試論無效行政行為及其效力

1、試論無效行政行為及其效力論文摘要目前我國(guó)還沒有成熟的無效行政行為理論，也沒有完善的無效行政行為制度，在很多行政法教材中沒有無效行政行為的概念，即便有闡述的也不是很清楚。文章從無效行政行為的概念、效力等方面對(duì)無效行政行為作了一個(gè)全面的闡述。在行政行為成立的基礎(chǔ)上討論行政行為的效力，把行政行為“不成立”排除在無效行政行為研究范圍之外。在無效行政行為效力方面，從價(jià)值判斷上否定無效行政行為的公定力，承認(rèn)行政相對(duì)人對(duì)無效行政行為具有抵抗權(quán)。論文關(guān)鍵詞無效行政行為;公定力;抵抗權(quán)一、無效行政行為的概念無效行政行為最基本的問題是概念問題，最核心的價(jià)值是承認(rèn)相對(duì)人的抵抗權(quán)，是對(duì)行政行為公定力理論的修正和完善。

2、從行政主體的角度看，為了效率和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，承認(rèn)行政為的公定力有一定的合理性。但如果行政行為違法比較嚴(yán)重，相對(duì)人只能在承受嚴(yán)重的后果之后才能通過訴訟或復(fù)議來取得行政法上的救濟(jì)，這從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補(bǔ)公定力理論的不足。要是這一功能得到發(fā)揮，相對(duì)人的抵抗權(quán)得以更好地維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益就必須了解什幺樣的行為是無效行政行為。無效行政行為是行政行為的一種，指由行政主體作出的具有行政行為的外形但因缺乏實(shí)質(zhì)要件而不能發(fā)生法律效力的行為。對(duì)于這個(gè)定義我們可以從以下幾個(gè)方面來理解。第一，無效行政行為在性質(zhì)上屬于形式行政行為。無效是對(duì)形式上已經(jīng)作出的行

3、政行為效力的一種否定性評(píng)價(jià)，其前提是行政行為在形式上已經(jīng)存在，這一點(diǎn)要求我們把無效行政行為與不存在的行政行為區(qū)分開來。第二，無效行政行為對(duì)于相對(duì)人沒有拘束力。這也是無效行政行為與可撤銷的行政行為的區(qū)別。第三，無效行政行為之中并非沒有權(quán)利與義務(wù)，其實(shí)質(zhì)上的無效性并不必然決定其沒有包括相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，但是無效行政行為中的權(quán)利是不受法律保護(hù)的。若行政主體在這樣的行政行為中為行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)，相對(duì)人可以直接行使抵抗權(quán)。這里需要指出的是在無效行政行為中，行政主體為相對(duì)人設(shè)立了義務(wù)，說明無效行政行為具有行政行為成立的法律效果要件，是可以成立的行政行為。在方世榮教授的行政法與行政訴訟法的書中沒有“無效

4、行政行為”這一提法，而以“行政行為的無效”來代替這一概念。其表述是：“行政行為的無效是指行政行為具有重大的、明顯的違法情形，從而使其自始至終不發(fā)生法律效力的行為?！睂?duì)這一概念的理解需要在前述的基礎(chǔ)上加上范圍和行為后果兩個(gè)方面。一是無效行政行為在范圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為。二是無效行政行為在后果上表現(xiàn)為自始、當(dāng)然、確定無效。在這里筆者贊同金偉峰教授對(duì)無效行政行為的概念作出的界定，無效行政行為是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產(chǎn)生法律效力的行政行為。該概念包含了無效行政行為的三個(gè)特征：一是無效行政行為在性質(zhì)上屬于形式行政行為，其前提是行政行為在形式上已經(jīng)存在;二是無效行政行為在范

5、圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為;三是無效行政行為在后果上表現(xiàn)為自始、當(dāng)然、確定無效。二、無效行政行為與相關(guān)概念的辨析（一）無效行政行為與假象行政行為的區(qū)別在這里筆者比較贊同金偉峰教授對(duì)假象行政行為的界定，他將假象行政行為界定為非行政行為，即不具備行政權(quán)能的組織或個(gè)人所實(shí)施的在客觀上具有一定強(qiáng)制性的行為，如假冒工作人員實(shí)施罰款。假象行政行為本質(zhì)上屬于民事侵權(quán)或刑事犯罪，其爭(zhēng)議只能通過民事訴訟或刑事訴訟來解決，而不能成為行政訴訟的標(biāo)的。（二）無效行政行為與違法行政行為的區(qū)別無效行政行為屬于重大且明顯違法的行政行為，因此無效行政行為屬于違法行政行為的一種。（三）無效行政行為與可撤銷行政行為二者

