公租房經(jīng)營管理模式探討與研究,李翰超

1、目錄摘要1abstract21.緒論31.1 研究目的和意義31.2 國內外研究現(xiàn)狀32我國保障性住房體系52.1保障性住房分類52.2保障性住房特點及現(xiàn)狀63公租房經(jīng)營管理中存在的問題74國外保障性住房的經(jīng)營管理辦法及經(jīng)驗教訓94.1 美國解決低收入家庭住房的方法94.2歐洲部分國家住房保障制度104.2.1英國的住房政策104.2.2德國的住房保障制度124.3東亞部分國家和地區(qū)的住房保障制度134.3.1日本住房保險在其社會保障中占有十分突出的地位134.3.2韓國解決低收入家庭住房的方法144.3.3新加坡采取政府提供住房和公積金制度145公租房經(jīng)營管理模式及其比較155.1公租房經(jīng)營

2、管理模式155.2公租房經(jīng)營管理模式比較186公租房經(jīng)營管理模式評價206.1模型的建立206.2判斷矩陣建立與數(shù)據(jù)分析217結論與展望24參考文獻25致謝26摘要公租房保障制度在我國才起步不久，相比于其他一些像新加坡、美國等國家來說，運營體制、管理模式方面都存在著一些問題。本文首先從我國住房保障現(xiàn)狀出發(fā)，提出了我國住房保障制度所面臨的主要問題和難點有五方面：準入機制尚未健全、供給對象范圍偏窄、經(jīng)營管理經(jīng)驗不足、沒有穩(wěn)定的資金來源、退出機制較難落實。其次，本文總結了美國、歐洲、東亞等部分國家和地區(qū)的住房保障體制的作法以及經(jīng)驗教訓，以史為鑒，力圖從中找到適合我國的公租房經(jīng)營管理模式，從而使國內的

3、近況得到改善。最后，本文提出了四種現(xiàn)今運用比較多或者比較有參考價值的管理模式，并用圖形對四種模式分別進行了直觀的表述。并從資金、建設方、管理方這三方面對這四種模式進行了比較，指出了各種模式的優(yōu)缺點，最終得出了“模式三較為適合當前的公租房經(jīng)營管理，我們應該將不同模式的優(yōu)秀因素相互糅合，從而得出一個更加優(yōu)秀的管理經(jīng)營模式”這一結論。關鍵詞：公租房；經(jīng)營管理模式；住房保障制度abstract public rental safeguard system in our country started before long, compared to other countries like singa

4、pore, the united states, there are some problems in operating system and management model. first this paper embarks on the present situation of our countries housing safeguard, and argues that our countries housing safeguard system faces five main problems and difficulties: not fully developed-acces

5、s mechanism , the supply of objects in narrow range, lack of management experience, lack of stable funding sources, the difficulties of exit mechanism to implement. secondly, the paper summarizes the united states, europe, east asia and some other countries and regions practices and lessons about th

6、e housing safeguard system, learning from history, trying to find suitable rental of public management model, so that the current situation of our country would be improved. finally, this paper presents four kinds of management models which are used by most people or have highly practical values, an

7、d visually explained the models by graphics. by comparing from three aspects of the models-capital ,construction and management, this paper points out the advantages and disadvantages of these models, and eventually come to this conclusion: for the moment model 3 is a kind of operation and managemen

8、t model which is more suitable for our country, we should put all the wonderful factors of each model together, and eventually win a perfect model for us all .key words: public rental housing; operating and management models; housing safeguard system1.緒論1.1 研究目的和意義公共租賃房，是解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一個產(chǎn)品。公共租賃住

9、房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業(yè)職工出租，包括一些新的大學畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。 公共租賃房概念的提出，現(xiàn)實意義在于幫助“夾心層”解決住房難，其更廣泛的意義，則在于國家保障體系同時面向“非低收入群體”著力的理念轉變。另外，公共租賃房能夠真正完善起來，它可能在一定程度上抑制房價繼續(xù)攀升，讓人們放棄急于買房的心理。公共租賃房覆蓋面較廣，不僅包括本地中低收入家庭，還將惠及新就業(yè)人員和外來務工人員，未來還有可能進一步擴大。這些群體原不在保障范圍之內，只能硬著頭皮到市場上租房、買房。大規(guī)模地增加公共租賃房，可以分流相當一部分購

