如何完善我國分稅制

1、如何完善我國分稅制 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出 范圍的基礎(chǔ)上 ,按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則 ,結(jié)合稅種的特 性 ,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以補(bǔ) 助制的預(yù)算管理體制模式，是符合市場經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政 理論要求的 ,這是市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財(cái)政手段對經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏 觀調(diào)控較為成功的做法。 我國現(xiàn)行稅制是一個(gè)由多種稅組成的復(fù)稅制體系，這個(gè) 復(fù)稅制體系可以使我國稅收多環(huán)節(jié)、多層次發(fā)揮作用。 1994 年實(shí)行的分稅制，是我國財(cái)稅體制的重大改革，實(shí)踐證明， 分稅制在理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系、建立規(guī)范的財(cái)政 運(yùn)行機(jī)制、保證中央和地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長、增強(qiáng)中央財(cái) 政調(diào)控能

2、力等方面，取得了顯著成效。分稅制財(cái)政管理體制 的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)積極性，建立了中央與地方 財(cái)政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制。分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)施，更 好地發(fā)揮了中央財(cái)政的再分配功能，實(shí)現(xiàn)了中央與地方、東 部地區(qū)與中西部地區(qū)的“雙贏” 。在新的形勢下，我國應(yīng)按 照“財(cái)力和事權(quán)相一致”的方向進(jìn)一步完善我國的分稅制體 制。 一、現(xiàn)行分稅制存在的主要問題 政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理。我國現(xiàn)行法律 對政府間支出責(zé)任只作了原則性劃分，還不夠清晰，也不夠 合理。一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承 擔(dān)了一部分；二是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了 一部分；三是部分支出責(zé)任中央與

3、地方職責(zé)劃分不夠合理， 執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯(cuò)位；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間 支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。政府間支出責(zé) 任不清、風(fēng)險(xiǎn)不明，為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。 政府間收入劃分不盡合理，基層政府分享的收入與支出 責(zé)任不對稱。政府間收入劃分不合理的首要問題是收入劃分 與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來源有限，不利于 基層財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，難以滿足其正常的公共支出需 要。其次是政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財(cái)政 性收入游離于體制之外，既不利于政府間支出責(zé)任與收入的 匹配，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距。此外，我國稅制 結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體，流轉(zhuǎn)稅具有稅基流動(dòng)性強(qiáng)、地區(qū)

4、之間 分布不均等特點(diǎn)，也為我國政府間收入劃分增加了難度。 轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。分稅制改 革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財(cái)力 轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于大部分轉(zhuǎn)移支付 項(xiàng)目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，隨著各項(xiàng)新 政策的出臺(tái)，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目逐年增多，由此帶來財(cái)力轉(zhuǎn)移支 付專項(xiàng)化、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化的傾向。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資 金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。 轉(zhuǎn)移支付還帶有相當(dāng)大的隨意性，沒有建立一套科學(xué)、 完善的計(jì)算公式測算辦法。轉(zhuǎn)移支付形式繁多，管理分散。 轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付缺乏法律依 據(jù)。 省以下

5、財(cái)政管理體制尚不完善。目前，各地普遍存在省 以下橫向財(cái)力不平衡問題，省以下縱向財(cái)力分布也不盡合 理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財(cái)力不平衡方面發(fā)揮應(yīng) 有的作用。 二、完善我國分稅制的對策 （一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán) 當(dāng)前我國劃分中央與地方、政府與企業(yè)之間的事權(quán)，核 心問題應(yīng)該是投資權(quán)劃分問題。政府應(yīng)逐步從個(gè)人、企業(yè)或 社會(huì)完全有能力承擔(dān)并對整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不至于產(chǎn)生難以控 制的沖擊的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域和事業(yè)中退出來。同時(shí)，改變按投 資規(guī)模大小來劃分中央與地方投資管理權(quán)限的做法，除了特 別重要的項(xiàng)目和中央負(fù)責(zé)的項(xiàng)目由中央投資外，絕大部分項(xiàng) 目應(yīng)按受益范圍由所在地方政府承擔(dān)投資。 中央政府與地方

6、政府事權(quán)的界定，都是根據(jù)各級政府對 有關(guān)事務(wù)的駕馭能力和適應(yīng)程度進(jìn)行的。一般而言，中央政 府除負(fù)責(zé)國防、外交、公安國際國內(nèi)政治事務(wù)外，在經(jīng)濟(jì)方 面則實(shí)施宏觀管理，進(jìn)行收入再分配及需要中央統(tǒng)籌安排的 各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。因此，中央財(cái)政主要承擔(dān)國際、外交、公安 及中央國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)承擔(dān)調(diào)整國民經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)施宏觀調(diào)控及重點(diǎn)工程設(shè)施建設(shè)方面的支出及由 中央直接管理的社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出。地方政府則主要擔(dān)負(fù)地 方行政管理、城市設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及本 地文教事業(yè)等方面的事務(wù)。因此，地方財(cái)政主要承擔(dān)與上述 事務(wù)有關(guān)的所需費(fèi)用。 根據(jù)我國的具體國情，中央政府的事權(quán)范圍主要是宏觀 調(diào)控和

