第三章 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督制衡.doc

第三章領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督制衡一、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的起源關(guān)于權(quán)力起源的代表觀點主要有：1神權(quán)說；2德仁說；3智慧說；4暴力說；5契約論；6資源說；7接受論。上述觀點中，除了“神權(quán)說”外，其他主張都有一定程度上的合理性，同時也說明權(quán)力起源于多種因素的作用與影響。二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的發(fā)展1傳統(tǒng)社會時期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力傳統(tǒng)社會時期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主要具備如下特點：（1）社會職能與國家政治權(quán)力的統(tǒng)治職能相結(jié)合。（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與宗教權(quán)力相結(jié)合。（3）與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力有根深蒂固的聯(lián)系。（4）政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力相結(jié)合。2現(xiàn)代社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力現(xiàn)代社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，其與傳統(tǒng)社會時期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力相比，具有自身鮮明的特點：（1）自主性非常明顯，社會管理職能日益突出。（2）不僅實現(xiàn)了同外部權(quán)力的分離，而且其內(nèi)部的功能分化也日益加快。（3）逐漸體現(xiàn)出典型的法理型特征。3社會轉(zhuǎn)型期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在轉(zhuǎn)型期社會，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的現(xiàn)代性特征與傳統(tǒng)性特征盤根錯節(jié)地交織在一起。這種轉(zhuǎn)變中的社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力可稱為轉(zhuǎn)型期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。把握轉(zhuǎn)型期領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特征及其發(fā)展趨勢，對理解發(fā)展中國家的行政現(xiàn)代化是很有必要的。三、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的含義 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就是領(lǐng)導(dǎo)者遵循相關(guān)的法律法規(guī)，運用多種方法與手段，在實現(xiàn)特定目標的過程中，對被領(lǐng)導(dǎo)者做出一定行為與施行一定影響的能力。這一定義包含的主要內(nèi)容有：1領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主體包括黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者以及廣大的社會組織中的領(lǐng)導(dǎo)者。2領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的目標國家層面上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的根本目標是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實現(xiàn)國家意志。在這個根本目標的指引下，每一個組織的領(lǐng)導(dǎo)者都必須制定并完成各自組織內(nèi)部的分目標。3領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的作用方式領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主要作用是推行政令，有強制性和非強制性兩種方式。4領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的客體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的客體就是那些受到領(lǐng)導(dǎo)活動影響和支配的人們，包括組織成員和領(lǐng)導(dǎo)活動所涉及的社會公眾。四、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特征1權(quán)力的共性（1）無形性；（2）依附性；（3）可塑性；（4）有限性；（5）強制性；（6）目的性；（7）交換性；（8）壟斷性；（9）誘惑性。2領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特殊性（1）載體的確定性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力往往以特定的組織機構(gòu)為載體。（2）職責(zé)范圍的限制性以及職權(quán)層級性。（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的強制力往往具有強大的組織保障和資源保障。（4）目的的復(fù)雜性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的目的往往是結(jié)合了組織目標與領(lǐng)導(dǎo)個人目標的復(fù)合體。這一特征又決定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力具有交易的可行性以及以公共目標換取個人目標的誘惑性。（5）高度的壟斷性。領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍的限定性以及資源的稀缺性決定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力具有高度的壟斷性，這是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的主要原因之一。五、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的結(jié)構(gòu)是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的各種構(gòu)成要素依附于一定的組織機構(gòu)，并且進行有序性活動的過程中形成的靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)結(jié)構(gòu)的總稱。