10、房需求，減輕商品房供求壓力，從而穩(wěn)定房價?，F(xiàn)階段盡管建成規(guī)模還比較小，但可以起到穩(wěn)定預期的作用，避免大量需求集中入市，為樓市調控爭取時間。而公租房經(jīng)營與管理過程中面臨著一些其獨特的問題，通過探究公租房的經(jīng)營管理模式，解決相應問題，從而運用于實際運營管理之中，有利于更好地將公租房這一利國利民的工程推而廣之，并使之能夠達到預期的效果。 但是在公租房施行與運營過程中，不管是政府還是開發(fā)商、運營商，都面臨著這樣和那樣的問題。為了使公租房這一利國利民的政策有效地施行，我們需要針對經(jīng)營管理中的問題來探究相應的解決方案，從而幫助公租房達到預期的建設使用效果。本文以經(jīng)營管理作為切入點，向管理求效果，使公租房更

11、好地發(fā)揮平穩(wěn)房價、扶持夾心層人群的作用。1.2 國內外研究現(xiàn)狀中國住房發(fā)展政策是在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發(fā)展完善的。住房政策的基礎策略是對中低收入階層和高收入階層分別采用不同的住房發(fā)展政策，即通過經(jīng)濟適用住房政策解決占居民大多數(shù)的中低收入階層的住房需求，通過商品住房政策解決高收入階層的住房需求，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房。因此，中國住房發(fā)展策略從本質上體現(xiàn)著垂直公平的特征，在方式上是一種市場化的住房供求雙軌制。 重慶大學的歐陽東在我國城鎮(zhèn)最低收入家庭住房保障研究中首先從我國住房保障現(xiàn)狀出發(fā)，總結了上海、北京、成都、廣州等地在建立廉租住房制度的過程中，對其政策出臺時間

12、、保障對象、保障方式、保障標準、退出條件和資金來源作了對比。其次指出了完善我國住房保障制度要解決的主要問題和難點有三方面，一是部分領導重視不夠，政府職能缺位;二是制度建設滯后，社會保障體系不健全;三是現(xiàn)行的廉租房制度存在矛盾。接著從美國、歐洲、東亞和澳大利亞等部分國家和地區(qū)的住房保障體制的作法經(jīng)驗教訓中得出了對我國的啟示:不同發(fā)展階段的國家住房保障的方式不一;社會經(jīng)濟政策取向對保障方式有重要影響;政府要有專門的負責機構和必要的資金投入;要與國情相結合，綜合設計。最后提出了完善我們住房保障制度的建議:一是提高政府對住房保障工作重要性的認識;二是將最低收入階層住房保障與國家的社會政策聯(lián)系起來，三是

13、從保障對象、保障方式、保障水平和資金來源方面完善現(xiàn)行的廉租房政策。 東南大學黃安永教授以及朱新貴助教在我國保障性住房管理機制的研究與分析中指出商品住宅市場的過快發(fā)展凸顯出我國保障性住房建設與管理的落后，而這種現(xiàn)象產(chǎn)生原因是多方面的。并且該文從建立一個強有力的保障性住房管理機構、加大財政性資金的保障與支撐、改變現(xiàn)有保障性住房的運作管理辦法、完善現(xiàn)有保障性的住房法律體系4 個方面對我國保障性住房的行政管理機制作了相應的研究，以謀求管理方面的改進。而在改變現(xiàn)有保障性住房的運作管理辦法中，作者詳細的從建立嚴格的收入和資產(chǎn)審核制度、建立嚴格的保障性住房審查及退出制度、做好保障性住房的物業(yè)管理服務工作三個

14、方面做了相應的闡釋，指出了具體的改進方法，對目前公租房的建設與發(fā)展具有一定的指導意義。但是其中所涉及的改進方法太過寬泛，應用起來難度也相應加大。蘭州大學于琳榮、董曉峰、郭立磊等人在公共住房運行模式新探索中指出了公共住房在其具體運行機制中面臨著分配對象錯位、“夾心層”住房問題、廉租房資金來源問題、供需失衡問題等四方面困境。更為可觀的是，文中提出了三種公共住房的新模式并予以評估，為具體實行提供了直接模板。其中模式一借鑒了英國保障房的解決方案。政府將提供公共住房的任務轉交給更為專業(yè)和高效的非營利性組織，并委托非政府性的代理機構對公共住房基金進行管理和運行，同時，政府與代理機構存在相互反饋的關系，代理