7、協(xié)調(diào)全國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展；地方政府主要是完成中 央政府下達(dá)的宏觀調(diào)控任務(wù)，協(xié)調(diào)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā) 展，并根據(jù)適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府 的稅收管理權(quán)限。同時(shí)，在合理劃分事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上合理 劃分財(cái)權(quán)。將與維護(hù)國家權(quán)益相關(guān)和有利于實(shí)施宏觀調(diào)控的 稅種劃為中央固定收入，將與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系 密切的，適宜地方征管的稅種劃為地方固定收入。在財(cái)政支 出方面，適當(dāng)調(diào)整中央與地方的支出項(xiàng)目，屬中央事權(quán)范圍 內(nèi)的由中央財(cái)政支出，屬地方事權(quán)范圍內(nèi)的由地方財(cái)政負(fù) 擔(dān)。 （二）縮減預(yù)算級次，簡化財(cái)政層級 導(dǎo)致基層財(cái)政困難的一個(gè)原因在于財(cái)政層級過多，從而 加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財(cái)政分級為

8、“中央 -省-市-縣 -鄉(xiāng)”五 級，而國際經(jīng)驗(yàn)表明，較普遍的財(cái)政分稅分級制度安排是不 超過三級的。 當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在 內(nèi)的財(cái)政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財(cái)政層級的意圖。 “省直管縣”財(cái)政改革是我國加快地方政府機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)大 縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的一項(xiàng)重要舉措。 加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革，旨在深化財(cái)稅體制改革， 推動(dòng)解決完善公共財(cái)政體系所面臨的一些深層次問題。 （三）合理劃分稅權(quán)，使地方擁有穩(wěn)定的財(cái)源 由于各財(cái)政層級間“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移” ， 我國基層財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題進(jìn)一步凸顯。 在劃定各級政府支出責(zé)任的同時(shí)，還要賦予其相

9、應(yīng)的收 入。地方稅，應(yīng)當(dāng)具有收入穩(wěn)定、不扭曲市場機(jī)制配置資源 的特點(diǎn)。 財(cái)產(chǎn)稅因?yàn)檎魇諏ο蟛痪哂辛鲃?dòng)性、征稅對資源配置影 響小而成為地方稅收的首選。 在財(cái)產(chǎn)稅方面，我國已分別對持有存款、股票的收益征 稅，但還沒有對居民持有房產(chǎn)進(jìn)行征稅。有必要對我國的房 地產(chǎn)稅收體系進(jìn)行調(diào)整，拓寬稅基、調(diào)整結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化征管， 切實(shí)發(fā)揮其引導(dǎo)消費(fèi)、保護(hù)資源、縮小收入差距、為政府籌 集收入的功能。 遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，有助于調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)稟賦，為居民創(chuàng)造均 等的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)能夠引導(dǎo)富裕階層進(jìn)行社會(huì)捐助。應(yīng)創(chuàng) 造條件，早日開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。 落實(shí)好營業(yè)稅條例 （ 20KK 年 1 月 1 日起實(shí)施）。營 業(yè)稅，是對在我國境內(nèi)

10、提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售 不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人，就其所取得的營業(yè)額征收的一種稅。 營業(yè)稅屬于流轉(zhuǎn)稅制中的一個(gè)主要稅種。按照營業(yè)稅有關(guān)規(guī) 定，納稅人申報(bào)繳納營業(yè)稅稅款的地點(diǎn)。一般是納稅人應(yīng)稅 勞務(wù)的發(fā)生地、土地和不動(dòng)產(chǎn)的所在地。 （四）完善轉(zhuǎn)移支付制度 在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的 基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最 低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點(diǎn)， 加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。 同時(shí)， 減少項(xiàng)目類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付 結(jié)構(gòu)，推動(dòng)落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。 1. 轉(zhuǎn)移支付目標(biāo) 一是通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障各級政權(quán)具有正常 的施政所需

11、的財(cái)力，二是使全國各地居民基本享有水平接近 的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本生活條件和能源、交通、通信等基 礎(chǔ)設(shè)施，三是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對市場機(jī)制作用不到時(shí)或 無法作用的領(lǐng)域，通過政府間轉(zhuǎn)移支付實(shí)施調(diào)節(jié)，促進(jìn)資源 的優(yōu)化配置。 2. 轉(zhuǎn)移支付的模式和手段 國際轉(zhuǎn)移支付模式有兩種，一是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，二 是以縱向?yàn)橹?，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)我國當(dāng)前和 將來一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)改革狀況，我認(rèn)為我國不宜推行橫向轉(zhuǎn) 移模式，而單一的縱向轉(zhuǎn)移模式操作簡便易行。目前世界上 多數(shù)國家的政府間轉(zhuǎn)移支付制度采用了這種模式，我國長期 以來一直采用這種模式處理政府間分配關(guān)系，已有豐富經(jīng) 驗(yàn)，因此，應(yīng)通過法律化、民主化的制度設(shè)計(jì)增加透明度， 減少隨意性，逐步健全我國的單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度。 合理運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段 根據(jù)轉(zhuǎn)移支付手段的不同功能和我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)， 我國可以設(shè)置一般性補(bǔ)助即稅收返還、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、特殊 因素補(bǔ)助。 3. 轉(zhuǎn)移支付制度的法制化 逐步規(guī)范我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)大力加強(qiáng)財(cái) 政法規(guī)建設(shè)，全面實(shí)施預(yù)算法，以立法形式明確中央與地方 政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，確立中央政府對地方政府的激 勵(lì)機(jī)制，保證中央政府掌握大量的激勵(lì)資金。 4. 轉(zhuǎn)移