城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理

1、1,城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理,2,主要內(nèi)容,城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性 城市基礎(chǔ)設(shè)施的供需平衡及定價 城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營 城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制 案例分析-東京的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),3,涵蓋的內(nèi)容 城市土地垂直空間結(jié)構(gòu)中下部的服務(wù)設(shè)施 附屬于城市和各部門、并保證其活動順利進行的公共性的設(shè)施 一般指，公用事業(yè)、市政工程、交通、通信服務(wù)及其他公共工程項目 為適應(yīng)工業(yè)革命所帶來的集聚經(jīng)濟的需要，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷規(guī)?；?、專業(yè)化，在技術(shù)進步的推動下，逐漸與直接生產(chǎn)部門分離，形成的一個相對獨立的、為社會生產(chǎn)和生活提供相同條件的系統(tǒng),城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,4,5,服務(wù)的公共性與社會性 基礎(chǔ)設(shè)施與其他主體設(shè)

2、施的顯著區(qū)別在于，后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務(wù)，而基礎(chǔ)設(shè)施必須為全社會、全體市民提供服務(wù) 公共的開放系統(tǒng)，不能拒絕任何使用者的需求 所提供的產(chǎn)品和服務(wù)： 福利品：道路、公廁、下水道、橋梁、綠地 商品：電話、自來水、電力、煤氣、電信、郵政 即使作為商品也是公共商品（public goods），而非私有品，一個人的使用不能以排斥其他人的使用為前提 出于社會公平、社會穩(wěn)定及社會倫理的原因，對于一些收費、實行商品化管理的服務(wù)和供應(yīng)，也必須無償供應(yīng)或低價供應(yīng),城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,表 社會產(chǎn)品的種類,7,自然壟斷性 自然壟斷理論：平均成本持續(xù)下降 高額的初始固定成本以及相對較低的可變運營成本，產(chǎn)品數(shù)量

3、增加可不斷攤薄固定成本導(dǎo)致平均成本持續(xù)降低 具有網(wǎng)絡(luò)特性的基礎(chǔ)設(shè)施具有更明顯的自然壟斷性 如交通、通訊、電力等，節(jié)點越多流量越大收益越大 市場規(guī)模擴大和技術(shù)進步使得基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性發(fā)生變化 技術(shù)水平不變的條件下，市場規(guī)模擴大可以使自然壟斷行業(yè)成為競爭性行業(yè) 替代技術(shù)和替代能源的出現(xiàn)可以使細(xì)分行業(yè)之間出現(xiàn)競爭，如管道煤氣和地方電網(wǎng)、各種有線電話之間的競爭 惡性競爭的不利結(jié)果和政府介入的必要性 如美國的鐵路建設(shè)和電信業(yè),城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,8,效益的內(nèi)部性和外部性 內(nèi)部效益：實現(xiàn)商品化生產(chǎn)及管理的基礎(chǔ)設(shè)施部門，由于城市規(guī)模效應(yīng)及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，其成本日益低廉，投資效益有了很大提高 必須堅持不以

4、盈利為目的，不能以經(jīng)濟效益為唯一準(zhǔn)則，而應(yīng)以社會效益和環(huán)境效益為重 產(chǎn)業(yè)的綜合性與管理的協(xié)調(diào)性 開發(fā)的統(tǒng)一性與建設(shè)的超前性 時間的超前性與容量的超前性 需求的周期性、階段性與供給的連續(xù)性 限時使用或高峰加價等手段來保持供需平衡,城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,9,供需平衡的一般原理 市場機制下的供需平衡：社會需求量、社會生產(chǎn)或提供量、價格水平 城市基礎(chǔ)設(shè)施供需均衡的特殊性 基礎(chǔ)設(shè)施的定價必須首先考慮社會效益與環(huán)境效益，有些服務(wù)必須由政府或社會來出資經(jīng)營，并按福利原則提供給社會成員 政府的出價水平?jīng)Q定了對社會的服務(wù)數(shù)量,城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,10,城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的戰(zhàn)略選擇 超前型：盡快形成經(jīng)濟的優(yōu)越環(huán)境，宏

5、觀、長遠(yuǎn)效益較高，但建設(shè)投入大（西方發(fā)達(dá)國家） 滯后型：城市生產(chǎn)、生活發(fā)展受到基礎(chǔ)設(shè)施短缺的制約，但可以緩解經(jīng)濟發(fā)展初期的資金短缺的矛盾（前蘇聯(lián)、東歐國家、發(fā)展中國家） 平行型：日本 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金 新增設(shè)施容量的建設(shè)投資 原有設(shè)施的改造增容費用 維修、養(yǎng)護、管理費用等 根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署推薦，發(fā)展中國家市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)占固定資產(chǎn)投資的10%和GDP的3-5%,城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營,11,政府介入的合理方式 基礎(chǔ)設(shè)施未來需求預(yù)測和總體布局規(guī)劃 對壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)實施管制，防止其濫用壟斷權(quán)力遏制前在競爭對手和損害消費者權(quán)益 在一些具有替代性的自然壟斷領(lǐng)域，應(yīng)為行業(yè)間競爭提供方

6、便，用市場機制限制壟斷,城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營,12,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的問題 資金來源渠道窄，過分依賴國家財政 投資比例過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際需要水平 建國以來的投資總額占國民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資及住宅投資的比重分別是通行比例的1/101/5、1/111/4、1/31/2 資金使用不合理 部門間分配：重給水輕排水，重眼前輕長遠(yuǎn)，重生產(chǎn)輕環(huán)境 資金使用：分散、重復(fù)建設(shè)，粗放的發(fā)展模式,城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,13,城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式 外國政府貸款 屬主權(quán)外債，貸款必須償還 貸款條件優(yōu)惠 限制性采購 投向限制 具有政府間援助性質(zhì) 證券融資 股權(quán)融資：資金來源主要有財政撥款、民間投資、公開