6、區(qū)別如下：第一，違法程度不同。無效行政行為屬于嚴(yán)重而且明顯違法的行政行為;而可撤銷行政行為屬于一般情形違法的行政行為。第二，法律效力不同。無效行政行為自始、當(dāng)然、確定無效;可撤銷行政行為自撤銷時(shí)無效，撤銷之前具有公定力，以及由此產(chǎn)生的拘束力、確定力和執(zhí)行力。第三，爭(zhēng)訟時(shí)效不同。無效行政行為不受爭(zhēng)訟時(shí)效的限制，相對(duì)人可以在任何時(shí)間向有權(quán)機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無效的請(qǐng)求;可撤銷行政行為受時(shí)效制度的約束，相對(duì)人必須在法定期間內(nèi)請(qǐng)求救濟(jì)。（四）無效行政行為與法國(guó)行政法上的“行政行為的不存在”在法國(guó)行政法上，“這種不存在可能是物質(zhì)上的不存在，例如一件虛造的公文書，可能是法律上的不存在，例如行政機(jī)關(guān)的行為和行政機(jī)關(guān)

7、的權(quán)限毫無關(guān)系。對(duì)于不存在的行為，當(dāng)事人可以不提起訴訟而不遵守，也可在任何時(shí)候向任何法院主張其無效，不受起訴時(shí)間的限制。普通法院有權(quán)審查這類行為的合法性。行政法院任何時(shí)候可以在越權(quán)之訴中宣告這類行為無效，不受撤銷時(shí)間的限制。不存在的行為和一般違法的行為不一樣，不因?yàn)闀r(shí)間的經(jīng)過而成為不受攻擊的行為?！庇纱丝梢姡▏?guó)行政法上的“行政行為不存在”涵蓋了我國(guó)行政法意義上的假象行政行為和無效行政行為的一部分。另外，法國(guó)行政法上的無效行政為與我國(guó)行政法上的可撤銷行政行為的含義大致相同。（五）無效行政行為與我國(guó)行政法中的“行政行為依法不成立”行政行為的成立與行政行為的無效是兩個(gè)不同層面的問題。行政行為的不成

8、立，是指行政行為在事實(shí)上并未作出、形成或存在，而無效行政行為則是指行政行為成立后不產(chǎn)生任何法律效力。不成立的行為包括非行政行為和不成熟的行政行為，非行政行為上文已經(jīng)提到等于假象行政行為。不成熟的行政行為是指行政行為沒有產(chǎn)生，行政行為根本不存在。三、無效行政行為的效力問題我國(guó)關(guān)于行政行為效力的理論受日本的影響，認(rèn)為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四種。近幾年來受德國(guó)的影響，開始對(duì)公定力概念提出挑戰(zhàn)，主張拋棄公定力概念，把行政行為的效力概括為存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力、拘束力和執(zhí)行力，同時(shí)認(rèn)為拘束力概念和存續(xù)力以及其構(gòu)成要件效力或確認(rèn)效力相混淆，因而對(duì)其不單獨(dú)研究。筆者認(rèn)為行政

9、行為的效力包括公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力和先定力。行政行為的公定力是指行政行為一經(jīng)作出，即對(duì)任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。行政行為具有公定力已為大陸法系國(guó)家所普遍認(rèn)可。它要求其拘束對(duì)象承擔(dān)兩項(xiàng)基本義務(wù)：一是先行服從義務(wù)，就是要行政相對(duì)人對(duì)行政行為的異議訴諸于事后救濟(jì)，在此之前只能暫時(shí)服從;二是不容否認(rèn)義務(wù)，要求其他機(jī)關(guān)及其法院不得無視甚至否認(rèn)行政行為的存在。確定力、拘束力、執(zhí)行力是公定力的表現(xiàn)，它們的存在以公定力的存在為基礎(chǔ)。確定力是指已成立并生效的行政行為對(duì)行政主體和相對(duì)人所具有的不得任意改變的法律效力。對(duì)行政主體而言就是“自縛力”、“一事不再理”，它要求行政主體不

