電子政務信息公開中的法律問題研究

湘潭大學碩士學位論文電子政務信息公開中的法律問題研究姓名唐思慧申請學位級別碩士專業(yè)檔案管理指導教師楊利華20050430摘要隨著電子政務信息公開的發(fā)展，其引發(fā)的法律問題日益凸顯，包括電子政務信息公開與公眾知情權、公民隱私權的沖突，電子政務信息公開與知識產權尤其是著作權的沖突以及電子政務信息公開與網絡安全問題等。其中，電子政務信息公開與公眾知情權、公民隱私權兩者的沖突，是電子政務信息公開實踐過程中迫切需要解決的法律問題，具有較強的現(xiàn)實意義。知情權是公民知悉、獲取信息的權利，電子政務信息公開是應保障公眾知情權的要求而產生。為保障公眾知情權的充分實現(xiàn)，首先要提高公眾信息公開的意識；其次確定政府信息公開的基本原則，如確立公開是原則，不公開是例外等；最后要完善現(xiàn)有相關法律法規(guī)，構建合理的政府信息公開制度。就電子政務信息公開與公民隱私權保護的沖突而言，隱私權是指公民享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權。電子政務信息公開中對公民隱私權的侵襲主要表現(xiàn)在對公民個人信息傳播權的侵害。電子政務信息公開與公民隱私權矛盾的實質是公權與私權的沖突，為平衡兩者之間的沖突，應堅持利益衡量與權利限制原則，借鑒歐美國家的經驗，構建安全港模式，來實現(xiàn)對公民隱私權的保護。在安全港模式下，行政機關事先擬定一個合理的有關個人信息收集、儲存、使用與公開等方面的規(guī)則，該規(guī)則由立法機關通過以后即成為安全港，為相關政府部門提供免責條件與行動空間，從而既充分地信息公開又有效地保護公民隱私權。關鍵詞電子政務信息公開知情權隱私權2ABSTRACTALONGWITHTHEDEVELOPMENTOFGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURE,MOREANDMORELEGALPROBLEMCOMEINTOBEING,SUCHASTHECONFLICTSOFELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDPUBLICRIGHTTOKNOW,RIGHTOFPRIVACY,INTELLECTUALPROPERTY,NETSAFETYANDTHELIKEMOSTOFWHICHARETHEFOLLOWINGTWOLEGALPROBLEMSTHATAREOFGREATACTUALMEANINGTHEFIRSTONEISTHECONFLICTBETWEENGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTTOKNOWTHESECONDISTHECONFLICTBETWEENGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACYRIGHTTOKNOWMEANSTHEPUBLICHAVERIGHTTOACCESS,USEANDTRANSFERNEARLYALLINFORMATIONSOITISNECESSARYTODEVELOPTHEELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREINORDERTOEFFECTIVELYPROTECTPUBLICRIGHTTOKNOW,PROPERMEASURESMUSTBETAKENTHEFIRSTISTOENHANCEPUBLICAWARENESSOFINFORMATIONDISCLOSURETHESECONDISTODEVELOPTHERULESABOUTGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURETHELASTBUTNOTTHELEASTISTOIMPROVETHEEXISTINGLAWSANDREGULATIONS,ANDTOCONSTRUCTAREASONABLESYSTEMOFGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREASTOTHECONFLICTBETWEENELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACY,ITWOULDBEWELLTOKNOWTHERIGHTOFPRIVACY,WHICHMEANSTHEINDIVIDUALISOFRIGHTTOBELETALONEANDKEEPONESINFORMATION,ANDTHEINFORMATIONAREINHIBITEDTOBEINFRINGED,ACCESSED,USEDANDOPENEDWHILETHECONFLICTBETWEENELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACY,INNATURE,ISTHEINDIVIDUALRIGHTOFTRANSFERRINGONESELFINFORMATIONISINVADEDBYTHEGOVERNMENTINORDERTOBALANCETHEINTERESTCONFLICT,TOADOPTTHEPRINCIPLEOFINTERESTSBALANCEANDTHERULEOFRIGHTRESTRICT,3TOABSORBTHEEXPERIENCEOFEUANDUS,ANDTOCONSTRUCTASAFEHARBORMODE,ISANEFFECTIVEMEASUREWITHRESPECTTOTHESAFEHARBOR,ITMEANSTHEADMINISTRATIVEDEPARTMENTINADVANCEDEVELOPINGRELATEDPRINCIPLESGUIDINGTHECOLLECTION,ADORED,USEANDOPENINGOFTHEINDIVIDUALINFORMATIONANDONCETHESEPRINCIPLESAPPROVEDBYTHELEGALADMINISTER,THEYARECOMINGINTOTHESAFEHARBORTHATPROVIDINGAFREESPACEFORTHEGOVERNMENTKEYWORDSELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURERIGHTTOKNOWRIGHTOFPRIVACY4引言信息技術和網絡經濟作為先進的生產方式，正改變著人類信息的傳播方式、人際間的溝通方式和社會管理的組織方式，推動著國民經濟和社會信息化。