15、機構的行為必須受到政府的監(jiān)督和法律的制約，政府相關政策的制定要考慮代理機構的反饋意見，保證住房保障制度有效運行。非營利性組織是國家公共住房的直接提供者，他直接受到政府代理機構的管制。這種模式既利用了市場自身的有效性，也充分發(fā)揮了政府在公租房建設中所發(fā)揮的重要作用，是一種極為可行的公租房運營模式。當然在我國施行還面臨著像法律不健全等這樣那樣的問題。寧波大學建筑工程與環(huán)境學院的王琨在中心城市公共租賃住房實施比較及研究一文中選取了較早實施公共租賃住房的深圳，較具代表性的北京、重慶和上海四大中心城市，以其公租房的實施為研究對象，從公租房的界定、供給對象的范圍、租金價格的確定、管理主體的確定、房源籌集、

16、資金來源、建設用地、退出機制等10 個方面進行分析比較，研究與探討目前公共租賃住房實施必須解決的幾大問題，包括盡快出臺統(tǒng)一規(guī)范的法規(guī)、明確適配人群、明確租金價格的構成、明確準入和退出機制、解決資金難題等五個方面。但在本文中作者并未能提出解決相應問題的具體途徑或方法，使得這篇文章對現(xiàn)實的指導意義并不是很大。當然不可否認的是，問題的提出是解決問題的第一步，而該文恰恰為我們走出了這一步。汪映君在對我國公租房發(fā)展的一點建議中不僅指出了我國公租房在發(fā)展過程中遇到的類似于覆蓋面過窄、資金來源無法保障、租金成本過高等難點，而且更為重要的是，作者提出了自己的一些對公租房發(fā)展的建議。作者從動態(tài)跟蹤，制定公租房發(fā)

17、展計劃、加強建設規(guī)劃，避免公租房成為貧民窟、保障公平，強化準入退出管理這三方面詳細闡述了自己的觀點，針對現(xiàn)實問題提出了相應的解決方案，但是同很多文章一樣，它缺乏更為詳細具體、切實可行的具體方案。不可否認的是，操作性的方案的缺乏并不影響該文章對現(xiàn)在公租房發(fā)展的深刻見解，為人們深入了解公租房提供了很好的素材。國外對于保障性住房的研究伴隨著其保障性住房的發(fā)展已經(jīng)相當成熟，這些研究也促使其保障性住房的體系更為完善。新加坡在“居者有其屋”的組屋計劃中，”，由新加坡建屋發(fā)展局承擔建設的“組屋”對解決新加坡民眾的住房問題起到了重要作用。美國則利用立法強制性實現(xiàn)了住房的“可支付化”， 即當年的住房費用(包括房

18、地產(chǎn)貸款、保險、房地產(chǎn)稅等)不應超過居民家庭稅前收入的30%，否則就到了難以承受的水平，需要政府資助。德國則是利用靈活的福利政策因勢利導來采用適合的方式以保障人們的居住權，當然這種方式又很輕的靈活性，是其他國家難以模仿的。法國則利用立法明確規(guī)定了民眾的“可抗辯居住權”，即在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，五類住房困難戶可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。但是法國卻在實行過程中面臨著“僧多粥少”的尷尬局面，即使法律要求強制執(zhí)行，但是無房可住的局面卻難以克服。2我國保障性住房體系保障性住房，是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準

19、、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。保障性安居工程主要是指城市的廉租住房、城市的經(jīng)濟適用住房，也包括在一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶區(qū)（危舊房）改造、游牧民定居工程。 2.1保障性住房分類目前我國住房保障體系主要包括四個部分經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房和公共租賃房。在“十二五”規(guī)劃綱要中提出，我國將重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。 限價房也叫“兩限商品住房 ”。即“限套型、限房價、競地價、競房價”。為降低房價，解決本地居民自住需求，保證中低價位、中小套型普通商品住房土地供應。目前情況來看，首批限價房規(guī)定：限價房的套型建筑面積全部為90平方米以下。 經(jīng)濟適用房指具有社

