西方行政補(bǔ)償制度淺析.doc

.西方行政補(bǔ)償制度淺析題目：西方行政補(bǔ)償制度淺析【內(nèi)容摘要】行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是當(dāng)代行政法學(xué)研究的一個(gè)重要課題。本文結(jié)合德國行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展，簡單介紹西方國家中有關(guān)行政補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的主要學(xué)說和觀點(diǎn)，并作了簡要的評(píng)析?！娟P(guān)鍵詞】行政補(bǔ)償征收人權(quán)保障原則公共負(fù)擔(dān)平等原則一、西方行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生的思想根源行政補(bǔ)償是指行政主體因合法行政活動(dòng)給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成特別損失，而由國家對(duì)其損失進(jìn)行補(bǔ)救的一種公法上的義務(wù)或制度。行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生和發(fā)展，除了政治經(jīng)濟(jì)的外部條件以外，還有其深層次的思想根源。這便是民主思想的彰顯與權(quán)利意識(shí)的覺醒。民主既是民眾的自主權(quán)利，更是對(duì)政治國家公共權(quán)力的限制。它蘊(yùn)含著公民的地位不依賴于政府權(quán)力的價(jià)值理念。以天賦權(quán)利為基本精神的人權(quán)思想，最早源于自然法學(xué)派。自然法確認(rèn)了人類的最基本的權(quán)利-自由的權(quán)利；平等權(quán)；生命權(quán)；財(cái)產(chǎn)權(quán)。這些權(quán)利來自于人類理性，是天賦權(quán)利，是不可侵犯、不可剝奪的。作為人的基本權(quán)利之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)就是脫胎于自然法思想。“確定財(cái)產(chǎn)權(quán)是劃定一個(gè)保護(hù)我們免于壓迫的私人領(lǐng)域的第一步”。對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)從理論上做了系統(tǒng)闡述并將其歸納為私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則的是英國人洛克，他首先肯定了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)天賦人權(quán)而存在，同時(shí)他十分注重對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并把對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)同國家政治權(quán)力結(jié)合起來。他認(rèn)為，人民建立起民主制度，通過各種形式參加民主活動(dòng)的目的就是為了安穩(wěn)的享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外的任何侵犯。因此，政治國家的首要目的便是保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)?！叭绻J(rèn)為任何國家的最高權(quán)力或立法權(quán)能夠?yàn)樗麨椋我馓幏秩嗣竦漠a(chǎn)業(yè)或隨意取走其任何部分，這是錯(cuò)誤的想法?！睘榱吮Ｕ虾戏?quán)益，不管國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)不論行為是違法還是合法，也不論行為人是過失還是無過失，其結(jié)果給一部分人帶來了損失，國家就應(yīng)對(duì)其行使權(quán)利過程中造成的損失予以彌補(bǔ)?？梢姡窃诿裰魉枷氲脑杏?，民主制度才最終得以確立，并為人權(quán)保障樹立了堅(jiān)實(shí)可靠的屏障，民眾才得以擺脫來自公共權(quán)力的任意蹂躪和踐踏。這便是行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生和發(fā)展的思想動(dòng)力。 二、西方行政補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的主要學(xué)說有關(guān)西方行政補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的學(xué)說都有其特定的歷史背景，隨著歷史的變遷和行政補(bǔ)償制度的發(fā)展而不斷發(fā)展。以下就以行政補(bǔ)償制度比較發(fā)達(dá)和完備的德國為例，對(duì)該制度的發(fā)展作一簡要介紹。在成文法中，此種思想首次見諸于1794年的普魯士一般邦法第75 條：“對(duì)于因公共福利而犧牲其特別權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補(bǔ)償。”到了19世紀(jì)中葉，由于德國各邦憲法中大多設(shè)有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障及公用征收制度之規(guī)定，行政上的損失補(bǔ)償與公用征收概念相結(jié)合，逐步發(fā)展出了公用征收的古典征收理論和公用征收損失補(bǔ)償?shù)闹贫取＿@種古典征收理論是19世紀(jì)自由法治理念下的產(chǎn)物，其主要特征包括：財(cái)產(chǎn)征收之標(biāo)的，只局限于所有權(quán)及其他的物權(quán);征收以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作為法律手段來達(dá)成;征收以公共福利為目的，且要求必須有一個(gè)公共事業(yè)(或是公用事業(yè)，如自來水廠、電廠及政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校等等) 存在;征收必須給予全額補(bǔ)償。 “古典征收概念”遂演變成“擴(kuò)張的征收概念”。此種擴(kuò)張的征收概念有如下特征：(1) 征收之客體不限于有體物，如土地或動(dòng)產(chǎn)，尚擴(kuò)及具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，如債權(quán)、著作權(quán)等。(2) 征收之法律方式不限于以行政處分為之，尚包括直接以法律規(guī)定征收之。(3) 征收不以所有權(quán)轉(zhuǎn)移于國家或其他權(quán)利主體為必要，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制，例如，土地使用權(quán)之限制，或?qū)ㄖ锿庑妥兏?，亦屬征收的類型?4) 征收的目的不以滿足某特定公用事業(yè)之需求為限，尚包括有利于一般的公共利益。(5) 征收之補(bǔ)償只須“適當(dāng)”，必要時(shí)，可由聯(lián)邦法律排除補(bǔ)償。隨著征收概念的擴(kuò)張，行政補(bǔ)償?shù)姆秶搽S之?dāng)U大。1949年西德基本法在14條規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收及補(bǔ)償內(nèi)容，大體與威瑪憲法相當(dāng)。就目前德國法制現(xiàn)狀而言，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椋劝▽?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪或限制，也包括對(duì)公民人身權(quán)的合法侵犯。因此，行政補(bǔ)償制度的體系可基本分為財(cái)產(chǎn)權(quán)之損失補(bǔ)償制度與人身權(quán)之損失補(bǔ)償制度。在征收概念擴(kuò)張和行政補(bǔ)償制度發(fā)展的歷史過程中，陸續(xù)出現(xiàn)了許多解釋行政補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的理論和學(xué)說。例如在德國就出現(xiàn)了下列主要理論：值得保護(hù)理論、實(shí)體減損理論、過分要求理論、私利用性理論、目的相異理論、個(gè)別行為理論、特別犧牲理論、重大性理論、財(cái)產(chǎn)權(quán)情狀關(guān)連性理論等。林紀(jì)東先生則將行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)列舉如下：既得權(quán)說、恩惠說、特別犧牲說和社會(huì)職務(wù)說。還有學(xué)者則列舉了有關(guān)行政補(bǔ)償理論基礎(chǔ)的下列幾種觀點(diǎn)：公共負(fù)擔(dān)平等說、結(jié)果責(zé)任說、特別犧牲說、社會(huì)保險(xiǎn)說、社會(huì)協(xié)作論和人權(quán)保障論。下面就主要理論和學(xué)說的內(nèi)容作一簡要介紹。既得權(quán)說。該說認(rèn)為人民既得之權(quán)利，屬應(yīng)予以絕對(duì)保障，即使由于公益之必要，使之蒙受損失，亦應(yīng)予補(bǔ)償，以保障人民之既得權(quán)。特別犧牲說。該說是由德國聯(lián)邦普通法院在1952年的一個(gè)案例中提出和發(fā)展起來的， 法院在判決中指出：征用并不具備普遍和平等的效果，以使受影響權(quán)利的性質(zhì)在實(shí)體上受到財(cái)產(chǎn)權(quán)的一致決定與限制;相反，它是立法對(duì)財(cái)產(chǎn)的合法強(qiáng)行侵犯。征用之特征，在于對(duì)平等原則之侵犯。為了補(bǔ)償這項(xiàng)侵犯，就有必要對(duì)受到征用的個(gè)人授予一種公正補(bǔ)償;相反，對(duì)財(cái)產(chǎn)的普遍限制平等地影響所有公民，因而并不要求補(bǔ)償。公共負(fù)擔(dān)平等說。該說是法國的主流學(xué)說。公共負(fù)擔(dān)平等原則來源于法國大革命前的公法理論。早在18 世紀(jì)，普羅文斯(Provence) 就總結(jié)了當(dāng)時(shí)的法律：“如果居民為整個(gè)社團(tuán)蒙受損失或?yàn)橹峁┪镔Y，那么他理應(yīng)受到補(bǔ)償。但如果他僅承受了施加于每個(gè)居民的普通負(fù)擔(dān)，則又另當(dāng)別論?！痹诙悇?wù)領(lǐng)域，公共負(fù)擔(dān)平等原則受到法國行政法院的長期承認(rèn)，1973 年的“稅務(wù)歧視決定”，稅務(wù)平等原則首次獲得憲法地位。后來，法國行政法院基于人權(quán)宣言第13 條的內(nèi)容擴(kuò)展了稅務(wù)平等原則，使之發(fā)展為公共負(fù)擔(dān)平等的普遍原則。該原則的主要內(nèi)容是：政府的活動(dòng)是為了公共利益而實(shí)施，因而其成本或費(fèi)用應(yīng)由社會(huì)全體成員平等分擔(dān)。合法行政行為給相對(duì)人合法權(quán)益造成的損失，實(shí)際上是受害人在一般納稅負(fù)擔(dān)以外的額外負(fù)擔(dān)，這種負(fù)擔(dān)不應(yīng)當(dāng)由受害人個(gè)人承擔(dān)，而應(yīng)平等地分配于社會(huì)成員，其分配方式就是國家以全體納稅人交納的金錢。人權(quán)保障論。該說認(rèn)為，保障人權(quán)是民主國家的基本目標(biāo)和重要任務(wù)之一，當(dāng)公民受到其他公民和組織的侵害時(shí)，國家有責(zé)任使其得到賠償并依法對(duì)侵權(quán)人予以懲罰;而當(dāng)公民受到國家本身的侵害時(shí)，國家當(dāng)然更有責(zé)任對(duì)公民受到的損失或損害給予補(bǔ)償或賠償。三、關(guān)于西方行政補(bǔ)償思考 每個(gè)學(xué)說都有它各自存在的社會(huì)背景。