國庫集中收付制度改革障礙及對策

1、國庫集中收付制度改革障礙及對策 【摘要】首先闡述了我國國庫集中收付制度改革的涵義及作用 , 分析了 國庫集中收付制度改革的必要性 , 并深入分析了目前阻礙國庫集中收付制度改革 的要素, 最后針對這些問題提出了解決的對策和措施。 、國庫集中收付制度的含義及作用 國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算, 直至資 金到達商品和勞務供應者賬戶全程的監(jiān)控制度。其基本含義是 : 財政部門在中央 銀行設立一個統(tǒng)一的銀行賬戶 , 各單位的預算資金統(tǒng)一在該賬戶下設立分類賬戶 進行集中管理 ; 財政支出實行財政直接支付或授權預算單位支付 , 通過代理銀行 將款項支付到商品或勞務供應者或用款

2、單位。財政資金的余額只保存在國庫單 一賬戶。 實行集中支付 , 雖然不改變各部門、各單位的支出權限 ,但其作用在于建立起預 算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制。財政部門掌握資金支付權 , 可以根據(jù)資金的使用是否符 合預算的規(guī)定而決定是否給予支付 ; 將資金直接支付給商品和勞務供應者而不通 過任何中間環(huán)節(jié) ,可以掌握每筆資金的最終去向 , 為從根本上杜絕在預算執(zhí)行中 的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎。如果這項改革實實在在地推進 , 不僅 具有加強財務管理 ,提高資金使用效率的意義 , 更具有倡廉、堵亂的作用 , 意義非 同一般。 、國庫集中收付制度改革的必要性分析 我國現(xiàn)有的財政收付體系已越來越難以適應經(jīng)

3、濟發(fā)展的要求 , 嚴重影響了財政資 金的使用效率。更主要的是財政收支信息遲緩 ,不能為及時編制預算 , 執(zhí)行分析 和宏觀決策提供準確依據(jù)。因此 , 改革現(xiàn)行的財政收付體系 , 實施國庫集中收付 制度, 創(chuàng)新財政管理方式和手段就顯得非常必要。 （ 一 ） 實施國庫集中收付制度 , 是公共財政公開化、透明化的客觀需要 公共財政是指在市場經(jīng)濟條件下 , 主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活 動,政府以社會和經(jīng)濟管理者的身份從市場上取得收入 , 并將這些收入用于政府 的公共活動支出 ,為全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務 , 保證國家機器的正常運轉(zhuǎn) , 實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求財政信息公開化、透

4、明化 , 讓更多的公民有 基本的知情權 , 以公平與效率為原則 , 為預算的執(zhí)行創(chuàng)造良性的監(jiān)督環(huán)境 , 該管的 一定要管理好 , 該辦的要集中財力辦好 , 不該辦的要堅決舍棄。而實施國庫集中 收付制度可以使財政資金在收付上做到公平、公正和效率。 （ 二 ） 實施國庫集中收付制度 , 是現(xiàn)代信息高速發(fā)展的客觀要求 人類最偉大的進步可以說是網(wǎng)絡與人們生活的日益貼近。財政部門適應信息化 網(wǎng)絡化時代是大勢所趨。通過網(wǎng)絡化可以提高政府運行效率 , 減少財政開支 , 實 現(xiàn)資源共享。同時通過網(wǎng)絡可以及時地對財政資金的執(zhí)行情況進行信息反饋 , 有 利于財政部門對預算執(zhí)行的分析和宏觀調(diào)控。 三、目前我國國庫集

5、中收付制改革的障礙 我國國庫集中收支制度改革勢在必行 , 但有些相關政策和制度并沒有相應地進行 改革, 在一定程度上制約了國庫集中收付制度的全面推行。 （一 ）預算管理體制不規(guī)范 首先,我國財政資金中只有預算內(nèi)資金納入預算 ,成為國庫資金 ,所以當前國庫集 中收付制度只能是預算內(nèi)資金的集中收付。而真正意義上的國庫集中收付是指 所有財政資金的集中收付 , 所以必須取消財政資金的預算內(nèi)外之分 ,并努力減少 預算資金的流失 , 減少制度外資金。 其次, 在預算批復的時間方面 ,我國目前預算批復不夠及時 , 從而造成預算執(zhí)行依 據(jù)不充分、預算監(jiān)督不全面 , 無法滿足國庫集中收付制度中規(guī)定的“各支付單位