20、會保障性質的商品住宅，具有經(jīng)濟性和適用性的特點。經(jīng)濟性是指住宅價格相對于市場價格比較適中，能夠適應中低收入家庭的承受能力；適用性是指在住房設計及其建筑標準上強調住房的使用效果，而非建筑標準。 經(jīng)濟適用住房面積需要嚴格控制在中小套型，中套住房面積控制在80平方米左右，小套住房面積控制在60平方米左右。 “經(jīng)濟適用房”有跡可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份來自國務院名為關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革 的通知的文件，其中的描述稱：“大力發(fā)展經(jīng)濟適用的商品房 ，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題 ?！?廉租房只租不售，出租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。在房價瘋漲，經(jīng)濟適用房走入困境，百姓

21、居住難的背景下，廉租房便成為了社會關注的焦點，能成為了低收入家庭住房的“救命草”。據(jù)調查，廉租房戶型設定是以一居室、兩居室為主，建筑面積原則上按一居室套型建筑面積35平方米，兩居室套型建筑面積45平方米，三居室套型建筑面積55平方米。三個項目中的三居 都不高于55平方米，名副其實的“袖珍”小戶型。 政策性租賃房指通過政府或政府委托的機構，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應標準的租房補貼。其目的是解決家庭收入高于享受廉租房標準而又無力購買經(jīng)濟適用房的低收入家庭的住房困難。這個概念正好被定格在新出爐的“租賃型經(jīng)濟適用房”。經(jīng)濟適用房以租代售，可以

22、說是將經(jīng)濟適用房變成“擴大版的廉租房”。 一定意義上，定向安置房、危舊房和棚戶區(qū)改造房，在一些地區(qū)也納入保障房。 2.2保障性住房特點及現(xiàn)狀社會保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設中較具特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。社會保障性住房制度也就是在社會保障性住房建設、分配、流通等具體實踐中形成的制度。 與商品房相比，保障性住房制度還很不完善，致使有人開始懷疑這項舉措的推行。保障性住房成為“雞肋”的現(xiàn)象，主要是由于保障性住房無法像商品房那樣有高額的“賣地”款

23、可得，反而要政府倒貼配套資金。因此，一些地方政府在建設保障性住房的過程中，將保障性住房建在了位置偏遠房源不好的地方。要從根本上解決保障性住房的建設問題，一是要從財政層面解決多年以來地方政府依賴的“賣地財政”，同時還要看看保障性住房的供應是否落到實處，將那些依然是畫在墻上的“大餅”，真正轉化為老百姓嘴里的食物。 由于70%以上的常住人口都是中低收入家庭，我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標；中國的住房保障體系需要保障70%以上的中低收入家庭。應該是一個多層次的體系。第一層級是不足的極低收入的家庭、老人、病人等進入政府提供的廉租屋，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住生存權。所以廉租屋的建設

24、比重應該在5-10%。第二層級是的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過限價商品房、經(jīng)濟適用房、租賃經(jīng)濟適用房、民工住房等多種形式來解決。其中經(jīng)濟適用房的建設比重應該不低于20%。限價商品房的建設比重應該不低于30-50%。只有以上中高收入者，他們的住房完全由市場決定，不納入住房保障體系。3公租房經(jīng)營管理中存在的問題公租房在我國才起步不久，相比于其他一些像新加坡、美國等國家來說，運營體制、管理模式方面都存在著一些問題。有關這些方面的問題，我國學者也做出了一些相應的研究。經(jīng)過綜合多方面研究成果以及作者本人看法，現(xiàn)將公租房經(jīng)營管理中存在的問題整理如下：第一，準入機制

25、尚未健全，存在監(jiān)管漏洞。公租房是解決新就業(yè)職工等夾心層住房問題的一種保障房機制。在公租房政策的施行中，在、曾出現(xiàn)了很多開著寶馬奔馳的住戶，這無疑是對公租房政策實施的一種赤裸裸的嘲諷。中、低收入家庭在我國只是以單一的收入指標進行界定，而我國居民的私人收入除了以個人所得稅顯示以外，很難進行調查，這使得一些不符合條件的家庭獲得購房資格，出現(xiàn)“福利倒置”的現(xiàn)象。因此，政府應該根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定一套相對全面有效的評價標準。如何界定誰符合使用標準，怎樣保障公租房的公平公正性等問題就需要我們建立一個相應的健全的準入機制。筆者認為鑒于公租房是全國范圍的一項舉措，其中涉及的人數(shù)眾多，筆者建議我們應該建立從中央

