市城鄉(xiāng)公交一體化分析

1/13市城鄉(xiāng)公交一體化分析摘要為適應城市化發(fā)展的要求，加強城鄉(xiāng)客運市場管理，滿足社會發(fā)展和人民群眾的出行需要，中共市委、市人民政府于2016年7月中旬作出了關于加快全市城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的戰(zhàn)略決策。本文試圖通過對實行城鄉(xiāng)公交一體化的背景、成因、做法及收獲體會的回顧和分析，為今后交通行業(yè)其他有關工作的開展，提供一定的可供借鑒之處。關鍵詞城鄉(xiāng)一體化公車公營公交優(yōu)先市現(xiàn)有面積1264平方公里，下轄11個鎮(zhèn)場、3個經濟開發(fā)區(qū)、1個招商城。2016年末，全市總人口為萬人，其中非農業(yè)人口萬人，農業(yè)人口萬人。此外，還常年保持有外來流動人口約萬人。全市人口城鎮(zhèn)化率為。“十五”以來，市委、市政府遵循黨中央關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，加快“城市現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”建設步伐，促使經濟與社會不斷發(fā)展，綜合實力明顯增強，2016年度位居全國縣域經濟基本競爭力百強縣（市）第2位。與城市化戰(zhàn)略相呼應，2016年以來，該市又在全市加快實施城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展戰(zhàn)略，為實現(xiàn)新一輪跨越增添了新的活力。本文試圖通過對實施城鄉(xiāng)公交一體化戰(zhàn)略的背景、成因、做法及收獲體會的回顧和分析，為今后交通事業(yè)的改革、建設和發(fā)展，提供一定的可鑒之處。2/13一、城鄉(xiāng)公交一體化的背景與成因客運市場原來實行的是城鄉(xiāng)分割的二元體制。其中，城市公共交通從1988年開始起步，至今已有17年歷史。市之所以提出加快城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，就是要整合全市公共交通資源，完善公交市場運營機制，構筑功能完備的公交網絡，形成高效、暢達、舒適、便捷的公交服務體系，不斷推進城鄉(xiāng)公交的現(xiàn)代化，最大限度地滿足社會發(fā)展和市民的出行需要。這項決策順應形勢，符合實際，代表了人民群眾的根本利益，對推動交通客運事業(yè)的發(fā)展，促進現(xiàn)代化強市建設具有十分重要的戰(zhàn)略意義。首先，城鄉(xiāng)公交一體化是經濟社會發(fā)展的客觀要求。黨的十六屆三中全會決定就曾明確要求，要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展，作為新時期打破城鄉(xiāng)二元結構，縮短城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的“金鑰匙”。市委、市政府將上級精神與本地實際相結合，早在幾年前就提出城市化戰(zhàn)略，就是要按照“城市現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”的要求，構建“大交通”等五大優(yōu)勢，力爭早日把建設成為經濟繁榮、生活富裕、科教發(fā)達、環(huán)境優(yōu)美、法制健全、社會文明，縣級市中城市規(guī)模最大、人氣最旺、品位最高的現(xiàn)代化中等城市。2016年7月初，市委十屆九次全會又再次明確，要深刻認識新階段發(fā)展的新特點和3/13新時期發(fā)展的新任務，牢固確立城鄉(xiāng)一體理念，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系，致力于城鄉(xiāng)一體化建設。根據市委部署，到2016年要初步建成現(xiàn)代化中心城區(qū)、濱江城市副中心、2個衛(wèi)星鎮(zhèn)和200個左右的農村居民集中居住區(qū)。城區(qū)面積達90平方公里，中心城市人口達60萬，城市化率達70，基本形成現(xiàn)代化中等城市的框架?！耙敫?，先修路”。以往經濟與社會的發(fā)展，交通運輸功不可沒。今天，經濟與社會建設要在現(xiàn)有平臺上實現(xiàn)新的飛躍，同樣離不開交通行業(yè)“先行官”作用的發(fā)揮。