農(nóng)村土地承包糾紛緣何解決難

1/8農(nóng)村土地承包糾紛緣何解決難2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，尤其是隨著中央1號(hào)文件和一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，種田效益顯著提高，農(nóng)村土地糾紛問題日益突出。各級(jí)政府雖然制訂了一系列關(guān)于落實(shí)農(nóng)村土地承包政策及解決農(nóng)村土地承包糾紛的實(shí)施方案和意見，但在實(shí)際操作過程中，一些深層次問題仍然令廣大基層干部感到十分棘手。1、“兩個(gè)穩(wěn)定”難兩全。落實(shí)農(nóng)村土地承包政策，解決農(nóng)村土地承包糾紛，最終要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)穩(wěn)定”，即農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但在實(shí)際操作中，“兩個(gè)穩(wěn)定”很難“忠孝”兩全。如果以土地實(shí)際經(jīng)營為基礎(chǔ)，穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系不變，地多戶與地少戶、有地戶與無地戶的矛盾很難解決；要解決這些矛盾糾紛，一些村組又無機(jī)動(dòng)地、零星地和荒地，那么無地農(nóng)民找誰要地要誰的地這樣勢(shì)必要對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行大的調(diào)整，這又會(huì)違背“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的基本原則?，F(xiàn)在的情況是，有地或地多的農(nóng)戶堅(jiān)決反對(duì)動(dòng)地，理由是當(dāng)時(shí)搞二輪延包發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證時(shí)講好了30年不變。這樣一來無地農(nóng)民種地問題得不到解決就要上訪，有的甚至搶地種，從而造成社會(huì)不穩(wěn)定。2、基礎(chǔ)不牢難界定。部分村組未嚴(yán)格按照政策開展二輪承包，土地承包關(guān)系變動(dòng)頻繁，土地承包關(guān)系基礎(chǔ)2/8不穩(wěn)，從而導(dǎo)致土地承包糾紛很難解決。有的村1998年1999年就按政要求開展了二輪承包。但這些村基本上采取的是三、五年大調(diào)一次，而未能執(zhí)行“30年不變”的政策，因此土地權(quán)屬與二輪承包之初相比仍發(fā)生了很大變化?，F(xiàn)在的問題是，如果不以二輪承包時(shí)1998年1999年重新調(diào)整的土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，解決無地戶的種地問題，則與上級(jí)文件要求不一致；如果死摳以二輪承包為基礎(chǔ)，那么以后重新調(diào)整而且打亂重分時(shí)得到土地的農(nóng)戶，就要退回到二輪承包時(shí)的原狀，這樣勢(shì)必會(huì)造成更多的矛盾，甚至無法操作。3、人多地少難平衡。大多數(shù)地方人均耕地原本就少，加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)需要征用大量土地，致使人地關(guān)系“雪上加霜”。再加上土地補(bǔ)償或土地置換不到位，從而導(dǎo)致人地矛盾十分突出。有的村組由于工業(yè)發(fā)展租用、修高速公路征用，甚至人平不到半畝地，由于土地補(bǔ)償?shù)摹皩Ｏ怼?，村組之間調(diào)地也難以進(jìn)行，二輪承包的基礎(chǔ)不復(fù)存在，政策無法執(zhí)行，怎么調(diào)整都難以平衡，并且與二輪承包之初相比，80的村組人口都大量增加。由于修路占地較多，人口增長較快，人地矛盾嚴(yán)重，農(nóng)民高呼“要地”，而地從哪里來4、自相矛盾難操作。有的農(nóng)戶在1999年二輪延包時(shí)分有承包地，后來?xiàng)壐麙伝摹?002年重新調(diào)整時(shí)，他們3/8就沒有分到土地。按照國辦發(fā)201621號(hào)和鄂政發(fā)201636號(hào)文件的明確要求，任何組織和個(gè)人不能以土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要予以退還。但中華人民共和國土地管理法明文規(guī)定承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。1995年省人大頒布的湖北省農(nóng)村承包合同管理?xiàng)l例規(guī)定荒蕪承包地、放棄生產(chǎn)經(jīng)營行為，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的，可以變更和解除承包合同。有關(guān)政策規(guī)定與法律法規(guī)明顯不吻合甚至自相矛盾。還有一種情況是，少數(shù)村組的做法與上級(jí)政府和法律法規(guī)不一致，比如一些地方將機(jī)動(dòng)地用以抵償村組債務(wù)，這種做法也找不到政策和法律依據(jù)，值得探討，應(yīng)引起重視。5、有悖方向難引導(dǎo)。農(nóng)民返鄉(xiāng)要地表面看體現(xiàn)了黨和政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的重視和關(guān)心，反映了中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策真正落到了實(shí)處。但我們認(rèn)為，外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地帶來的負(fù)面影響也應(yīng)引起高度重視。盡管一些農(nóng)民不愿接受，但各級(jí)干部仍必須從以下幾個(gè)方面加以正面引導(dǎo)一是不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。調(diào)查表明，各地因農(nóng)民返鄉(xiāng)要地而引發(fā)的土地糾紛不斷，而且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。二是不利于農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和裝備條件下，一家一戶種幾畝田地不可能真正致富，只有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行集約化和專業(yè)化經(jīng)營，走適度4/8規(guī)模經(jīng)營的路子，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才能真正實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民才能致富奔小康。三是不利于農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高和全面發(fā)展。以人為本，就必須全面提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和文明程度，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的全面發(fā)展。如果進(jìn)城農(nóng)民紛紛回流返鄉(xiāng)，則是背離城市文明和現(xiàn)代生活的一種短視行為，是歷史的到退。四是不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。“三農(nóng)”問題的解決，最終要靠農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村城市化來完成?？茖W(xué)的發(fā)展觀認(rèn)為，城市的發(fā)展需要增加居民，擴(kuò)大城市面積；農(nóng)村致富需要減少農(nóng)民，縮小農(nóng)村。而外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地，不僅加劇了目前沿海地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”，而且減緩了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程，與城市化的歷史方向背道而馳，有礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共同繁榮。那么，怎樣才能從根本上有效解決農(nóng)村土地承包糾紛呢筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。