26、到地方的分級管理制度，每級機構建立相應的信息管理系統(tǒng),將相關人員的信息入網(wǎng)，并逐級匯總到國家專項管理機關，從而對全國范圍的人員進行實時監(jiān)管。而且各地應以半年或一年為周期定時更新入網(wǎng)人員的相關信息，保證信息的及時有效性。一旦完全形成該信息管理系統(tǒng)，我們就可以對申請人有一個客觀詳細的了解，從而使公租房的使用更加公平公正。另外，運用該系統(tǒng)我們也可以自行篩選符合條件人群，主動將保障“送”到需要的人手中，真正做到“以人為本”。第二，供給對象范圍偏窄，覆蓋面較小。在住房供給方面出現(xiàn)了一種尷尬的怪現(xiàn)象：沒錢的住不上，有錢的不用住，而真正符合資格的人群非常有限，難以照顧到各類需求人群。公租房施行的先驅在我國主

27、要是重慶、上海、深圳、北京四大城市。在比較四大城市關于供給范圍的有關規(guī)定后，我們可以發(fā)現(xiàn)：，在供給開放度方面，重慶和上海最為開放，重慶的申請者不受戶籍限制，農民工和外地去重慶的工作人員符合條件的均可申請；上海本市青年職工、引進人才和來滬務工人員及其他常住人口符合條件的均可申請；北京公租房面向的對象僅為戶籍人口，而在2010年，公租房戶籍限制將有限制地放開，一些在高科技園區(qū)工作的人群可以申請園區(qū)自有用地建設的公租房，這部分人包括外來務工人員。深圳的公租房根據(jù)上文介紹，其實是優(yōu)先照顧戶籍人口，而后再考慮非戶籍人口。在2010 年1 月19 日獲得通過的深圳市保障性住房條例中規(guī)定把該市經(jīng)濟社會發(fā)展需

28、要的各類專業(yè)人才以及非本市戶籍常住人員納入保障范圍。這是一個較大的突破，覆蓋面較之以前大幅擴展。而且這么一項規(guī)定顯然會有利于該市人才的引進，公平與否我們暫且不談，這項舉措最起碼擴大了公租房的供給范圍。第三，有關經(jīng)營管理方法的經(jīng)驗不足，管理效率和成果欠佳。我國對于公租房的應用還處于起步階段，基本上沒有哪個城市敢放言說自己很有經(jīng)驗，摸索出了適合于自己的道路。相比較而言，重慶、上海、北京、深圳四個中心城市對于公租房的應用還是走在我國的前列的。面對公租房這一新興事物，管理部門難以一下就想出一個萬全之策。不論是投資或資金來源問題，還是施工建造問題，或者是后期運營管理等問題，我國現(xiàn)在都面臨著各方各面的挑戰(zhàn)

29、?！叭绾稳ス堋焙苤匾?，但實際上更重要的是“從哪去管”。隨著公租房政策的不斷推廣，問題不斷地曝露出來，我們才能知道“管什么，怎么管”，從而更好地管理公租房的實施。筆者認為，我們應該建立一套細致嚴格的管理規(guī)范，并在實施工程中不斷進行完善，為了避免更新的不及時，我們可以網(wǎng)絡發(fā)布與文本發(fā)布同時進行，保證更新信息的及時傳送。另外，組織相關專家編制公租房實施辦法規(guī)范及注意事項，利用標準化實施來減少不應有的差別對待，從而增加公租房實施的公平公正性。而且一旦有了標準化的實施辦法，相應的效率往往會有一定的提高，形成類似于“流水作業(yè)”的效應。定期開展有關公租房管理的交流座談，界內人士互通有無、交流經(jīng)驗、互相學習，

30、當然如果有什么難題也可以共同探討解決。第四，沒有穩(wěn)定的資金來源，建設規(guī)模和質量受到限制。我們先來看看四大中心城市的資金供給狀況：深圳公租房資金來源主要包括財政撥款、土地出讓凈收益的10%以上財政借款、社會資金等7 條途徑。北京規(guī)定金融機構應通過多種方式支持公租房建設出租工作，有關單位可按規(guī)定條件申請商業(yè)銀行貸款、使用信托資金、發(fā)行債券和申請住房公積金委托貸款等方式融資。重慶公租房資金來源主要包括中央專項資金、財政資金、土地出讓收益的5%、銀行、非銀行金融機構和公積金貸款、發(fā)行債券等途徑。上海的規(guī)定比較籠統(tǒng)，除了允許市和區(qū)（縣）政府投資入股運營機構之外，便是要求各金融管理部門，應積極支持金融機構