7、募集 債券融資： 按照國際慣例，市政債券分一般債務(wù)債券和收入債券，前者是以政府的一般征稅能力為擔(dān)保，后者是以政府事業(yè)收入為擔(dān)保；收入債券的發(fā)行人不一定是政府，地方政府可以通過所屬企業(yè)發(fā)債 金融機構(gòu)貸款 中外合資,城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,14,城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式 專項基金制度 通過財政撥款、利潤留存、社會捐贈等方式集中資金，但資金量較小，國外交通建設(shè)基金須依據(jù)法律設(shè)立 融資租賃 主要包括直接租賃、轉(zhuǎn)租賃、回租租賃、杠桿租賃、綜合租賃等 可通過廠房設(shè)備的折舊為項目發(fā)起方帶來稅收好處降低生產(chǎn)成本，英美等國的大型項目如碼頭、電廠設(shè)備、地鐵等多采用融資租賃 項目融資：主要方式BOT (Build-Op

8、erate-Transfer) 建設(shè)項目的承建者或發(fā)起者（非國有部門）通過契約從委托人（通常為政府）手中獲得特許權(quán)，從事項目投資、建設(shè)、經(jīng)營，在政府的特許期內(nèi)擁有該項目的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在特許期滿后向項目設(shè)施全部移交給委托人 發(fā)展了的BOT，如BOOT (建設(shè)用有經(jīng)營與轉(zhuǎn)讓)，BOO(建設(shè)擁有和經(jīng)營),城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,15,BOT模式的優(yōu)點 最早的BOT項目：1970年代土耳其的阿科伊電廠 減少項目對政府財政預(yù)算的影響 把私營企業(yè)中的效率引入公用項目 吸引外資并引進國外的技術(shù)和管理方法 BOT項目的特點 用項目公司的形式操作 是一種項目融資 政府給予指導(dǎo)和支持的必要性 項目的復(fù)雜性：時

9、期長、內(nèi)容多 項目的財務(wù)要求：合同收入、市場收入及其風(fēng)險 股本投資：項目公司與政府之間的利益共享 BOT的適用范圍：通過對用戶收費取得收益的設(shè)施和服務(wù) 變更的特殊性：上海的例子、深圳的例子,城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,16,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的經(jīng)營管理體制改革 普遍存在問題：經(jīng)營效益差、維修不足、財政緊張、資源分配不公等 改革的焦點：即經(jīng)營企業(yè)自主權(quán)小、預(yù)算約束軟、缺乏競爭壓力、定價不合理等 成功的原則： 按照商業(yè)化原則經(jīng)營 對提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)有明確、連貫的目的性 擁有經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)的管理者和生產(chǎn)者都對經(jīng)營承擔(dān)不同程度的責(zé)任 享有財務(wù)上的獨立性,城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,17,按照獨立核算的企

10、業(yè)化經(jīng)營模式，供水事業(yè)的建設(shè)管理資金來源主要依靠用戶的用水收費 經(jīng)營原則：受益者付費原則、公平原則和提高經(jīng)營效率原則 經(jīng)營收入：水費收入占總收入的77.8%，其他經(jīng)營性收入占9.6%，發(fā)行企業(yè)債券占5.9%，政府補貼部分占1.2%，其他收入占5.5%,案例分析東京供水項目,18,案例分析東京供水項目,水價定價制度 由根據(jù)都議會審議通過的東京都水道條例，確定水費價格的計算方法和價格體系。水費價格體系以及計算方法的調(diào)整變更，必須首先征求中央一級主管的厚生勞動大臣意見，然后經(jīng)過都議會的審議批準(zhǔn)，在修改條例相關(guān)內(nèi)容之后，才能實施。 成本累計模式或稱資金收支模式，即分別計算收益性支出（伴隨企業(yè)經(jīng)常性經(jīng)營

11、活動所產(chǎn)生的支出）和資本支出（通常指設(shè)施的建設(shè)改造以及企業(yè)債券償還的支出），也就是將收益性支出和資本性不足金額這兩部分的總額作為需要收取的水費總額。,19,案例分析東京道路建設(shè)項目,圖 東京都道路建設(shè)資金來源(1997),20,案例分析東京軌道交通建設(shè),審批許可制 “上限許可制”：根據(jù)總成本計算方式，經(jīng)過運輸審議會的咨詢和審議后，國土交通省做出審批答復(fù) 總成本計算方式為基礎(chǔ)的運營價格上限許可審批制度，按照運營商的經(jīng)營管理費用為基礎(chǔ)計算，可能造成成本轉(zhuǎn)嫁給使用者 2001年起競爭性價格體系模式（Yardstick Regulation）：JR中的6家分公司、15家大型私營軌道交通公司、10家地鐵運營公司,集團內(nèi)經(jīng)營業(yè)績較好的公司,集團內(nèi)經(jīng)營業(yè)績較差的公司,21,公營事業(yè)制度和補助制度的改革， 城市公用事業(yè)的民營化 資格管理制度改為經(jīng)營許可制 公平開放的競爭環(huán)境，引入競爭機制 “瓶頸設(shè)施”的開放利用 權(quán)屬分離：將競爭性部門和非競爭性部門的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、職能分離、會計分離等多種形式 限制利用：通過政府介入，對于瓶頸設(shè)施利用條件（包括使用費等），進行規(guī)定 軌道交通的“上下分離”建設(shè)管理模式，即由政府負(fù)責(zé)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施部分的建設(shè)和維護管理，