6、 的每項經(jīng)濟業(yè)務必須根據(jù)當年批準的預算收支計劃向財政部門按用途提出用款 申請”的要求。 （ 二 ） 財政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善 我國的政府賬務是由征收機關、預算單位、財政部門和中央銀行的國庫部門同 時管理的。財政部門只進行經(jīng)費撥款等粗線條的核算 , 并不進行逐筆支出核算 , 逐筆的支出核算是分散在預算單位進行的 , 這樣財政無法實現(xiàn)對財政支出的逐筆 審核和管理。即便有中央銀行的國庫會計 , 但由于我國中央銀行的國庫會計是不 獨立的會計系統(tǒng) ,依附于中央銀行的銀行會計 , 不能體現(xiàn)自身的特點 , 不能充分和 全面地反映國庫收支狀況 , 不能符合有效管理財政收支的要求。財政、征收

7、機 關、預算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。建設政府賬務網(wǎng)絡 , 建立獨立的國庫 會計, 完善財政信息系統(tǒng)是勢在必行的。同時財政信息系統(tǒng)的完善不僅表現(xiàn)在設 立政府財務網(wǎng)絡 , 也表現(xiàn)在預算編制系統(tǒng)、預算執(zhí)行管理系統(tǒng)等的建設上。另一 方面, 銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及時有效地收付 ,因為在國庫 集中收付制度中存在著大量的資金需要在中央銀行和各商業(yè)銀行 , 或商業(yè)銀行和 商業(yè)銀行之間往來。 （ 三 ） 國庫組織機構不健全 經(jīng)過多年的改革完善 , 我們在財政部門和中央銀行基本建立了專門的國庫機構 , 但中央銀行中的國庫部門由于人員的觀念意識問題和曾經(jīng)國庫存款不計息、劃 款不收費的無償代理

8、等原因沒有受到足夠的重視 ,并缺乏一定的獨立性 , 嚴重影 響了國庫部門各職能的發(fā)揮 , 尤其是監(jiān)督職能。同時有些地方的國庫委托商業(yè)銀 行代理 , 有些地方未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫等 , 這些問題的存在 , 使國庫的管理職能無法開 展。實行國庫集中收付制度后 , 大量的財政資金撥付需通過財政國庫部門逐筆辦 理, 故組建有力的國庫支付執(zhí)行機構是當務之急。 四、完善國庫集中收付制度改革的對策 國庫集中收付制度的實施對提高財政資金使用效益、推進財政管理的規(guī)范化、 防止產(chǎn)生腐敗等都有重要的作用。因此 , 我們要結(jié)合實施過程中的實際情況及存 在的問題 , 有的放矢地設計好對策。 （ 一 ） 進一步深化預算管理制度

9、改革 1. 改革預算批復時間 目前, 我國當年預算由各屆人代會批準 , 再由財政部門、主管部門批復到基層單 位,一般在當年 3 月份左右才能到位。而國庫集中收付制度要求各部門、各單位 在發(fā)生每項經(jīng)濟業(yè)務時 , 須根據(jù)當年年度預算向財政部門按用途提出用款申請 這顯然是不現(xiàn)實的。要實現(xiàn)按當年 批復的預算作為用款申請的依據(jù) , 我國各級財政預算批復的時間必須提 前到上年 12 月 31 日前。在不能改變批復時間的情況下 ,也可以將預算執(zhí)行年度 改為跨年制 , 即當年的 4 月 1日至次年的 3 月 31 日作為一個預算年度。 2. 優(yōu)化預算科目 隨著我國市場經(jīng)濟體制和公共財政管理體制的建立 , 現(xiàn)行