可見，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展，既符合黨中央關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略決策，也是新形勢下經濟與社會實現(xiàn)新一輪發(fā)展與跨越的客觀要求。其次，城鄉(xiāng)公交一體化是交通客運事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。地處長江三角洲上海經濟圈，區(qū)位優(yōu)勢明顯。隨著沿江高速、蘇嘉杭高速、蘇通大橋等一批重大基礎設施開工和建成，將成為蘇南交通的重要節(jié)點，必將極大地促進經濟對外交流，在提高自身輻射能力的同時，更加有力地接受來自上海等重要經濟中心的輻射。改革開放以來，的交通客運事業(yè)有了較大發(fā)展，成績值得肯定。到目前，全市共有24條城市公交線路、23條城鄉(xiāng)公交線路。但是，長期以來，公交事業(yè)在取得成績的同時，也暴露4/13出一些問題和不足，一是原有農村客運市場“散、小、弱、差”，已不能適應當前消費者在服務質量上的需求和城市化進程推進的需要，阻礙了運輸生產力的發(fā)展。二是采用單車承包的公共交通經營方式雖然曾經解決了一時的資金緊張的問題，促進了公交事業(yè)階段性發(fā)展。但是發(fā)展到今天，這一經營機制已不再適應新的發(fā)展，不利于將公交客運市場做大、做強。三是城市公交與農村班車客運兩者之間在管理體制、繳納規(guī)費、經營方式的不同，形成了不公平競爭，加上城區(qū)面積不斷擴張，兩者矛盾日益突出。實行城鄉(xiāng)公交一體化，有利于優(yōu)化資源配置，完善集約化機制，建立公交客運市場進退機制，努力建立一個與我市經濟社會發(fā)展、交通網絡建設相適應，符合對外開放要求的交通樞紐。通過對公交資源的優(yōu)化，奠定公交體系“人、車、路、站”和諧發(fā)展的基礎。再次，城鄉(xiāng)公交一體化符合人民群眾的根本利益?！肮弧?，顧名思義是公眾共同的交通。公交企業(yè)只有通過為人民群眾提供滿意的交通服務，才能實現(xiàn)自身經濟與社會效益的最大化。以往城鄉(xiāng)公交由于管理體制二元化，規(guī)費繳納、經營方式各不相同，不公平競爭的矛盾日益突出，人民群眾對公共交通服務數量與質量上的批評時有所聞。城鄉(xiāng)公交一體化的實施，更加有利于城市功能的戰(zhàn)略性調整，城市形態(tài)的科學化演變。城鄉(xiāng)資源的優(yōu)勢組合，5/13必將降低城鄉(xiāng)往返的費用，提高公交車出行率，促進城鄉(xiāng)交流，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民進城采購、游玩，也更便于城區(qū)的居民去鄉(xiāng)間旅游消費，使城鄉(xiāng)群眾充分享受公交的滿意服務，大大提升對公交出行的滿意度和信賴度，使人不分城鄉(xiāng)，居不論南北，都能充分享受現(xiàn)代文明生活，創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關系。此外，城鄉(xiāng)公交一體化是規(guī)范客運市場的有效措施。由于城鄉(xiāng)以往的公交客運體制二元化，各是一家，各自局部運作，致使客運市場分散、客運企業(yè)弱小、客運能力不強、服務水平不高、綜合效益偏差等弊端一直存在，難以適應城市化建設的新要求，不利于除弊揚利，也不利于自身的發(fā)展壯大，最終限制了自身整體功能的發(fā)揮。實行城鄉(xiāng)公交一體化運作，改革完善現(xiàn)有客運管理模式，整合城鄉(xiāng)交通資源，完善運行機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序，協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)費、票價、站務操作和車輛乘員核定，健全完善統(tǒng)一的調度運行機制和誠信經營考核機制，有利于公交企業(yè)“集約化經營、員工化管理”，也有利于打擊和制止“黑車”非法營運，規(guī)范和做大做強客運市場秩序，提升公交競爭力，打響“公交”品牌。二、城鄉(xiāng)公交一體化的主要目標與做法城鄉(xiāng)公交一體化的總體目標是集中力量在三6/13年內，全面完成公車公營改造，調整完善公交線路網絡，提高公交出行的便捷性、舒適性，使公交出行逐步成為市民的首選方式，將公交出行率從目前的提高到15。主要做法有四點第一，深化公交管理體制和經營機制改革。在精心準備的基礎上，自今年7月初開始，首先著重做了兩件事。