其中政府的信息化，通稱為電子政務，是當代信息化的重要方面與領域。電子政務起源于辦公自動化，20世紀7080年代，隨著辦公自動化OFFICEAUTOMATION,簡稱OA逐步推廣，人們利用計算機技術處理辦公室的內部事務。進入90年代以后，信息網絡技術，尤其是信息網絡應用技術的發(fā)展，使電子化、網絡化、數(shù)字化幾乎滲透到政府工作的所有方面。1998年我國開始政府上網工程，1999年，被稱為“政府上網年”，我國自此拉開了電子政務的序幕。2002年7月，國家信息化領導小組第二次會議審議通過了我國電子政務建設指導意見，明確把電子政務建設列為今后一個時期我國信息化工作的重點。1電子政務是指應用現(xiàn)代信息技術和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯(lián)網上實現(xiàn)政府組織結構和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優(yōu)質和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準的管理與服務。政府一方面利用信息技術實現(xiàn)內部辦公自動化、管理信息化、決策科學化；另一方面利用網絡信息平臺進行信息共享與服務，加強群眾監(jiān)督，提高辦事效率。因此，收集大量信息，建立信息資源庫，實現(xiàn)信息公開與信息共享是電子政務建設的重點。然而，我國電子政務建設還處于政府與用戶的單向互動階段，電子政務發(fā)展水平不高，電子政務信息公開中存在一些問題亟需解決。一方面，在建立信息資源庫時，政府機構收集了大量的個人信息，通過網絡進行政府信息公開，這在一定程度上可能侵犯公民個人的隱私權。另一方面，政府信息公開是公眾知情權的重6要保障，我國在此方面還有較大不足。直到2003年爆發(fā)的“非典”疫情，使政府與公眾真正意識到政府信息公開和保障公眾知情權的重要性。在當前電子政務環(huán)境下，政府信息公開在保障公眾知情權方面存在明顯不足。政府部門在政府信息公開的范圍、信息的真實性、信息的全面性、信息的及時性等方面缺乏衡量標準，政府部門在信息公開方面公開的隨意性較大，不能保證公眾知情權的充分實現(xiàn)，也可能有礙于隱私權的保護。為了確保電子政務順利發(fā)展，促進政府信息公開，合理解決電子政務信息公開與公眾知情權以及公民個人隱私權之間的沖突有其現(xiàn)實意義。7第一章電子政務信息公開存在的法律問題第一節(jié)電子政務信息公開概述信息社會，信息已經取代物質與能源，成為最重要的核心資源。信息生產和信息傳播不僅是經濟發(fā)展的關鍵，而且對政治和文化產生重要的影響。隨著計算機技術和網絡技術的廣泛應用，電子政務信息公開作為政府信息公開的新的發(fā)展，成為網絡時代信息公開的主流。一、電子政務信息公開的內涵1、電子政務信息公開的含義電子政務信息公開是指網絡環(huán)境下，政府機構通過政府網站公開其政務活動，公開有利于公民實現(xiàn)其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄等方式，依法利用各級政府部門控制的信息。電子政務信息公開是網絡時代我國政治體制改革的要求，是推進我國民主法制建設的重要內容，是公民知情權的保障，也是充分合理地利用政府信息資源，提高整個社會的發(fā)展效率的前提條件，同時還是維護國家信息安全的重要措施。電子政務信息公開有利于便捷地為公眾提供信息服務，滿足公眾的知情權，促進人的全面發(fā)展，從而建立和諧社會。電子政務信息公開中的信息指的是政府信息，所謂政府信息是指作為國家行政機關的政府部門在管理國家事務和社會生活中所形成、獲得和擁有的信息2。政府信息是信息公開的核心內容與主要方面，它具有權威性、公共性和實用性等特點。2、電子政務信息公開的主體電子政務信息公開是政府信息公開在網絡時代新的發(fā)展，所謂政府信息公開則是指政府部門通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現(xiàn)其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱8部門控制的信息。公開是公民要求政府信息公開的一種權利，該權利是由生存權覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等方式，依法利用各級政府3電子政務信息公開具有政府信息公開的一般特征，信息公開的主體相同，通常是指受人民委托掌握國家權力的主體，即立法、行政、司法機關，以及某些由政府授權的半官方的社會公共機構和某些中介組織。他們必須公開其與社會成員利益相關的政務或公共事務。目前對于電子政務信息公開的性質的認識有兩種觀點一種觀點認為信息公開是政府機關的一種權力，政府有權決定哪些政府信息應當公布，哪些信息不應當公布，而公民只是政府信息公開的被動的受眾，無權要求政府公開信息；另一種觀點認為信息4派生出來的，是公民的一項基本權利，政府機關有義務公開相關的政府信息。