1領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)（1）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主體是指國家黨政機關(guān)、企事業(yè)單位與社會組織的各級領(lǐng)導(dǎo)者，是在確定領(lǐng)導(dǎo)目標、履行領(lǐng)導(dǎo)職能、取得領(lǐng)導(dǎo)績效過程中起主導(dǎo)作用的人或集團。（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力客體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力客體是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作用的對象，即指領(lǐng)導(dǎo)活動中的被領(lǐng)導(dǎo)者。（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力載體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的載體是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力賴以存在和運行的組織依托和制度體系。這種組織結(jié)構(gòu)大致在縱向與橫向兩個方向上展開，同時這兩個方向又相互交織，彼此滲透。2領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)是由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運行模式，這種運行模式賦予領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)以生動的實際內(nèi)容。六、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置1影響領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的宏觀要素這主要是從與社會大系統(tǒng)諸要素的互動中探索領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置。（1）國家政治制度國家政治制度即國家政治體制，通常是指取得政權(quán)的統(tǒng)治階級采取何種形式組織政權(quán)。它包括國家的管理形式、結(jié)構(gòu)形式、選舉制度、政治權(quán)利的運行制度等。公共部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力服從國家政治制度是權(quán)力劃分的基礎(chǔ)。需要注意的是，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與司法機關(guān)權(quán)力的配置與運用相配套。（2）公民權(quán)利的保障公共部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力根本而言是一種公共權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與公民權(quán)利是相互聯(lián)系、相互促進和相互制衡的。所以，合理劃分與配置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，從而創(chuàng)造一個獨立、民主、寬松、自主的氣氛是保障公民權(quán)利充分實現(xiàn)的重要條件，也是社會發(fā)展現(xiàn)代化的必然要求。（3）社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置必須與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，否則便會帶來變革甚至革命。（4）民族傳統(tǒng)文化民族傳統(tǒng)文化主要是指一個國家或民族共同體，在長期的歷史發(fā)展過程中形成的共同的政治觀念、價值觀念與心理傾向等。民族傳統(tǒng)文化對行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置起著長久的、潛在的、無形的與不可估量的影響。2影響領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的微觀要素這主要是從行政系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系中尋求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置。（1）組織職能的配置組織職能的配置是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的基礎(chǔ)。所謂組織職能，就是各種組織依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)過程中所具有的職責(zé)與功能。組織職能與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是緊密聯(lián)系在一起的，如果離開了組織職能，而去孤立地研究領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置是不明智的，也是不科學(xué)的。（2）組織機構(gòu)組織機構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力合理劃分與配置的載體。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是組織機構(gòu)建立的依據(jù)，組織設(shè)置的合理程度，影響著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分與配置的科學(xué)程度。（3）組織人員組織人員是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運行的主體。組織是由組織人員組成的，沒有組織人員，組織與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力便全部失去了存在的意義。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與組織人員的素質(zhì)水平相適應(yīng)?？傊I(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與社會大系統(tǒng)相適應(yīng)，并充分考慮領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部的各種要素，從而把各種要素相互融合與協(xié)調(diào)，才能達到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分與配置的科學(xué)化與合理化。