10、得任意撤銷、變更、重作或廢止自己所作的行政行為，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)相對(duì)人而言就是不得任意請(qǐng)求撤銷、變更、重做或廢止已成立并生效的行政行為，否則將不被受理。拘束力是指已成立并生效的行政行為所具有的拘束和限制行政主體和行政行對(duì)人行為的法律效力。因而行政行為的拘束力包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)行政相對(duì)人來說要服從，不服從就會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任;二是對(duì)行政主體而言也應(yīng)遵守，否則也要承擔(dān)法律責(zé)任。其實(shí)行政行為的拘束力對(duì)行政相對(duì)人而言并不僅僅是約束還有賦予，比如在侵益性行政行為中，拘束力表現(xiàn)為約束。而在授益性行政行為中拘束力表現(xiàn)為賦予力。執(zhí)行力是指保障行政行為內(nèi)容得以最終實(shí)現(xiàn)的法律效力。拘束力也是對(duì)行政

11、主體及相對(duì)人雙方的法律效力，如果行政行為是損益行的，相對(duì)人必須在規(guī)定的期限內(nèi)自動(dòng)履行，否則行政主體可以強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政行為是授益性的，則行政主體就必須履行相應(yīng)的義務(wù)使行政行為內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)，否則相對(duì)人可通過法定途徑請(qǐng)求救濟(jì)。另外，還有學(xué)者提出確認(rèn)力、先定力的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為確認(rèn)力的內(nèi)容可以被公定力所吸收，二者在內(nèi)容上有相同之處。比如確認(rèn)力要求其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)已生效的行政行為予以尊重，把行政行為當(dāng)成既定事實(shí)并以之為自身行為的構(gòu)成要件和基礎(chǔ)。公定力的內(nèi)容之一是不容否認(rèn)義務(wù)，要求其他機(jī)關(guān)及其法院不得無視甚至否認(rèn)行政行為的存在。二者意思大致相同，沒有必要再提出確認(rèn)力概念加以區(qū)分。至于先定力，該提法可能源于

12、法國(guó)行政法學(xué)，法國(guó)行政法學(xué)認(rèn)為行政處理之所以有效力在于它是行政機(jī)關(guān)的單方行為，形成處理也因此具有效力先定特權(quán)?！靶Яο榷ㄌ貦?quán)是指行政機(jī)關(guān)的決定一旦做出以后，就假設(shè)符合法律規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)本身和當(dāng)事人以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)具有拘束力量。利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政決定違法，只能按照法定的途徑提出申訴。在這個(gè)決定沒有被有權(quán)限的機(jī)關(guān)變更、撤銷或宣布無效之前，始終認(rèn)為合法。即使在申訴過程中，在受理申訴的機(jī)關(guān)沒有做出裁決以前，行政決定繼續(xù)有效?！庇纱丝梢姺▏?guó)行政法學(xué)上的效力先定特權(quán)與我國(guó)行政法上的公定力在內(nèi)容基本重疊。然后再看我國(guó)學(xué)者對(duì)先定力概念的描述，一是認(rèn)為先定力是行政主體意志對(duì)相對(duì)人意志的一種支配力，產(chǎn)

13、生于行政行為成立之前，只針對(duì)行政相對(duì)人，不屬于行政行為效力的內(nèi)容。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為先定力是指“成立行政行為時(shí)行政主體意思表示的單方面性”，與我們前面提到的行政行為成立的意思表示要素相重疊，“實(shí)際上是將行政行為的成立條件與行政行為的效力相混淆”。筆者認(rèn)為行政行為成立之前就不存在效力的判定問題，更沒有必要去討論其具有什幺樣的效力。我們?cè)谟懻撔姓袨樾ЯΦ那疤崾窃撔姓袨橐呀?jīng)成立，所以筆者不主張把先定力作為行政行為效力的一種來界定，也不主張把行政行為的成立要素納入到行政行為效力的概念范疇，認(rèn)為行為行為效力的討論范疇只包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，而在這四個(gè)效力表述中，認(rèn)為公定力是確定力、拘束力

14、和執(zhí)行力的基礎(chǔ)，而確定力、拘束力和執(zhí)行力只是公定力的表現(xiàn)形式。我們想要明確無效行政行為是否有效，只需證明其是否具有公定力。由于我們是在承認(rèn)行政行為具有公定力的基礎(chǔ)上來討論無效行政行為的效力問題，所以在此對(duì)公定力的完全否定說不作闡述。關(guān)于無效行政行為是否具有公定力有兩種觀點(diǎn)：一是無效行政行為具有公定力;二是無效行政行為不具有公定力。認(rèn)為無效行政行為具有公定力的理由：一是作為普通公眾的相對(duì)人很難區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政為，就算相對(duì)人能夠辨認(rèn)哪些是無效行政行為，但這也在無形中加重了行政相對(duì)人的責(zé)任。“這里有三種情形：一是沒有辨認(rèn)而執(zhí)行無效行政為產(chǎn)生的責(zé)任;二是錯(cuò)誤辨認(rèn)而抗拒行政行為所產(chǎn)生的責(zé)任;