目前，普遍認為信息公開應當是公民要求信息公開的權利，是公民的一項權利。然而在政府信息公開的實踐過程中，信息公開已成為政府的一種權力，政府決定是否公開，公民完全成為被動的受眾。3、電子政務信息公開與政府信息公開的聯(lián)系與區(qū)別如前所述，電子政務信息公開是政府信息公開在網絡時代新的發(fā)展，具有政府信息公開的一般特征。電子政務信息公開與政府信息公開是種屬關系，政府信息公開包括電子政務信息公開，電子政務信息公開是政府信息公開新的發(fā)展形式。兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）信息公開的方式不同。傳統(tǒng)的政府信息公開主要采用電視、電臺、報刊、公告欄等方式公開信息，通過電視、電臺、報刊公布信息，時效性強，一般不可再生，并且這些媒介內容有限，由信息擁有者主宰，信息的內容并不能滿足全社會所有人的需求。通過公告欄公開信息，適用于公開對象范圍小的情況，即將信息資料置于指定地點以公開查閱的方法來公開信息。電子政務信息公開采用政府網站公開政府信息，即通過網絡公開信息，這種公開方式具有以下優(yōu)點第一，信息傳播范圍廣，隨著互聯(lián)網的出9現(xiàn)，網絡信息傳播的范圍遍布全球，網絡信息的傳播不受時間和空間的限制，并且網民的數(shù)量每年呈遞增趨勢，極大地提高了信息的傳播范圍。第二，信息傳播速度快，通過政府網站向社會公開信息，公布方式快捷，可縮短信息傳遞的時間，并且不受節(jié)目檔期或出版周期的限制，信息能在第一時間內傳遞給用戶。此外，信息公開不受時空限制，政府信息一旦通過INTERNET發(fā)布，公眾可以在一個星期內從世界各地接入查看瀏覽此信息。第三，信息內容更新快，政府網站公開的信息有靜態(tài)信息和動態(tài)信息兩種靜態(tài)信息主要是指一經產生相對不會變動的信息，如法規(guī)、指南、手冊、檔案資料等。動態(tài)信息是指產生后更新比較快的信息，這類信息在政府網站中占主要部分，如政府的施政綱領、財政預算、工作報告；有關民眾生活的實時信息，如街道施工改造、水電供應情況、健康衛(wèi)生標準變化情況、放心食品的種類、藥品的批號與價格等。第四，信息查詢方便，用戶通過政府網站提供的導航系統(tǒng)和搜索系統(tǒng)，可以快捷地找到所需的信息。超文本組織結構有利于用戶按照自己的方式去瀏覽信息，從而找到所需信息。（2）信息公開的效果不同。傳統(tǒng)的信息公開方式下，大眾傳媒是廣大社會公眾認知環(huán)境、了解社會、掌握信息的唯一信息渠道，政府只要控制住大眾傳媒就能控制信息的內容、流量和流向。政府對政府信息資源的管控擁有絕對的主動權，任何負面消息、突發(fā)性事件及災情災難在政府的嚴密控制下，難以散布到社會中來，因此政府的透明度不高，難以保障公眾知情權的實現(xiàn)。此外，公民無法從一個專門的渠道集收集所需的各種信息，與此同時，獲取等量的信息，通過傳統(tǒng)的信息公開方式查詢，花費的人力物力比通過政府網站查詢要多。電子政務信息公開，即通過政府網站公開政府信息，這種新型的信息傳播方式因信息傳播范圍廣、信息傳播速度快、信息內容更新快，信息檢索方面等特點，最大程度地保障了公眾的知情權，提高了政府的透明度。10息公開規(guī)定二、電子政務信息公開存在的法律問題信息公開在我國是一個嶄新的課題，它是隨著改期開放和民主法制建設步伐的加快，才為越來越多的人所知曉和了解，并逐漸成為保障公眾權利的工具。我國信息公開制度，表現(xiàn)在以下幾個方面1988年中央書記處提出實行“兩公開一監(jiān)督”，即辦事制度與辦事程序公開，辦事結果公開，接受群眾監(jiān)督。到1995年實行“依法治國”方針后，各省才相繼建立“辦事公開”、“政務公開”以及公開選拔干部等制度。1997年黨的十五大報告進一步提出“堅持公平、公正、公開”的原則，實行“政務公開”，此后信息公開在全國范圍內得到迅速開展。電子政務信息公開是現(xiàn)代信息技術和網絡技術條件下，政府信息公開新的發(fā)展形式。盡管它在提高政府透明度、促進社會民主政治以及保障公眾知情權等方面有著非常重要的意義，然而作為一個新生事物，它涉及多方利益，既涉及國家安全、社會公共利益、個人利益，又涉及廣大公眾知情權。因此，隨著電子政務信息公開的向前發(fā)展，各種法律問題日益凸顯，包括電子政務信息公開與公眾知情權、公民隱私權的沖突，電子政務信息公開與知識產權尤其是著作權的沖突，以及電子政務信息公開與網絡安全問題等。其中，電子政務信息公開與公眾知情權、公民隱私權兩者的沖突，是電子政務信息公開實踐過程中迫切需要解決的法律問題，具有較強的現(xiàn)實意義。本文僅就電子政務信息公開與公眾知情權、公民隱私權兩者的沖突進行論述。目前，我國還沒有一部有關政府信息公開的法律，僅部分省市制定了政府信息公開規(guī)定，如廣州市于2003年1月1日起施行的廣州市政府信息公開規(guī)定，這是我國大陸法域第一系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。其后有2004年5月1日實施的上海政府信息公開規(guī)定、2004年7月1日起實施的湖北省政府信息公開規(guī)定及2004年10月1日實施的杭州市政府信5等。以上都是地方政府規(guī)章，具有一定的地域限制，不能在全國通用。11實踐過程中，因電子政務信息公開涉及多方利益，政府信息一旦通過政府網站向社會公開，將會給國家、社會以及公民個人帶來一定的損害，致使政府部門在政府信息公開方面畏縮不前，大部分政府網站徒有虛名，信息更新滯后。此外，政府部門在政府信息公開的范圍、信息的真實性、信息的全面性、信息的及時性等方面也缺乏衡量的標準，信息公開的隨意性較大，不能保證公眾知情權的充分實現(xiàn)。從而導致電子政務信息公開與公眾知情權的沖突。