31、、公租房運營機構和有關單位，探索創(chuàng)新公租房的投融資機制。比較可知，四大中心城市在公租房資金籌集方面各有異同。但是其中有一點問題，同龐大的公租房受用人群體相比，政府資金的供給數(shù)額還是有點小的。當然這也同公租房資金回收周期長、盈利低、維護費用高等缺點有一定的聯(lián)系的。但是，筆者認為公租房項目的效益在于長期，在于社會效益，而非所謂的資產(chǎn)回報率可以明確衡量的。當考慮到社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)等方面的社會效益，我認為公租房項目是值得一定較高比例的投入的。筆者認為住房保障資金應堅持以各級財政預算安排為主，多種渠道籌措的原則?？紤]到住房保障制度是社會保障制度的重要組成部分，是政府公共財政支出的重要項目，應當建立

32、以財政預算安排為主的資金來源渠道。鑒于目前各地財政比較困難，應當在財政預算安排的同時，多渠道籌集資金。如住房公積金增值收益中提取一部分，鼓勵單位和個人進行捐贈，等等。第五，退出機制較難落實，造成“請神容易送神難”的尷尬局面。退出機制涉及的問題其實就是怎樣讓不再符合條件的人群將公租房讓出給符合要求的人群。首先，退出機制面臨如何界定受用人群的問題。這一點，其實在前面提到的建立全國范圍的管理信息系統(tǒng)中，退出機制這方面的問題也就有了相應的解決方案。實時更新的數(shù)據(jù)庫將明確誰不再符合居住條件，并提醒工作人員提前發(fā)出通知，通知不符合條件的戶主提前找好落腳點，及時退出公租房。其次，退出中需要立法的支持。法律中

33、應該針對沒有特殊情況但堅決不予退出的人群規(guī)定出強制退出的條款，以保證公租房可以有一個暢通的流轉機制。但是在執(zhí)行退出機制時，我們必須對某些特殊情況予以寬容。例如，剛剛不符合公租房居住條件卻又無法支付當時市場平均房租的情況。這就需要將信息系統(tǒng)中個人信息中的工資狀況同當時房租市場價相比，從而得出是否應該或者可以退出的結論。目前，筆者僅通過紙上談兵難以預計到實際中的問題，相關完善還是需要相關實踐領域的人員來完成。4國外保障性住房的經(jīng)營管理辦法及經(jīng)驗教訓4.1 美國解決低收入家庭住房的方法美國在住房保障方面最具特色的，就是各項措施通過立法保障來落實、實施。美國政府為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后

34、通過了住房法、城市重建法、國民住宅法、住宅與城市發(fā)展法等，對住房保障作了相應的規(guī)定。一是擴大房屋抵押貸款保險。在美國，除了少數(shù)富人家庭外，很少能一次付清房款，通常按房價25%支付現(xiàn)款，其余部分以房屋為抵押向銀行和放款協(xié)會尋求貸款。二是提供較低租金公房。住房法規(guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低息貸款建房。國民住宅法規(guī)定，政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，優(yōu)惠提供給因城市重建或政府公共計劃喪失住所的家庭。四是提供房租補貼。家庭收入為居住地的中等收入80%以下者均可申請此項補貼。五是幫助低收入家庭獲得房屋所有權。六

35、是禁止住房中的種族歧視。美國國會1986年通過了低收入者購房和租房稅收抵扣的法案，并在1993年成為永久性的法令。需要購房的低收入者可向州和地方政府申請抵押信貸證書，以獲得稅收抵扣，從而提高歸還貸款的能力。建設合格的低收入住房的投資者，可在10年每年享受聯(lián)邦所得稅的抵扣。從1987年到1996年，大約建造了60萬套低收入住房，這些住房的租價大致低于當?shù)厥杖胫形粩?shù)40%一60%川，使得更多的低收入者能夠租得起房。4.2歐洲部分國家住房保障制度4.2.1英國的住房政策英國主要實行供應廉租屋的辦法:政府(或公司)出錢建設適合低收入者居住的公房，然后用低廉的租金租給經(jīng)審查合格的低收入者居住。50年來，