一是在管理體制上，打破城鄉(xiāng)分割，實行資源共享，將城市公交和城鄉(xiāng)客運合為一體，概念上總稱城鄉(xiāng)公交，稅費上政策趨同，由市交通局作為行業(yè)主管部門，實行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理。二是在經營機制上，將原來的承包經營改革為公車公營。于今年9月底前，完成對現(xiàn)有135輛承包經營的城市公交車輛公營改造，最遲在明年底前全部完成對現(xiàn)有231輛承包經營的城鄉(xiāng)公交車輛的公營改造。明確常運公共交通公司為全市公交客運的經營主體，實行“集約化經營，員工化管理，公司化運作”的公車公營模式，使公交線路、運力資源得到合理配置，提高營運效率與服務質量，實行規(guī)范化經營。交通局作為行業(yè)主管部門，代表政府對改制企業(yè)中的國有股履行監(jiān)督職能，按照公開、公平、公正的原則，運用法律、經濟、行政等手段，逐步引導建立規(guī)范、有序、適度競爭的公交客運市場秩序。從而，徹底改變單車承包經營模式，切實解決7/13“散、小、多、亂、差”的單車承包租賃這種落后的經營機制。第二，合理布局公交線網和場站。按照市公共客運交通規(guī)劃的要求，構建“線路功能明確，等級結構優(yōu)化，與城市化進度和道路建設相適應”的公交線網體系。以市域城鎮(zhèn)體系為基礎，按照客流規(guī)律、群眾需求、道路狀況，調整完善公交線路網絡，調整現(xiàn)有的公交線網密度，形成以主城區(qū)為中心的輻射狀公交線路網，于9月28日前完成線網調整，從現(xiàn)有的24條增加到35條，其中3條為旅游路線，1條為通港專線，5條為夜班車線路。在3年內完成對公交干線、支線、輻射線的全面調整，在本市各重要經濟區(qū)域、中心鎮(zhèn)、公交主站場之間增辟快速公交線，增加公交班次，調整站臺的密度，做到每隔300600米設一站臺，使公交站點覆蓋率達到90。增加班車的密度，提高公交準點率，做到每58分鐘有一班車，方便群眾乘坐。同時要加快公交樞紐站場的建設，將公交站場設施納入城鎮(zhèn)建設范圍，公交首末站、樞紐站等設施由所在地人民政府負責建設。公交停車場、保養(yǎng)場由公交企業(yè)投資建設。政府通過優(yōu)供土地、減免相關費用、落實稅收優(yōu)惠政策等方式，支持公交站場建設。對站場等公交運行的基礎設施，逐步推行站運分離、8/13資源共享、有償使用。公交企業(yè)在營運時，要嚴格按交通部門核準的線路有償使用站場設施。對現(xiàn)有不適應城市規(guī)劃要求的公交停車場、保養(yǎng)場，可通過置換等方式盤活存量資產。第三，加強公交線路的運力投放管理。一方面要加強公交線路經營權管理。建立規(guī)范有序、適度競爭的市場機制，維護公共交通秩序，確保公交事業(yè)健康發(fā)展。明確企業(yè)從事公交線路經營，必須取得線路經營權。原公交線路經營權由交通部門在實施城鄉(xiāng)公交一體化改造過程中收回，采用招標、拍賣等方式、服務質量承諾的方式重新向公交企業(yè)公開出讓。公交企業(yè)取得線路經營權后，要按經營實際需要向交通部門提出運力投放申請，交通部門依據公交發(fā)展規(guī)劃和線路經營權出讓協(xié)議，對經核準的公共汽車發(fā)放道路運輸證。另一方面是要優(yōu)化公交車輛結構。8月中下旬開始對原來的承包經營車輛進行收購改造，9月底完成車輛的新舊替換，將原來能耗高、污染多的車輛更新為能耗低、污染少、性能可靠的綠色環(huán)保公交車型，保護道路交通環(huán)境。到今年10月份，中巴車從城區(qū)公交車線路上全部退出，全部換成中檔以上的豪華型空調車。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)線路受道路條件限制將暫時保留的部分中巴車，但不再進入市區(qū)。據了解，為使這次公共交通公交公營改造工作順利推進，有關部門已經投入?？?000多萬元，新購置9/13豪華型空調大巴車136輛。三年內城鄉(xiāng)的公交車輛將增加到500輛。第四，全面提高公交行業(yè)與企業(yè)的經營服務水平。一要強化公交行業(yè)的內部管理。認真修訂“五定”、“四統(tǒng)一”等公車公營規(guī)范，逐步建立健全公交企業(yè)社會評價體系，完善服務質量考核制度，將考核和評議結果作為保留或取消線路經營權的主要依據。要通過勞動力市場公開招聘駕乘人員，強化職業(yè)培訓，提高從業(yè)人員職業(yè)道德素質和專業(yè)技術。要引入競爭機制，促進行業(yè)整體經營服務質量的提高，形成多元投入、適度競爭、公平經營的新格局。要廣泛開展文明行業(yè)創(chuàng)建活動，全面加強公交行業(yè)窗口建設，不斷推進全市公交服務行業(yè)的優(yōu)質化、規(guī)范化建設。