另外，政府部門為了保障公眾的知情權，在信息公開的過程中，不可避免地公開有關公民個人的信息，從而導致對公民個人的隱私造成潛在威脅，這種威脅更多地表現(xiàn)在對個人信息保密權、傳播權的侵犯。這是因為作為國家行政機關的政府部門在管理國家事務和社會生活中所形成、獲得和擁有的政府信息，這其中包括政府機構出于經濟福利、公共秩序、社會安全等各種目的向個人搜集的大量個人信息，如有關個人特征、疾病、喜好、加入工會、政黨和各種組織的成員資格情況、宗教信仰、政治傾向、財務狀況以及其他許多個人信息。而這些信息一旦被貯存和處理后，就可能被用于與此無關的其他目的，并且這些信息一旦上網，通過網絡侵犯個人隱私的行為比傳統(tǒng)途徑更為猖獗，給隱私主體造成更大的危害。實踐中政府機構侵犯公民個人隱私的現(xiàn)象非常普遍，況且到目前為止，我國還沒有專門的隱私權立法，因此加強對公民個人隱私權的保護是電子政務信息公開過程中不可回避的法律問題。綜上所述，電子政務信息公開過程中，既要保障公眾知情權的實現(xiàn)，又要保護公民個人隱私權免于侵犯，這就如同一個硬幣的兩個方面，二者不可偏廢。12到了1萬個，但是這些政府網站公布的只是最基本、最普通的有的知情或知察的權利，國家機關及其工作人員有依法向公民第二節(jié)電子政務信息公開與公眾知情權的不協(xié)調政府通過政府網站進行政府信息公開是電子政務環(huán)境下信息公開的主要方式，這種公開方式可以便捷地為公眾提供信息服務，滿足公眾的知情權。然而，從1998年政府上網工程開始，據(jù)最新的第十五次互聯(lián)網報告顯示，截至到2005年初，政府網站數(shù)量達6信息，內容更新周期長，一些新出臺的政府信息根本無從查找，因此難以保障公眾知情權的實現(xiàn)。一、知情權概述1、知情權的含義知情權又稱“了解權”，有廣義和狹義之分，廣義上的知情權是指自然人、法人、及其他組織依法所享有的尋求、接受和傳遞信息的自由，對象既包括官方的消息、情報或信息，也包括非官方的消息、情報或信息。狹義的知情權是指自然人、法人、及其他組織對國家機關所掌握的情報知悉的權利。該權利包括國家機關主動公開某些信息的義務和應對方請求公開某些信息的義務7。本文所談的知情權是狹義上的知情權，知情權的權利主體是公民和社會組織，知情權的權利客體主要包括國家事務信息和社會生活信息。2、知情權的內容根據(jù)知情權的義務主體和內容的不同，知情權可細分為知政權、社會知情權、個人信息知情權。如前所述，知政權是指公民依法享有對國家的立法、司法和行政等公共權力機構的活動所擁8和社會公開自己活動的義務。這一權利的內容，被稱為“公開”化。知政權可細分為行政知情權、立法知情權和司法知情權，其中行政知情權是重點。社會知情權，是指公眾有權知道社會所發(fā)生的、所感興趣的問題和情況，有權了解社會的發(fā)展和變化。其13傳遞消息、信息的自由。二是取得消息、信息的權利。其中包中包括公眾人物的信息如政府領導、明星、體育冠亞軍等的信息，此外還包括一些突發(fā)事件的信息如非典時期的一些非典情況，以及感染非典的病人情況等。個人信息知情權，是指公民依法有了解有關自己各方面信息的權利。個人信息包括公民的出生時間、地點、親生父母和其他具有血緣關系的親屬、家庭遺傳病史、本人既往病史、本人的生理和病理資料等。從法律的角度而言，知情權的內容應當由兩部分構成一是9括方便取得信息和低成本取得信息兩個方面。所謂方便取得信息是指政府應當建立一種便于公眾獲得各種信息的程序，不要人為的設置障礙，阻礙公眾獲取信息。所謂低成本取得信息是指政府在公開信息中不得牟利，政府信息出版物只能以低價出售。政府應當本著“取之于民，用之于民”的原則，為公眾謀利益。二、我國電子政務信息公開與公民知情權不協(xié)調的具體表現(xiàn)知情權和信息公開體現(xiàn)主權在民和國家資源共享的民主、共和原則，體現(xiàn)保障公民權利和制約權力的憲政原則。知情權是公民參與國家政治的前提，信息公開是國家權力主體對公民對社會的義務。知情權與信息公開是相互影響的，僅有知情權，而沒有信息公開的法律制度，知情權就會落空。知情權制度健全完善與否，反映出一個國家的民主政治水平。知情權制度愈完善，表明政府的透明度愈高，人民的參與程度也愈高。政府信息公開程度決定了公民知情權實現(xiàn)程度。隨著信息時代的來臨，知情權又被賦予了新的內容。公民不僅需要對事關自己利益的信息和決策知情，更需要在知情中獲得自己的發(fā)展機會。因此，充分地享受公用信息，將成為公民實現(xiàn)自己發(fā)展權的前提之一。既是權利，就存在相應的義務。公民要知情，就一定有一方要履行告知義務。公民要知悉國家的政策，就必須有相應的國家機關將之以適當方式公布。14但是目前我國政府信息公開還存在一些不完善的地方，對公民知情權的保障還不盡人意。1、政府網站上公開的信息內容范圍較窄。大多數(shù)是政府部門的工作職責、辦事程序等簡單的事務，而對財務公開、人事公開、決策公開等信息涉及較少，沒有公眾真正需要的內容。2、政府網站上信息內容更新緩慢。許多網站的內容至今仍然是很久以前的信息。據(jù)報道，2004年12月，東部某城市的王先生按照當?shù)卣W站提供的長途汽車時刻表前往車站乘車，卻發(fā)現(xiàn)發(fā)車時間早已更改。王先生一怒之下，把當?shù)卣嫔戏ㄍ?0。類似信息滯后或錯誤的現(xiàn)象，在不少政府部門網站中普遍存在。3、政府網站信息公開較為隨意。在某些政府部門還存在著官本位意識，政務信息公開的主動權還掌握在政府的手中，即政務信息公開應該公開什么、公開多少、何時公開。廣大人民群眾中是政務公開的被動接受者，還不能充分享受到在法定的時間內，獲得應該了解的信息的知情權。尤其是在非典爆發(fā)初期和禽流感爆發(fā)初期，有關政府部門信息公開不及時，甚至故意隱瞞信息，妨礙了公眾知情權的實現(xiàn)，使公眾利益遭受損害。4、政府網站公開的信息內容的真實性和完整性不夠，并且缺乏有力的監(jiān)督和責任的追究辦法。