36、英國居民住房產(chǎn)權結構發(fā)生了重要變化。40年代末期，大約50%的居民擁有自有住房，其余50%的居民主要從私人出租者那里租用住房。2000年，近70%的居民擁有自有住房產(chǎn)權，另外30%的居民租賃住房;其中，20%的居民從當?shù)卣赓U公有住房、10%的居民租住私人房屋。英國有關方面認為，目前70%、20%和10%的住房消費格局，是長期以來英國住房政策特別是公有住房政策實施的結果，與英國居民希望擁有自有住房的傳統(tǒng)觀念也有密切關系。(1)分層次的住房政策從英國政府介入住房領域的部門及其職能可以看出英國住房政策的基本特點。在英國，有三個政府部門與居民的住房問題有關:一是英國財政部，主要是通過保持合理的經(jīng)濟

37、增長速度及合適的利率政策，保證居民住房支付能力逐步提高，保證居民購房貸款的還款額不發(fā)生大的變化。二是英國環(huán)境、交通和區(qū)域部，主要負責住房政策的制定和實施，核心是財政預算中公房建設與維修資金的分配;以及撒切爾夫人私有化改革之后公房優(yōu)先購買權政策的實施。三是社會福利保障部，主要涉及貸款居民失業(yè)之后的一定時間內，會同一些保險機構幫助居民還款，使居民不至于因短期的支付能力問題而失去住房。此外，地方政府還將通過規(guī)劃手段對住房建設進行管理。從政府有關部門對住房的參與可以看出，英國的住房政策大致可以分為兩個部分:市場交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。市場交易政策針對目前80%的居民，即70%的自有住房

38、者和10%的租住私人住房者。主要目標是保持一個暢通、方便的住房交易市場，以及滿足居民購房的要求。政府管理住房交易市場的主要手段是住房法律，并通過規(guī)劃和住房信貸等進行調控。最近，針對交易中房屋信息不完善而影響住房交易效率，和私房出租中不能正確對待承租人等問題，計劃制定一部要求住房出售人及出租人提供完備的房屋真實信息的法律，以保證購買人及承租人的利益。(2)公房建設及改革二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭破壞，英國住房嚴重短缺。政府采取了以集中建設出租公房為重點，大力促進住宅建設、增加住房供應的政策。主要方式是，環(huán)境交通和區(qū)域部根據(jù)中央財政每年的建房預算安排，綜合各個地方政府的建房情況和低收入居民住房需求情

39、況，按年度向地方政府撥款，由地方政府負責進行公房建設。1946一1979年間，工黨執(zhí)政與保守黨執(zhí)政時期，政府建房占建房總量的比重分別為49%和45.3%。最高的1946一1951年間，主要城市的政府建房量達建房總量的78%。政府建房極大地促進了英國的住房供應，對于解決當時的住房短缺問題，解決低收入居民住房支付能力較低問題都起到了重要作用，受到了居民的普遍歡迎。政府建房也成為英國福利制度的重要組成部分，是英國福利社會的支柱之一。但是，由于公房設快，屋量差，護擔很重，居民居住質量落后于居民的需要;同時，集中建設公房，低收入居民聚集，公房成為“窮人區(qū)”的代名詞，成了一些社會問題的集中地。1980年，

40、撒切爾政府開始通過公房出售的方式改革原有的公房使用制度。當年修改的住房法規(guī)定:凡租住公房的住戶有權優(yōu)先、優(yōu)惠購買其所住的公房，即“優(yōu)先購買權”政策?！百徺I權”條款規(guī)定:租住公房的住戶，住滿兩年后即有權以優(yōu)惠折扣價格購買所住的公房。優(yōu)惠折扣起點為房價的30%。居住兩年后，每超過一年再減房價的1%，住30年公房的房客則可以60%的優(yōu)惠折扣購房，但優(yōu)惠折扣最大不超過房價的60%。居住條件差的公寓式套房，買房折扣更大。居住兩年后可以優(yōu)惠房價44%，以后每超過一年再減房價的2%，但是最大優(yōu)惠折扣不超過房價的70%。另外，公房購買人還可申請購買一套住房的部分產(chǎn)權，其余部分仍然租用，等收入增加后再買下整套住

41、房。此項“購買權”政策，吸引了大量租戶購買公房，是英國居民住房自有率大幅度提高的重要因素。目前英國有70%的居民擁有自有住房，約10%是通過購買現(xiàn)住公房的方式實現(xiàn)的。(3)金融機構的作用以鼓勵居民購房為特點的英國，住宅金融扮演著很重要的角色。向購房者提供抵押貸款，是銀行的一項重要業(yè)務。90年代中期之前，各地有眾多的住房信貸合作社，為參加住房信貸儲蓄的居民提供貸款(目前，己改為住房信貸銀行，可以從事多種銀行業(yè)務)。購房者通?？少J到房價90%的購房款，有的還能貸到100%的購房款，貸款額為年工資的3一3.5倍;還款期一般為20一25年，特殊情況下可為30一35年:還款方式有固定利率，也有浮動利率。