15、三是正確辨認(rèn)而沒有抗拒行政行為所產(chǎn)生的責(zé)任?！倍欠穸o效行政行為的公定力將從理論上鼓動(dòng)行政相對(duì)人與行政主體對(duì)抗，造成行政主體權(quán)威削減與行政效率的低下。三是公定力只是一種假定或推定的法律效力，在假定期間并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，相對(duì)人可以在此期間通過法律途徑來解除該行為的效力。筆者認(rèn)為該理由較為牽強(qiáng)，因?yàn)楣κ菆?zhí)行力的基礎(chǔ)，具有公定力就具有執(zhí)行力，這個(gè)所謂的救濟(jì)期間是不存在的。認(rèn)為無效行政行為不具有公定力，也就是承認(rèn)行政行為的有限公定力，該說認(rèn)為行政行為原則上具有公定力，但具有重大且明顯瑕疵的無效行政行為除外。具體列舉如下情形不具有公定力：1.行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形;2

16、.行政主體不明確或明顯超越行政主體職權(quán)的行政行為;3.行政主體受脅迫作出的行政行為;4.行政行為的實(shí)施將導(dǎo)致犯罪;5.沒有可能實(shí)施的行政行為。認(rèn)為無效行政行為不具有公定力的理由有：一是作為個(gè)體的人具有主體性價(jià)值，任何其他主體包括權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)對(duì)該主體性予以尊重，在公共利益與個(gè)人利益之間尋求平衡必須存在二者妥協(xié)底線，不能一味為了公共利益和效率而忽視相對(duì)人的利益與主體性的尊重，賦予相對(duì)人直接的拒絕權(quán)，不僅有利益相對(duì)*利的保護(hù)，而且可以對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督，促使行政主體在作出行政行為時(shí)提升審慎性，減少重大違法情形的出現(xiàn)。二是行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)葌鹘y(tǒng)的行政救濟(jì)方式存在事后性、被動(dòng)性、低效性等先天

17、不足。承認(rèn)無效行政行為不具有公定力，賦予相對(duì)直接的抵抗權(quán)，可以有效緩解傳統(tǒng)救濟(jì)方式面臨的壓力，即使相對(duì)人的抵抗權(quán)最終被行政主體所摧殘，相對(duì)人在此之后還可以尋求司法等傳統(tǒng)救濟(jì)方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。三是*和法治觀念已經(jīng)廣泛為公民所認(rèn)同，現(xiàn)在社會(huì)所需要是實(shí)現(xiàn)*和法治的制度的建立，而制度的建立不僅需要應(yīng)然性的理論構(gòu)建，還需要現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)在存在的法治實(shí)踐，現(xiàn)在公民的權(quán)利意識(shí)覺醒，有行使抵抗權(quán)的欲望，承認(rèn)無效行政行為不具有公定力，就等于從法律上賦予了行對(duì)人抵抗權(quán)，法律上的保障就能促使行使抵抗權(quán)的欲望轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，為法治建設(shè)、*實(shí)現(xiàn)提供實(shí)踐依據(jù)?；谝陨详U述我們可以看出，承認(rèn)無效行政行具有公定力不利于抑制

18、行政權(quán)的專橫，也不利于相對(duì)人合法權(quán)益的及時(shí)保護(hù)。而否定無效行政行為的公定力，賦予相對(duì)人在無效行政行為情形下的抵抗權(quán)，不僅是對(duì)相對(duì)人主體性的尊重，也是對(duì)行政主體負(fù)責(zé)人的表現(xiàn)，行政主體在存在相對(duì)人監(jiān)督的環(huán)境下會(huì)謹(jǐn)慎行為，減少“重大且明顯違法情形”的出現(xiàn)。因而筆者贊同無效行政行為不具有公定力的觀點(diǎn)，并且極力呼喚無效行政行為制度的建立，讓相對(duì)人的抵抗權(quán)行使有制度依據(jù)和有先例可循。四、結(jié)語(yǔ)本文從實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人對(duì)行政主體的抵抗權(quán)出發(fā)，從無效行政行為的概念、無效行政行為與相關(guān)概念的辨析、無效行政行為的效力等方面對(duì)無效行政行為作了一個(gè)全面的闡述。在闡述無效行政行為概念時(shí)著重分析了無效行政行為與行政行為成立的關(guān)系，主張?jiān)诔闪⒌幕A(chǔ)上來討論行政行為的效力。要建立無效行政行為