有些政府機關工作人員政務信息公開的觀念還不強，對推行政務信息公開顧慮重重，怕因此而削弱了自己手中的權利，又怕影響了自己的工作業(yè)績。因此在進行政府信息公開的過程中，流于形式，未能深入實質，很難充分保障公眾的知情權的實現(xiàn)。第三節(jié)電子政務信息公開對隱私權保護的挑戰(zhàn)隨著信息社會的到來，政府也加快了信息化的步伐。電子政務便是政府信息化的代表，其中電子政務信息公開是電子政務中的一項重要內容，是社會民主政治發(fā)展的需要，同時也是保障公眾知情權的需要。然而經濟和科技迅速發(fā)展給人民帶來日益豐富15的物質生活和精神生活的同時，也使政府機構逐漸滲透到人們生活的各個方面，并且政府掌握、支配和控制著一個人從搖籃到墳墓的全部信息。這使得人們越來越覺得自己的一切都受制于政府，毫無隱私可言。另外，在電子政務的環(huán)境中，一方面，由于計算機強大的信息記錄、處理及儲存功能，以及網絡這一傳輸媒介的興起，使得政府機構對個人數(shù)據(jù)的搜集與利用較以往更為容易和快捷；但另一方面，面對這個幾乎透明的“玻璃社會”，個人隱私被侵害的可能性也隨之大增，公民迫切要求保護其隱私權。正如美國前副總統(tǒng)戈爾所說，發(fā)展電子政務需要解決好兩個關系一是與保護個人隱私權的關系，二是與消除數(shù)字鴻溝的關系。11由此可見，隱私權問題是各國電子政務發(fā)展中的一個關鍵問題，公民個人隱私已日益受到威脅和侵襲。一、隱私權概述1、隱私權的含義隱私權作為一種基本人格權，是指公民“享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權?！?2隱私權是公民的人格權利中最基本、最重要的內容之一，伴隨著人類對自身的尊嚴、權利、價值的認識而產生。隱私權是民事權利當中人格權的一種，在法學界，對隱私權的界定有多種，如“信息說”、“接觸說”、“綜合說”等。信息說認為隱私權所保護的是個人信息。接觸說認為隱私權是指個人有權控制他人對其接觸的一種情況。綜合說認為，“隱私權是個人對其私人領域的一種控制狀態(tài)，包括決定是否允許他人對其進行親密接觸（包括個人信息的接觸）的決定和他對自己私人事務的決定。”13通常所說的隱私權是指公民“享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權”。保護公民隱私，其實質是賦予公民個人對自身信息傳播的控制權。其基本要求是行政機關不應該保存秘密的個人信息記錄，16公民有權知道自己被行政機關記錄的個人信息，并有查詢自己檔案的權利，如果認為其中有錯誤、遺漏或過時信息，公民有權修改。任何采集、貯存、使用、傳播個人信息的機構，必須保證該信息可靠地用于既定目的，合理的預防該信息的濫用，即公民有權決定在何種程度上公開自己的個人信息。如前所述，公民隱私權賦予了公民個人人格的獨立以及對自身信息傳播的控制權。隱私權是公民的人格權利中最基本、最重要的內容之一，是伴隨著人類對自身的尊嚴、權利、價值的認識而產生的。隱私權的主體僅限于生存的自然人，不包括法人和社會組織。但是，在隱私權保護的法律關系中，義務主體則是權利主體以外的一切人，包括自然人和法人。死者不是隱私權的主體，為了保護死者近親屬的利益，其近親屬在死者生前的隱私被侵害時，只能以自己的名義起訴，目的是保護自己的利益而不是死者的利益。電子政務中隱私權的客體主要表現(xiàn)為個人數(shù)據(jù)。所謂個人數(shù)據(jù)，是指一切與個人有關的，能使他人或計算機系統(tǒng)從眾多個體中識別出該個體的信息資料。凡是可以用來識別具體個人的信息，諸如健康、財產、婚姻、經歷、通信、日記、住所地址和私人文件等都構成個人數(shù)據(jù)。這些個人數(shù)據(jù)主要體現(xiàn)為（1）司法部門通過電子化手段儲存公民刑事犯罪記錄與公民身份認證的信息，包括姓名、性別、出生時間、出生地、血型、身高、體重及指紋等；（2）檔案管理部門收集的如年齡、性別、身份證號、職業(yè)、收入、工作單位、研究方向、聯(lián)系電話、傳真、電子信箱等個人資料；（3）金融部門收集的如職業(yè)、職務、收入狀況、婚姻狀況、存款證明、房產證、身份證復印件、通訊地址等個人數(shù)據(jù)；（4）稅務部門在辦理個人所得稅、財產稅等個人事務中收集的個人信息，包括個人信用狀況、工作經歷、工資收入及納稅狀況等。另外，醫(yī)療部門、電信部門以及社會保障部門等都收集和儲存了大量個人數(shù)據(jù)。而且，隨著電子政務的發(fā)展，一些新出現(xiàn)的個人數(shù)據(jù)，例如電子郵件地址、域名、使用者名稱、通行碼等，都可能會成為各管理部門收集和儲存的對象。172、隱私權的內容根據(jù)權利內容的不同，隱私權的內容主要包括以下幾個方面（1）個人生活安寧權。即權利主體能夠按照自己的意志從事或不從事某種與社會公共利益無關或無害的活動，不受他人的干涉、破壞或支配。（2）個人生活情報保密權。所謂個人生活情報，包括所有的個人信息和資料，諸如身高、體重、女性三圍、病歷、身體缺陷、健康狀況、生活經歷、財產狀況、婚戀、家庭、社會關系、愛好、信仰、心理特征等等，權利主體有權禁止他人非法利用個人生活情報資料。（3）個人通訊秘密權。權利主體有權對個人信件、電報、電話、傳真及談話的內容加以保密，禁止他人非法竊聽或竊取。隱私權制度的發(fā)展在很大程度上是與現(xiàn)代通訊的發(fā)達聯(lián)系在一起的。信息處理及傳輸技術的飛速革新，使得個人通訊的內容可以輕而易舉地被竊聽或竊取，因而，保障個人通訊的安全，已成為隱私權的一項重要內容。（4）個人隱私利用權。權利主體有權依法按自己的意志利用其隱私，以從事各種滿足自身需要的活動，但不得違反法律的強制性規(guī)定，不得有悖于公序良俗。另外，隱私權的具體權利形式有第一，知情權。