10、政府預算收支體系的缺 點和局限性日益突出 , 如部門收支項目分類較粗 , 不利于細化預算編制和預算約 束;分類方法和國際做法差別較大 ,缺乏可比性 ;財政、國庫對預算收支使用的科 目歸類和口徑不一致。為了適應當前改革和發(fā)展的需要 , 必須對現(xiàn)有預算科目進 （ 上接第 48 頁 ） 行全面、合理地改革。一方面要與國際慣例接軌 ; 另一方面還要 盡量與我國現(xiàn)行的科目體系銜接 , 體現(xiàn)現(xiàn)行收支分類的延續(xù)性和穩(wěn)定性。科目體 系的改革 ,既要包括財政預算內(nèi)收支 ,也要包括預算外收支 , 所有的政府收支都要 在一套收支科目中反映。這樣 , 既為細化預算編制奠定了基礎 , 又為國庫集中收 付制度的建立提供了

11、前提條件。 細化部門預算編制。實行部門預算是市場經(jīng)濟國家的普遍做法 , 是市場經(jīng)濟體制 對財政管理體制的基本要求 , 是我國推行國庫集中收付制度的前提和基礎。部門 預算是由各部門編制 , 經(jīng)財政部門審核后報人大審議通過的反映部門所有收入和 支出的預 算。細化部門預算編制 , 不僅可以提高預算編制的透明度 , 而且有利于防止預算 執(zhí)行中的不規(guī)范做法 , 有利于人大等部門對預算的審查和監(jiān)督。同時 , 也能加強 國庫對預算支出的剛性約束 , 充分發(fā)揮國庫的監(jiān)督作用。 （ 二 ） 建立發(fā)達的財政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng) 現(xiàn)代財政國庫管理應與現(xiàn)代科學技術的運用相匹配 , 繼續(xù)沿用傳統(tǒng)手工操作的

12、做 法是行不通的。在這方面 ,既有國外的成熟做法作借鑒 , 也有國內(nèi)其他領域的改 革為榜樣。為了保證這項制度改革的有效性 , 需要建立管理先進、操作可靠的財 政管理信息系統(tǒng)和全國性的銀行清算系統(tǒng)。應抓緊建立財政管理信息系統(tǒng)和國 庫管理操作系統(tǒng) , 包括預算編制和預算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理 系統(tǒng)、國庫收入總分類賬系統(tǒng)、債務管理系統(tǒng)等。同時 , 還要建立和完善現(xiàn)代化 的銀行支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng) , 為國庫集中收付制度的高效運行提供強大的技 術支撐。 （ 三 ） 充實國庫組織機構 中央銀行代理國家金庫是現(xiàn)行法律所賦予的職責 , 各級國家金庫應充實人員、轉(zhuǎn) 換角色、創(chuàng)新方法、充分發(fā)揮監(jiān)

13、督職能。各級財政部門在單獨組建國庫管理機 構的基礎上 , 應按我國試點方案的要求 , 組建強有力的國庫支付執(zhí)行機構 , 即國庫 支付中心 , 對財政資金審核、撥付和監(jiān)督工作進一步延伸。 （ 四 ） 完善其他配套措施 除完善上述三個方面的措施外 , 國庫集中收付管理制度改革還需完善以下配套措 施: 1. 科學選擇代理銀行 在改革初始階段 ,為減少改革成本 , 要充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡系統(tǒng)。確定 代理銀行 ,原則上要按照市場經(jīng)濟原則 ,引進競爭機制 ,通過招投標進行。根據(jù)目 前我國實際 , 應選擇國有商業(yè)銀行作為財政日常支付業(yè)務的代理銀行。對一些單 項支付業(yè)務 , 也可以指定資金實力雄厚、運行安全、清算系統(tǒng)發(fā)達、網(wǎng)絡服務設 施健全的其他商業(yè)銀行負責代理。 2. 解決國庫支票問題 在國庫集中收付制度改革中 , 應引入國庫支票這一新型的金融工具。這種以財政 資金作保證的金融工具 ,資信程度高 ,在支付過程中可以跨行、異地通兌 ,流動性 強,易于為社會接受。但在國庫支票流通過程中 , 要有安全保障措施 , 需要制定 國庫支票管理辦法和相應的