七、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運行的原則1正當(dāng)性原則；2可行性原則；3民主性原則；4效益性原則；5權(quán)變性原則。八、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的含義與意義1領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的含義領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)就是在組織系統(tǒng)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)者將組織和人民賦予自己的部分職務(wù)權(quán)力授予下級行政機關(guān)或職能機構(gòu)，以便下級機關(guān)能夠在上級的監(jiān)督下自主地行動和處理行政事務(wù)，從而為被授權(quán)者提供完成任務(wù)所必需的客觀條件。2領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的意義（1）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)是完成領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，實現(xiàn)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)目標的需要。（2）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)能夠鍛煉被領(lǐng)導(dǎo)者的能力，增強他們的責(zé)任心，調(diào)動他們的積極性、主動性與創(chuàng)造性，有助于下屬的鍛煉、提高和發(fā)展，進而提高整個組織的總體水平。（3）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)能夠改善上下級的關(guān)系，使之更為融洽，從而營造一種團結(jié)合作、奮發(fā)向上的組織氣氛，有利于改善和提高整個組織的效能。九、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的特點與形式1領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的特點（1）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)在本質(zhì)上是組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定形式。（2）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)實際上是領(lǐng)導(dǎo)活動過程的一部分，其核心內(nèi)容是上級領(lǐng)導(dǎo)給下屬分派任務(wù)以及相應(yīng)的資源配置權(quán)限。（3）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的行為。2領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的形式領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)是一種帶有權(quán)變色彩的行為，要因時、因地、因人制宜，人們站在不同的角度，根據(jù)不同的標準，可以將其分成不同的類型。（1）根據(jù)在授權(quán)時所憑借的媒介的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為口頭授權(quán)與書面授權(quán)。所謂口頭授權(quán)，是上下級之間以口耳相傳的形式進行的工作分配。這種授權(quán)形式一般適合臨時性與責(zé)任較輕的任務(wù)。所謂書面授權(quán)，是上級領(lǐng)導(dǎo)利用文字形式對下屬工作的職責(zé)范圍、目標任務(wù)、組織情況、等級規(guī)范、負責(zé)辦法與處理規(guī)程等進行明確規(guī)定的授權(quán)形式。這種授權(quán)形式適合比較正式與長期的任務(wù)。（2）根據(jù)授權(quán)的規(guī)范性程度的不同，可將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為正式授權(quán)與非正式授權(quán)。正式授權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)主體根據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序所進行的授權(quán)活動，即下屬行政人員根據(jù)其合法地位獲得相應(yīng)職權(quán)的過程。非正式授權(quán)是指無法律特別規(guī)定或組織體系之外的非程序性授權(quán)，帶有隨機性，因機遇與需要而定，往往是臨時性的。（3）根據(jù)工作內(nèi)容的重要性程度、上下級的水平與能力等綜合情況，可將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為充分授權(quán)、不充分授權(quán)、制衡授權(quán)和彈性授權(quán)等形式。充分授權(quán)也叫一般授權(quán)，是指上級行政主體在下達任務(wù)時，允許下屬自己進行決策，并能進行創(chuàng)造性工作。充分授權(quán)又可分為三種情況：一是柔性授權(quán)；二是模糊授權(quán)；三是惰性授權(quán)。不充分授權(quán)，也稱之為特定授權(quán)或剛性授權(quán)，是指上級行政主體對于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達成的目標和完成工作的具體途徑都有詳細規(guī)定，下級行政主體必須嚴格執(zhí)行這些規(guī)定。在這種形式中，被授權(quán)者的職務(wù)、責(zé)任和權(quán)力等均有明確的規(guī)定。制衡授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，是指上級行政主體將某項任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個或多個子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制衡的作用，以免出現(xiàn)疏漏。這種形式適用于工作難度較大，技術(shù)性較強而容易出現(xiàn)疏漏，且上級行政主體管理任務(wù)重、幅度大，或本人專業(yè)知識有限的情況。彈性授權(quán)，又稱動態(tài)授權(quán)，是指在完成任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)形式。這種形式適用于任務(wù)復(fù)雜、上級對下屬的能力和水平無充分把握、環(huán)境和條件處于多變狀態(tài)的情況。由以上的分析可以看出，領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的形式是多樣而靈活的，上級行政主體應(yīng)根據(jù)不同的任務(wù)與不同的環(huán)境和條件采取不同的形式。