數(shù)據(jù)主體有權知悉、了解與自己相關的個人數(shù)據(jù)收集者的權限范圍、收集的目的、用途等情況，并有權查詢個人信息的收集和使用情況；第二，控制權。數(shù)據(jù)主體有權決定是否提供個人數(shù)據(jù)、提供哪些數(shù)據(jù)，以及用于哪些方面；第三，使用與修改權。主體對其個人數(shù)據(jù)有權決定何時、何地在多大的范圍內使用哪些數(shù)據(jù)信息以及有權對個人數(shù)據(jù)進行修改補充；第四，安全保障權。數(shù)據(jù)主體有權要求管理部門采取必要的、合理的措施以保障個人數(shù)據(jù)的安全性，防止不當泄漏。其中知情權是電子政務中數(shù)據(jù)主體的最為重要的權利，也是行使其他權利的基礎。18“3、網絡隱私權隱私權發(fā)展的新形式網絡隱私權是隨著網絡社會的到來，區(qū)別于傳統(tǒng)隱私權。網絡隱私權主要指“公民在網上享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵犯、知悉、搜集、復制、公開和利用的一種人格權；也指禁止在網上泄露某些與個人有關的敏感信息，包括事實、圖像以及毀損的意見等?！?4網絡隱私權的內容包括個人數(shù)據(jù)信息、私人生活安寧、私人活動與私人領域，其中個人數(shù)據(jù)信息最為重要。個人數(shù)據(jù)信息是指自然人的財產狀況、家庭狀況、私人信件、個人檔案、個人以往歷史情況以及任何其他純屬私人內容的個人數(shù)據(jù)。二、電子政務信息公開對公民個人隱私權的妨礙與威脅政府為了更有效地管理國家和社會公共事務，收集了大量的公民個人信息，建立起巨大的數(shù)據(jù)庫。這些信息可分為兩部分一部分是政府機構在管理國家和社會事務的過程中所形成的信息；另一部分是政府在管理國家和社會事務中所收集的信息，這部分信息含有大量有關個人隱私的信息，其中包括個人識別資料，如姓名、性別、年齡、出生年月日、身分證號碼、電話號碼、通信地址、住址、電子郵件地址等；以及個人背景資料等。隨著這些含有大量個人信息數(shù)據(jù)庫的無限制的使用，這就給政府機構或其他使用者提供了選擇的依據(jù)，不可避免地會導致公民個人生活與人格的萎縮。1998年5月14日，克林頓在向所有行政部門及機構發(fā)布關于聯(lián)邦記錄中的隱私和個人信息的備忘錄時提到，聯(lián)邦機構對個人信息記錄的逐漸網絡化將導致在使用分析信息的方式上個人隱私權的削弱。”15另外一位學者曾說“卷宗社會（DOSSIERSOCIETY）的基礎正在建設中，在這樣一個社會里，利用平常交易中所采集到的有關消費者的數(shù)據(jù)，計算機可以被用來推測個人的生活方式、習慣、下落、社會關系等等。”16在現(xiàn)實生活中，政府部門所收集到的有關居民的信息，如機動車輛管理部門在頒發(fā)執(zhí)照的過程中所采集的駕車人的姓名、身高、體重、19ROTHFEDER在其可出售的隱私一書年齡、視力矯正鏡的使用等信息，這些信息很容易經過編輯處理，被出售給一些數(shù)據(jù)公司或營銷公司。如果對這種情況不加以限制，用于特定目的的信息就變成了準市場上的公有信息。JEFFREY17中提示了美聯(lián)邦政府各機構大約有2000個數(shù)據(jù)庫，其中記錄著數(shù)以百萬計的公民的信息。許多機構相當自由的“分享”著這些信息，或用來尋找如偷稅者等可疑的行為的不軌者。由此可見，在電子政務信息公開過程中，政府部門是個人隱私權的最大威脅。電子政務信息公開，實際上是通過政府門戶網站向社會公眾提供信息服務，實現(xiàn)政府服務電子化以及信息最大程度共享。那么，隨著大量信息以數(shù)字化的形式公開，不可避免地會侵襲并威脅公民的隱私權，這種侵襲與潛在威脅主要表現(xiàn)在以下幾方面1、政府機構在建立這些信息數(shù)據(jù)庫時，收集了大量的個人信息，并且對此類信息的使用往往超出了信息最初收集的目的。人事部門在建立個人人事檔案時，詳細的收集了個人的大量信息。這些信息的收集目的是為政府用人和提拔干部之用。戶籍部門也收集了個人的大量信息，如個人的出生年月日，身份證號碼等重要信息。2、政府機構實施政府信息上網之前已經收集了大量的個人信息，未經數(shù)據(jù)主體許可，擅自通過因特網，將個人信息公之于眾，或擅自通過向第三人、第四人、眾多其他人發(fā)送EMAIL的方式張揚特定他人的隱私，進而侵犯信息主體的名譽權。3、政府在將這些信息上網時，未采取有力的安全保護措施，使得這些信息面臨不當公開的威脅，給信息主體將造成潛在的危害。如對個人手機號碼保管不善，導致其在網上公布，以至于手機用戶不斷受到各種搔擾信息的干擾，如你中了多少萬元大獎，請速與某某聯(lián)系，手機號碼是多少等，以及各種引誘手機用戶上當受騙的信息。諸如此類的信息侵犯了個人的生活安寧，給用戶帶來了潛在的危害。20肉者”網上郵件竊讀系統(tǒng)就引起軒然大波，該系統(tǒng)可以被安裝在4、公安部門在破案時，監(jiān)控個人電子郵件的通信內容，給個人隱私造成侵犯。如近年來美國聯(lián)邦調查局FBI為從浩如煙海的電子郵件中找出發(fā)自或送至目標嫌疑犯的郵件，所使用的“食1網絡服務商的設備上，并將所監(jiān)控的電子郵件內容復制到“食肉者”電腦的硬盤上，這一行為引起了用戶甚至是服務商的極力反對，因為人們無法確定該系統(tǒng)是否僅僅讀取那些只與罪案調查有關的電子郵件而不侵犯網民的其他隱私。18其中有名的一個案件是1994年STEVEJACKSONGAMESVUSSECRETSERVICE一案，國家機構未經授權不得私自閱讀或刪除私人的電子郵件，截獲電子郵件數(shù)據(jù)更需獲得法律執(zhí)行令而非搜查令，法院依據(jù)隱私權保護法最終判決USSECRETSERVICE向STEVEJACKSONGAMES賠償直接經濟損失8781美元。