢(qián)為目標(biāo)，而采購(gòu)本身不僅僅是“少花錢(qián)”，更重要的是“辦好事”，評(píng)價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性作用應(yīng)體現(xiàn)在運(yùn)用全面的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)采購(gòu)主體進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為下一期采購(gòu)計(jì)劃編制的重要依據(jù)。（四）基層集采隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平達(dá)不到要求。政府采購(gòu)不同于一般的采購(gòu)業(yè)務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、自然科學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，要求管理、執(zhí)行和評(píng)審人員不僅要熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識(shí)和技能。然而，基層人民銀行集中采購(gòu)管理人員多數(shù)是財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)崗或兼職，集采評(píng)審委員會(huì)成員也是由其他崗位人員兼任，選用人員的專(zhuān)業(yè)化水平與集中采購(gòu)活動(dòng)要求的素質(zhì)水平不是很匹配。同時(shí)，部分基層行因缺乏針對(duì)集采人員開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，其人員配置與集采工作快速發(fā)展客觀上要求建設(shè)一支專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)素質(zhì)高的集采隊(duì)伍相差較遠(yuǎn)。四、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層人民銀行集中采購(gòu)管理工作的建議（一）進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)部門(mén)采購(gòu)管理職能。人民銀行分支機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)部門(mén)作為本系統(tǒng)集中采購(gòu)的管理部門(mén)，應(yīng)不斷改進(jìn)和充分發(fā)揮會(huì)計(jì)的管理職能，將新預(yù)算法的采購(gòu)管理職能落到實(shí)處。其中的切入點(diǎn)之一就是以會(huì)計(jì)原理為支撐，以會(huì)計(jì)管理工具為手段，通過(guò)運(yùn)用相關(guān)技術(shù)方法，開(kāi)展集中采購(gòu)數(shù)據(jù)和信息的搜集、整理、計(jì)算與分析，并以此對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行衡量、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和管理，以實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)價(jià)值最大化。另外，按照內(nèi)控制度要求，會(huì)計(jì)部門(mén)在集中采購(gòu)中還有監(jiān)督職能，但由于制度缺位和業(yè)務(wù)處理慣性，該項(xiàng)職能也沒(méi)有發(fā)揮到位。為更好貫徹落實(shí)新預(yù)算法，會(huì)計(jì)部門(mén)可以預(yù)算管理為抓手，理順與事權(quán)部門(mén)關(guān)系，明確“管”與“采”的權(quán)責(zé)范圍，加強(qiáng)監(jiān)督制約，不斷發(fā)揮內(nèi)控機(jī)制作用。（二）充分發(fā)揮績(jī)效管理的職能。一是建立健全集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以采購(gòu)全過(guò)程為評(píng)價(jià)內(nèi)容，從資金效率、行政效率、人員效率、規(guī)模效率、政策效率以及管理效率等多方面入手，擬制集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立包括自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)估和專(zhuān)家評(píng)估等多項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)體系。二是注重評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為人員考核和預(yù)算項(xiàng)目排序的重要依據(jù)，充分發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，激勵(lì)采購(gòu)主體調(diào)整不適當(dāng)?shù)牟少?gòu)行為、健全采購(gòu)機(jī)制、提高采購(gòu)效率。（三）積極推進(jìn)采購(gòu)內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。采購(gòu)內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化是評(píng)估采購(gòu)需求合理性的主要依據(jù)，也是實(shí)行強(qiáng)制集中采購(gòu)和保證有關(guān)政策有效實(shí)施的重要手段。統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)還可以整合購(gòu)買(mǎi)資源，統(tǒng)一政策、合同，發(fā)揮集中規(guī)模優(yōu)勢(shì)，大大降低采購(gòu)成本，政府采購(gòu)較為完善的美國(guó)就采用了統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)。人民銀行應(yīng)積極推進(jìn)部門(mén)采購(gòu)內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配置標(biāo)準(zhǔn)可因級(jí)別而異、因區(qū)域而異和因形勢(shì)變化而動(dòng)態(tài)科學(xué)調(diào)整。 （四）以抓需求管理促進(jìn)采購(gòu)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)化。一是建立動(dòng)態(tài)需求管理機(jī)制。人民銀行各級(jí)需求管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)轄區(qū)現(xiàn)有資產(chǎn)存量和業(yè)務(wù)需求建立需求項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，并根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)需求項(xiàng)目進(jìn)行排序，實(shí)時(shí)掌握需求動(dòng)態(tài)，為編制采購(gòu)預(yù)算打好基礎(chǔ)。二是編制科學(xué)合理的采購(gòu)預(yù)算。以需求動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)為支撐，通盤(pán)考慮預(yù)算額度配比，編制周期性集中采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算；三是推進(jìn)采購(gòu)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。目前資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正在探索建立中，已被列入集中采購(gòu)目錄的資產(chǎn)在編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)，可根據(jù)其定制標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格，核準(zhǔn)其具體預(yù)算金額，從而實(shí)