十、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的程序與原則1領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的程序一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的科學(xué)化程序依次表現(xiàn)為以下幾個步驟：（1）確定授權(quán)的工作內(nèi)容；（2）選擇授權(quán)的對象；（3）正式授予權(quán)力并明確責(zé)任；（4）堅持請示匯報制度，及時檢查監(jiān)督。2領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的原則（1）適當(dāng)原則；（2）責(zé)任原則；（3）可控原則；（4）信任原則；（5）考績原則。十一、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的異化1權(quán)力異化的含義 “權(quán)力異化”特指權(quán)力的蛻變，即公共權(quán)力主體濫用權(quán)力或者偏離公共職責(zé)，借職務(wù)之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。 2權(quán)力異化的特征（1）權(quán)力異化的主要表現(xiàn)形式是以權(quán)謀私。（2）權(quán)力異化的主要內(nèi)容為“尋租”與“設(shè)租”。（3）權(quán)力異化的主客體趨向法人化與集團化。（4）權(quán)力異化的范圍擴大，程度加深。（5）權(quán)力異化的新形式不斷出現(xiàn)。3權(quán)力異化的危害（1）權(quán)力異化直接損害了一個國家的政治穩(wěn)定，并可能造成危及根本的合法性危機。（2）權(quán)力異化直接消解了一個國家政治生活朝著民主化方面發(fā)展的積極力量。（3）權(quán)力異化破壞了行政效能。（4）權(quán)力異化阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。（5）權(quán)力異化已經(jīng)并將繼續(xù)對經(jīng)濟收入的分配產(chǎn)生極其嚴重的不利影響。（6）權(quán)力異化完全可能造成優(yōu)秀人才的外流和埋沒。（7）權(quán)力異化會導(dǎo)致社會整體道德水平的下降。十二、監(jiān)督與制衡的概念與內(nèi)涵1權(quán)力監(jiān)督的含義與作用權(quán)力監(jiān)督是民主或民主政治的重要范疇，它是指國家權(quán)力機關(guān)、專門機關(guān)和公眾為維護公共利益，依照一定的法律、制度規(guī)范對公共組織或公職人員行使公共權(quán)力的行為進行督察、監(jiān)控和管理的社會活動。對權(quán)力進行監(jiān)督的作用有：（1）規(guī)定權(quán)力的運行方向；（2）規(guī)范權(quán)力的運行過程；（3）保障公眾通過各種方式查看、督促公共部門履行公共權(quán)力，以實現(xiàn)公眾對公共事務(wù)的管理參與，提高社會的民主程度。2權(quán)力制衡的含義與功能權(quán)力制衡就是享有制衡權(quán)力的個人或者組織與群體，運用民主、法制與新聞輿論等多種手段，通過各種有效途徑，對權(quán)力所有人與運行者所形成的特定的限制與約束關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制衡的基本功能是對權(quán)力正常運行的肯定和保護，是對權(quán)力偏離軌道的防范與矯正，是對權(quán)力的補充與完善。其功能具體表現(xiàn)為：（1）導(dǎo)向功能；（2）保障功能；（3）防范功能；（4）矯正功能；（5）懲戒功能；（6）調(diào)整功能。十三、權(quán)力的監(jiān)督與制衡的差異分析1二者的主體關(guān)系不同一般而言，監(jiān)督是發(fā)生在上級對下級的權(quán)力行為中，監(jiān)督者居于主導(dǎo)地位，二者是不平等的。而權(quán)力制衡關(guān)系是橫向的，各種權(quán)力的地位是平等的或同層次的，不存在隸屬關(guān)系，有不同的利益、不同的機構(gòu)，分屬不同的權(quán)力系統(tǒng)，因此不存在“左手監(jiān)督右手”的問題。2二者的作用機制不同由于監(jiān)督是自上而下的，因此更多地依賴于權(quán)力的規(guī)定性，即監(jiān)督主體具有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)威是運行監(jiān)督的有效推動力。而制衡則不同，由于雙方地位的平等性，制衡更多的依賴法定的程序制約，即特定的職能分工、專門的監(jiān)督程序和監(jiān)督手段保障監(jiān)督的事實。3二者的作用方向不同監(jiān)督是單向行為，上級監(jiān)督下級，中央監(jiān)督地方，公眾(權(quán)力的主人)監(jiān)督公共部門和公職人員(權(quán)力的代理人)。權(quán)力制衡的關(guān)系是雙向的，即各種權(quán)力主體通過承擔(dān)不同的職能來達成雙方之間的限制與平衡。二者之間沒有地位的上下之分，只有啟動程序的先后之分。4二者的作用階段不同廣義的監(jiān)督過程也包括反饋過程，即監(jiān)督既是一種事中行為，也是一種事后行為。制衡則包含了事前、事中、事后三個階段。由于制衡存在的前提是平等的權(quán)力存在的既定現(xiàn)狀，因此從程序而言，“防”的功能得到了很好的發(fā)揮。十四、我國權(quán)力監(jiān)督與制衡機制建設(shè)1進一步調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)：以權(quán)力制衡權(quán)力權(quán)力的監(jiān)督存在于上下級關(guān)系間，而權(quán)力的制衡則依賴于權(quán)力的平等與平衡。進一步調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括調(diào)整執(zhí)政黨與權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府和司法部門的關(guān)系。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)既要確保執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要避免黨政不分、以黨代政。2道德制衡機制：以道德監(jiān)督和制衡權(quán)力道德制衡機制的含義是通過學(xué)習(xí)和教育的方法使社會或統(tǒng)治階級對政府官員的要求內(nèi)化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴格要求自己，運用好手中的權(quán)力?，F(xiàn)實中道德制衡機制與以權(quán)力制衡權(quán)力兩種機制往往是并存的。3權(quán)利制衡機制：以權(quán)利制衡權(quán)力權(quán)利制衡機制是民主社會所獨有的一項治國戰(zhàn)略。它的主要含義是，在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。這里包含兩重意思：第一，承認公民的權(quán)利，這是一種