195、有關部門將所獲取的個人信息，未經個人信息主體同意，允許或許可第三方以商業(yè)性利用，給個人隱私權造成侵害。電子政務在某種意義上說超越了國界與地理限制，其對信息的收集與傳播體現(xiàn)了對效率的渴求。因此，電子政務信息公開會使一切信息盡可能地自由流動與傳播，傳播的范圍日益廣闊，也不易被控制。而這種信息是以光速傳播的，速度極快，使侵權內容能在極短的時間內造成很大影響。但是，在電子政務信息公開中，對隱私權的潛在侵權行為人分布于網絡各個節(jié)點，范圍廣，追究侵權責任的難度更大，這使得在信息公開新情勢下對公眾個人隱私權的保護更具緊迫性與必要性。1這一事件令人困擾的問題是FBI無法事先區(qū)分哪些郵件有可能是嫌疑郵件，是值得復制的。否則每個人在竊讀系統(tǒng)面前都是透明的。從技術講，不僅“食肉者”網上郵件竊讀系統(tǒng)可侵犯隱私，而COOKIE與木馬程序也可秘密獲得用戶有關信息與隱私。更詳細的觀點與資料可參見張新寶互聯(lián)網上的侵權問題研究M北京中國人民大學出版社200325626421民知悉、獲取信息，尤其是政務信息的權利。么，它不是一出鬧劇就是一出悲劇，也可能兼而有之。”第二章電子政務信息公開與公眾知情權的保障第一節(jié)知情權的發(fā)展歷程一般認為，“知情權”（RIGHTTOKNOW）一詞最早出現(xiàn)于美國學者肯特庫勃在1945年1月的一次演講。庫勃在演講中鑒于政府在二戰(zhàn)中實施新聞控制而造成民眾了解的信息失真和政府間的無端猜疑，因而主張用“知情權”取代憲法中的“新聞自由”規(guī)定，以表征和揭示言論自由的新內涵。知情權一詞于是逐漸從新聞界流傳到法律界，并被寫入憲法和法律。其基本含義是公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公20但知情權的觀念和思想的出現(xiàn)要早得多，首先將知情權作為人權提出來是法國，法國1789年的人權宣言第15條規(guī)定“社會有權要求全體公務人員報告其工作。”21美國獨立宣言的起草人之一的路易斯麥迪遜在1822年8月2日寫給WT巴里的信中指出“如果民主政府沒有公開信息，或者說缺乏獲取這種信息的途徑，那22在國際層面上，于1946年首次確認了知情權，聯(lián)合國第19號決議宣布知情權為基本人權之一，并在1948年的世界人權宣言中做出明文規(guī)定，人人享有通過任何媒介、接受和傳播信息的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式或選擇任何其他媒介。隨后，知情權在世界各國逐漸發(fā)展起來，其中以美國發(fā)展的最為完備。由于知情權與信息公開的關系決定了公眾知情權的發(fā)展歷程總是體現(xiàn)在有關信息公開的法律法規(guī)之中。僅有知情權，而沒有信息公開的法律制度的保障，公眾知情權的就難以實現(xiàn)。因此，知情權的保護往往體現(xiàn)在各國的信息公開制度當中。22一、國外知情權的發(fā)展1、美國知情權在二戰(zhàn)之前還只是新聞記者的主張和口號，二戰(zhàn)后美國的法官逐漸在判例中認可知情權。經過各界的呼吁和努力，美國國會于1966年制定了情報自由法，該法第一項規(guī)定美國公民都有獲得政府檔案和文件的法定權利。這是世界上最具典型意義的有關公眾知情權的法律文件。1967年美國制定了信息自由法，這是美國聯(lián)邦政府各機構公開政府信息的法律。該法規(guī)定，政府信息公開是原則，不公開是例外。公眾有權了解政府機構的活動情況、政府機構制定的政策、做出的決定、頒布的命令以及對某一問題形成的意見。美國公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報刊、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息，并利用信息的權利。這種權利不受年代的限制，無論有關信息是保存在檔案館里、文獻中心的庫房里，還是在政府機構的辦公室里。1976年，美國制定了陽光下的政府法，該法編入法典的名稱是公開會議法。顧名思義，該法賦予了公眾對除法定的例外以外行政會議的知情權，這是美國有關政府行政過程公開的法律。美國除了從立法的角度來保障公眾的知情權外，作為判例法國家，美國還從判例角度給予公眾知情權以保護，典型例子是美國聯(lián)邦最高法院從1978年的一個判例進而賦予了“公民獲得政府信息或源于政府控制的信息的權利”。隨著互聯(lián)網的誕生，美國國會于1996年制定了電子化信息公開法，該法要求各政府機關采用互聯(lián)網技術向公眾公開政府信息。隨后，美國各政府機關都相應設立自己的網站，把自己所擁有的信息，根據(jù)電子化信息公開法的要求全部及時地放到政府網站上，以供公眾自由調取、查詢。這極大的保障了公眾知情權的實現(xiàn)。美國政府信息公開因此也發(fā)生了革命性的變革，由23政府應公民申請?zhí)峁┫鄳畔ⅲ秸畽C關主動向公眾發(fā)布信息的轉變。2、法國法國在保障公眾知情權方面，于1978年7月制定了行政文書公開法，法國1971年在總理以下設由公務員組成的“行政文書調整委員會”，負責研討關于公文文書公開的制度。1975年政府又設立法案起草小組，其擬定的法案數(shù)次向議會提出，展開討論擴大影響。1976年政府設立行政文書公開推進委員會，要求其確定公開文書的種類。該法的特點是非公開的文書，除私生活上的秘密以外，記名的文書也不公開；實施機關有國家行政機關、地方公共團體、營造物法人及私法上的法人被委以公共職能的組織等。3、德國在德國，信息公開即知情權，德國聯(lián)邦基本法的有關條款中有直接體現(xiàn)，聯(lián)邦議會的立法完全公開，每一次會議都有專門的電視頻道直播。