1、以完善規(guī)范二輪承包為旗幟，適時(shí)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，全面規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定和鞏固的土地承包關(guān)系是保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。二輪承包政策執(zhí)行不到位，操作不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系混亂錯(cuò)雜，是土地承包糾紛的根源。加之近年來人口、耕地?cái)?shù)量都發(fā)生了變化，土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一等，造成新的土地承包糾紛。因此，必須高舉完善、規(guī)范二輪承包的大旗，下決心對(duì)混亂錯(cuò)雜的土地承包5/8關(guān)系進(jìn)行全面清查、理順。為了從根本上解決土地糾紛，夯實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民利益。應(yīng)正視農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，對(duì)各地二輪承包時(shí)沒落實(shí)的問題重新排查摸底，分類處理，充分考慮二輪承包和農(nóng)村人口、耕地?cái)?shù)量變化情況，出臺(tái)統(tǒng)一的政策，界定承包對(duì)象和土地，統(tǒng)一計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，核發(fā)新的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)，建立規(guī)范的農(nóng)村土地承包關(guān)系。這樣既可以有效地解決現(xiàn)有的土地承包糾紛，也為今后土地承包糾紛的解決奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2、多渠道、多途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)民，真正變“農(nóng)民”為“市民”，緩解人地矛盾，減輕土地壓力。出現(xiàn)土地承包糾紛的根本原因是人多地少。因此，解決土地承包糾紛的長遠(yuǎn)措施應(yīng)著眼于減少農(nóng)民，減輕農(nóng)村土地的人口承載力，緩解土地壓力。一是進(jìn)一步引導(dǎo)、鼓勵(lì)各地發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)城鎮(zhèn)步伐，建設(shè)就業(yè)門路廣、人居條件好、吸納能力強(qiáng)的襄陽城區(qū)，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民。二是大力發(fā)展打工經(jīng)濟(jì)，多渠道、多途徑輸出農(nóng)民，遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)移農(nóng)民。三是積極向農(nóng)業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進(jìn)軍，發(fā)展勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)，比如蔬菜、花卉等產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民。四是探索“股田制”的做法，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股形式，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開，使外出務(wù)工經(jīng)商的“農(nóng)民”（已不是傳統(tǒng)意義的種地養(yǎng)家農(nóng)民）既可以6/8獲得打工收入，又可以獲得承包權(quán)所帶來的收益，雙向受益，同時(shí)也可以提高土地適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，一舉多得。五是加快戶籍改革步伐，讓離地進(jìn)鎮(zhèn)、進(jìn)城農(nóng)民能夠真正落根，變農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，不再倒灌回流，減輕土地壓力。3、因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法、有序、合理、有償流轉(zhuǎn)，從源頭上避免新的土地承包糾紛。隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將越來越普遍。但由于流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作程序，往往引發(fā)新的矛盾。應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)政策和措施，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿、有償、依法的前提下，采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包等形式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范，堅(jiān)決制止和糾正違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的做法，并防止出現(xiàn)因操作不規(guī)范而侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，要建立、健全土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔制度，以備查用。4、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)解決農(nóng)村土地承包糾紛工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包保、分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理和責(zé)任追究制。各級(jí)要建立工作目標(biāo)責(zé)任制，采取領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)干部包村的辦法，層層明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，努力把矛盾化7/8解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。明確分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理責(zé)任制。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間引發(fā)的糾紛主要由村組負(fù)責(zé)調(diào)處；農(nóng)戶與村組引發(fā)的糾紛，主要由鎮(zhèn)出面協(xié)調(diào)；農(nóng)戶與鎮(zhèn)及以上引發(fā)的糾紛，由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同調(diào)處。同時(shí)，信訪、農(nóng)經(jīng)部門要通力協(xié)作，全力做好信訪的接待和糾紛調(diào)處工作，消除對(duì)立情緒，解決實(shí)際問題。對(duì)于少數(shù)地方違背土地承包政策，群眾多次上訪，問題未能得到有效解決的，要派專班調(diào)查，屬因違反法律、政策和處理不當(dāng)引發(fā)的多次重復(fù)上訪和惡性案件的，嚴(yán)肅追究包點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人。5、尊重群眾首創(chuàng)精神，落實(shí)村民自治，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)基層調(diào)解調(diào)處糾紛的能力。農(nóng)民的問題農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，村組按絕大多數(shù)農(nóng)民的意愿，在國家法律許可的框架內(nèi)，對(duì)耕地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，屬于村民自治的范疇。從實(shí)踐來看，不少村組為調(diào)解土地承包糾紛而進(jìn)行的探索雖然與政策不盡相符，但得到了絕大多數(shù)群眾的擁護(hù)和支持，也取得了很好的效果。因此，應(yīng)尊重群眾的首創(chuàng)精神，將村民自治真正落到實(shí)處，鼓勵(lì)基層村組在征得絕大多數(shù)群眾同意和國家法律許可的情況下，自我調(diào)解調(diào)處土地承包糾紛。同時(shí)，