二要規(guī)范公交企業(yè)的內部管理。要公布投訴電話，設立投訴箱，向社會公開承諾服務質量，接受群眾通過電話、網絡、信件等多種方式進行服務質量投訴、監(jiān)督。要遵循獎懲并用、激勵為主的原則，建立健全崗位考核制，完善獎懲激勵機制，堅持獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，通過日常考核和開展“新風車”評選、星級管理評選等加強運營管理，規(guī)范公交企業(yè)的經營。對公交司乘人員要實行積分考核，凡年內累計超過規(guī)定分數的，給予停崗處理，進行待崗培訓，并且在經濟上給予一定的懲罰。三要實行公交一體化、數字化、智能化的調度管理。利用GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)及通信10/13設備，幫助主管部門與營運企業(yè)提供規(guī)劃出行路線、導航、信息查詢、話務指揮，隨時掌握公交車行駛路線、位置、速度，以及控制車輛上的ECU（電腦）、油路、電路、車門、燈光等等，提供先進、便捷的服務，提高管理效率，同時方便乘客及時了解本線路車輛離到站的情況，縮短乘客與公交系統(tǒng)的“距離”。三、城鄉(xiāng)公交一體化方案實施中的幾點初步體會回顧實踐，雖然推行城鄉(xiāng)公交一體化戰(zhàn)略的時間不長，部分工作已經完成，有些工作尚在實施，有的工作需在今后三年內才能全面完成，但是在前一階段的工作中已經取得一定的初步收獲和體會。其一、必須樹立公交優(yōu)先發(fā)展的理念。公共交通是城市交通的基礎，是城市現(xiàn)代化的重要標志，必須加快發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展。在思想上，要樹立一城一交，“大交通、大公交”的理念，將城市公共交通作為政府的公共資源，按照市場化運作理念，適度開放公交市場、合理配置資源。要牢固確立公交優(yōu)先發(fā)展理念，在城市規(guī)劃、建設、管理過程中認真貫徹落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。公共交通規(guī)劃應納入城市總體規(guī)劃，并要具有一定的超前性。城市規(guī)劃應應預留公交站場用地，并優(yōu)先考慮公交車行駛、設站、銜接、換乘等需要。規(guī)劃確定的公交站場用地，任何單位和11/13個人不得擅自占用或改變其用途。建設等部門要優(yōu)先改造影響公交車通行的路段和道路交叉口，對現(xiàn)有公交站臺有計劃地進行港灣式改造，有條件的道路應設置公交專用車道，路口交通信號系統(tǒng)應保證公交車優(yōu)先通過。城市綠化及其他設施應有利于公交車的安全通行。財政部門的預算和專項資金安排應體現(xiàn)出對公交行業(yè)建設、管理和發(fā)展的支持導向，每年將安排預算，作為公交發(fā)展專項補貼，主要用于站場建設、彌補公交企業(yè)的政策性虧損，并且繼續(xù)對公交給予一定的政策扶持和資金補貼。其二、必須加大對公交發(fā)展的扶持力度。推進城鄉(xiāng)公交一體化同樣離不開社會各界的關注與扶持。為確保這項工作的順利實施，市政府專門發(fā)文出臺了關于加快全市城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的實施意見、批轉了市交通局關于市公共交通公車公營改造工作實施方案，成立了加快城鄉(xiāng)公交一體化工作領導小組，市領導多次親自出席領導小組會議，研究確定實施方案，下達工作目標、任務。為把市委市政府的決策落到實處，市交通局專門成立了工作班子，先后完成了城鄉(xiāng)公交現(xiàn)狀調查摸底和公交一體化改造實施方案的制定與報批工作，通過招投標組織完成了308塊公交線路站牌的施工、99座農村候車廳的改建和10對候車廳的新建工程，使農村班車通達率達到。在完成了城市的公車公營改造的同時，會同市勞動和社會保障局部12/13門進行了駕駛員公開招錄工作。會同市有關保險公司進行了新購的136輛公交車輛的保險招投標工作。會同市公安局、城管執(zhí)法局依據有關法規(guī)，聯(lián)合作出了關于保障公共交通車輛行使暢通的規(guī)定向全市公告，開展了以“壓事故、保安全、促暢通”為主題，聯(lián)合開展了交通安全整治工作。市機關其他部門及各鎮(zhèn)（場）、開發(fā)區(qū)等也分別對城鄉(xiāng)公交一體化方案的實施給予了積極的配合與支持，從而有力地保證和促進了城鄉(xiāng)公交一體化戰(zhàn)略的順利實施。其三，必須以“群眾滿意”為根本出發(fā)點。為了確保城鄉(xiāng)公交一體化工作的群