其政務公開由專門設置的聯(lián)邦新聞局和政府的信息機構及時向新聞媒體公布。頗具特色的是其民間設有給政府“信息公開”挑刺的“信息研究所”。其司法公開集中在法院，如聽證制度、當事人直接查閱案卷、詢問法官，甚至連法院調查當事人的時間、地點都是公開的。4、日本日本早在60年代就有團體提出制定情報公開法的要求，到70年代呼聲更高，社團法人“自由人權協(xié)會”曾發(fā)表公開法綱要。政府1980年提出關于情報提供的改善措施，著手研究情報立法問題。1990年總務廳的情報公開問題研究會公布了中間報告情報公開走向制度化的課題。截止1996年4月，全國的都道府縣均制定了有關情報公開的條例，自上而下推動了國家的立法進程。日本情報公開法第1條規(guī)定“根據(jù)國民主權理念，就行政文書開示的請求權做出規(guī)定，依此規(guī)定謀求行政機關保有的情報更加公開，使政府的諸項活動向國民的說明責任得到履行，24同時有助于推進在國民正確理解和批評之下的公正、民主的行政”。日本于1999年5月7日制定、5月14日公布關于行政機關保有的情報公開的法律該法令于自公布之日起二年之內由政令確定日期實施。5、韓國憲法法院1989年和1991年分別在兩個憲法判例中，判決“知情權”內生于韓國憲法第21條表達自由的保障之中，當政府官員拒絕提供請求文件時，就構成了對知情權的侵犯。韓國于1996年11月制定公共機關情報公開法，于1998年1月1日開始實施，是亞洲國家首先制定并實施信息公開法的國家。韓國的信息公開制度首先在地方公共團體實施。韓國情報自由法第1條規(guī)定“保障國民知情權及確保國民對國政的參與和國政運營的透明性為目的”。二、我國公眾知情權的發(fā)展我國是在20世紀80年代引入知情權的概念，但是對于相當多的公民來說，“知情權”一詞仍然是一個比較陌生的字眼。我國在保障公民知情權立法方面也遠遠落后于世界其他國家。知情權是現(xiàn)代民主政治發(fā)展到現(xiàn)代階段所產生的一項重要的公民權利，是公民實現(xiàn)和維護自身其他權利和利益的重要條件。知情權的主體是公民和社會組織，知情權屬于一種請示權，或稱“信息公開請示權”，是積極的權利，國家機關要承擔義務去滿足和保障知情權的實現(xiàn)。知情權既是公民和社會組織的民事權利，也是政治權利，而且是公民的一項基本人權。我國知情權的發(fā)展主要是制定政府信息公開制度，政府信息公開制度是一種承認公民對國家政府擁有的信息公開請求的權利，國家對這種信息公開的請求有回答義務的制度。世界各國都用法律的形式對此加以規(guī)定，以保證公民的信息獲取權，世貿組織也向全體成員國提出了法律公開透明的要求。制定政府信息公開制度既是我國政治體制改革的要求，也是推進我國民主法制建25設的重要內容；既是公民知情權的保障，也是充分合理地利用政府信息資源，提高整個社會的發(fā)展效率的前提條件；同時也是維護國家信息安全的重要措施。目前，我國的政府信息公開法還未出臺，但令人欣慰的是目前許多省市已經出臺了政府信息公開規(guī)定，這為保障公眾的知情權，為我國政府信息公開法的最終出臺奠定了基礎。這些地方政府信息公開規(guī)定，都吸收了國際信息公開立法的經驗，反映了電子政務快速發(fā)展的時代特點，注重采用電子政務手段來公開信息。如廣州市于2003年1月1日起施行的廣州市政府信息公開規(guī)定，這是我國大陸法域第一系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。其后有2004年5月1日實施的上海政府信息公開規(guī)定、2004年7月1日起實施的湖北省政府信息公開規(guī)定以及2004年10月1日實施的杭州市政府信息公開規(guī)定等。雖然這些地方政府規(guī)章，具有一定的地域限制，不能在全國通用，但是為建立完善的電子政府信息公開制度邁出了艱難的第一步，為保障公眾知情權的實現(xiàn)做出了一定的貢獻。第二節(jié)電子政務信息公開保障公眾知情權的要求一、電子政務信息公開的特點隨著互聯(lián)網的普及，通過網站公開政府信息，是大勢所趨。我國自1999年開始在全國啟動“政府上網工程”，到2000年，已有80的國家部委和各級政府在中國公眾多媒體通訊網上設立站點。據(jù)統(tǒng)計，我國中央和地方政府注冊的網站已達2300多個，其中中央國家機關和國務院有關部門在因特網上建立的網站有52個。23這些網站為政府信息公開提供了便捷的途徑。另外，就信息的獲取、傳播、利用而言，網絡比任何一種媒介更簡便、有效。信息一旦進入互聯(lián)網，其利用價值迅速膨脹。基于此，電子政務信息公開更能夠保障公眾知情權的實現(xiàn)，滿足公眾的需求。換句話說，政府信息公開是實現(xiàn)公眾知情權的前提，26通過政府網站向公眾公布信息比傳統(tǒng)的信息公布形式更能保障公眾知情權的實現(xiàn)。相對于政府信息的傳統(tǒng)傳播方式而言，電子政務信息公開有以下特點第一，信息傳播范圍廣，政府信息一旦在政府網站上公開，其傳播的范圍將遍布全球；第二，信息傳播速度快，網絡信息傳播突破了時間和空間的限制，并且以光速在網絡介質中傳遞，傳播速度是傳統(tǒng)的信息傳播媒介所無法比擬的；第三，信息內容更新快，電子政務信息公開不受出版周期的限制，同時信息量豐富，不受版面限制，信息可以隨時更新；第四，信息查詢方便，通過網絡搜索引擎進行搜索，可以快捷的找到所需信息。電子政務信息公開的這些優(yōu)點，為公眾知情權的充分實現(xiàn)提供了保障。二、公眾知情權是公眾發(fā)展權得以實現(xiàn)的基礎與前提1、知情權是公民的基本權利在信息時代，特別是在民主社會中，知情權是公民的基本政治權利，是民主政治制度的基石，是公民個人生存權與發(fā)展權的一部分，是公民參與國家管理、保護自身利益的前提。電子政務環(huán)境下公眾知情權主要是指知政權，如知悉國家事務信息和社會生活信息。實行政府信息