筆者認(rèn)為在當(dāng)下，只有人權(quán)保障論與公共負(fù)擔(dān)平等說的結(jié)合，才能擔(dān)當(dāng)此任。換言之，行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是人權(quán)保障原則和公共負(fù)擔(dān)平等原則的綜合體。以下分別就這兩項(xiàng)原則予以具體闡述：一、人權(quán)保障原則行政補(bǔ)償制度緣于公用征收，它是在人權(quán)觀念日漸彰顯下的民主立憲國家產(chǎn)生的，其最初起源于自由法治國家憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。人權(quán)保障原則四涉及法律的各個(gè)部門。它不僅局限于行政補(bǔ)償領(lǐng)域，但進(jìn)行行政補(bǔ)償則必須遵守人權(quán)受到保障為前提，行政機(jī)關(guān)或者其他法律，法規(guī)授權(quán)的組織在實(shí)施具體行政行為時(shí)要保障行政相對(duì)人的基本權(quán)利不受侵害。例如。在國土部門對(duì)個(gè)人使用的土地合法征收或者征用后，要依法給予最人道的補(bǔ)償，這是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的最基本的保護(hù)。二、公共負(fù)擔(dān)平等原則人權(quán)保障原則雖然是行政補(bǔ)償?shù)闹匾碚摶A(chǔ)之一，但是該原則適用范圍很廣必須結(jié)合公共負(fù)擔(dān)平等原則才能充分完整地闡明行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。行政補(bǔ)償?shù)囊皇沁\(yùn)用公共負(fù)擔(dān)平等原則，具體的判斷公權(quán)力加諸公民的義務(wù)是否已達(dá)到特別犧牲或特別損失的程度。因此，如何區(qū)別是特別損失還是一般損失是一個(gè)關(guān)鍵問題。關(guān)于區(qū)別的基準(zhǔn)，存在三種學(xué)說。(1) 形式性基準(zhǔn)說。該說主張：應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)形式上的基準(zhǔn)，即侵害行為是基于法律、對(duì)國民即不特定多數(shù)人施加的一般侵害，還是針對(duì)特定人施加的個(gè)別侵害，來決定是否屬于“特別損失”。(2) 實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說。該說主張：首先應(yīng)著眼于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制程度來決定是否需要補(bǔ)償，如果侵害行為極其嚴(yán)重，侵害了作為私有財(cái)產(chǎn)制度核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)性內(nèi)容，即侵害了財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性支配時(shí)，屬于特別損失;沒有達(dá)到這種侵害的程度，就屬于忍受限度內(nèi)的損失;其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)制目的的不同來決定是否需要補(bǔ)償。(3) 折衷說。該說認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)侵害行為的對(duì)象是一般人還是特定人(形式性基準(zhǔn)) 以及侵害行為是否達(dá)到侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容的程度(實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)) 兩個(gè)方面來客觀地、合理地決定是否屬于特別損失。筆者認(rèn)為，折衷說較為合理，形式性基準(zhǔn)說與實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說是相互結(jié)合，不可分割的。倘若僅考慮形式性基準(zhǔn)說，忽視了實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說，那就僅僅只判斷了行政行為侵害的對(duì)象而已，而沒有考慮到損害的具體內(nèi)容是否已經(jīng)達(dá)到行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，有以偏概全的嫌疑。例如，在對(duì)危害公共利益較大的設(shè)施，行政機(jī)關(guān)履行行政處罰，采取強(qiáng)制措施使特定人喪失對(duì)其的所有權(quán)。在上例中，顯然行政侵害是針對(duì)特定人所進(jìn)行的，形式性基準(zhǔn)說滿足了，但是行政機(jī)關(guān)不必履行行政補(bǔ)償，因?yàn)樾姓鄬?duì)人并不滿足所謂的實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說的內(nèi)容，相反是危害公共利益的實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說，沒有行政補(bǔ)償?shù)拇嬖?。至于形式性基?zhǔn)說與實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說先后的問題，根據(jù)一般的邏輯，先確定行政損害的對(duì)象，再確定損害的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，更顯得順理成章。 參考文獻(xiàn)： 陳新民：德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下冊(cè))，山東任命出版社2001年版。李建良：行政法上損失補(bǔ)償制度之基本體系，東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)。陳新