42、一般銀行都給予前期利率優(yōu)惠，包括幾年內的免息優(yōu)惠，以吸引居民貸款。在還本付息期間，如申請抵押貸款的購房者發(fā)生失業(yè)等特殊情況而不能按時付款時，銀行并不以處置抵押房產(chǎn)為主要手段，一般都給予一定的還款寬限期，在此期限內可只付息不還本。如付息也有困難，則可向社會福利機構求援，福利機構將在一定期限內代付利息。另外，政府和銀行都希望貸款者在貸款的同時，購買貸款保險(失業(yè)與疾病保險)，以保證還款期間貸款者的收入發(fā)生大的變化、暫無還款能力時，保險公司可以幫助居民還款。4.2.2德國的住房保障制度從歷史上看，德國的住房保障制度主要有以下幾個部分組成:(1)房租管制或指導租金制度所謂房租管制或指導租金制度，即對出

43、租房屋的租金實行限制。德國的租金管制制度建立于戰(zhàn)后住房短缺時期，由于住房出租價格大幅度上升，廣大居民無力支付所承租住房的費用。針對這種情況，政府采取了租戶權益保障措施，要求各地政府按照不同區(qū)位、不同房屋結構和房屋質量，提出相應的指導租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準。房租管制保障了當時情況下居民的基本住房條件，在一定時期內起到了積極的作用，但也不利于出租市場的擴大和住房維修。因此，隨著住房供求矛盾的緩解，聯(lián)邦政府于1960年提出有條件取消租金管制制度。當年實施的“關于廢除住宅配給以及實行社會化租房的法令”規(guī)定，在缺房率為3%以下的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部取消住房配給和房租限制此后房租

44、普遍上漲了15一35%。有些大城市住房問題解決得比較慢，對房租的限制也相應延長。如漢堡和慕尼黑直到1975年才取消房租限制，而西柏林則直到德國統(tǒng)一前仍未取消這一限制。(2)公共住宅的建設與供應戰(zhàn)后，德國面臨非常嚴重的房屋短缺，為此政府大力推動低價住宅建設，同時也支持建設了相當規(guī)模的福利性公共住宅。1951一1956年，住宅建設法規(guī)定建造住宅180萬套，1953年修訂為200萬套，而實際建成住宅310萬套，其中公共住宅為180萬套。聯(lián)邦法律規(guī)定，對于因經(jīng)濟收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太多等原因導致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的職責。盡管80年代以來，德國住房數(shù)量基本得

45、到滿足，但政府一直沒有停止建設高質量福利房。目前，德國共有住宅3400萬套，有230萬套是通過政府長期、低利率貸款等手段建設的公共住宅。聯(lián)邦住宅法對這類住宅有供應對象(租戶)、租金及供應面積等方面的限制，各州政府可以做適當?shù)恼{整。如，該類住宅只能租給享受社會保險、戰(zhàn)爭中損失嚴重的家庭及難民;房租每平方米不得超過1馬克;每戶平均居住面積為32一65平方米等。此外，還有退租方面的規(guī)定，凡收入超過規(guī)定標準的應退出福利住宅，否則將收取市場租金。目前，約14%的福利房租住家庭己經(jīng)不屬于福利房供應對象，是按照市場租金交納房租的。（3）房租補貼制度房租補貼制度是目前德國對低收入居民住房保障的主要方式。隨著房

46、租管制制度的逐步取消，以及為保證公共住宅建設能夠收回成本而提高租金，給一部分享受社會保險者和低收入者造成了很大的負擔。60年代，房租為平均每月每平方米1.5馬克，70年代已經(jīng)漲到.45馬克以上。因此，新的住宅補貼法規(guī)定實行房租補貼制度，由政府根據(jù)家庭人口、收入及房租支出情況給居民以適當補貼，保證每個家庭都能夠有足夠的住房支付能力。住宅補貼法規(guī)定，居民實際交納租金與可以承受租金的差額，由政府負擔;其中，居民實際交納租金要與家庭住房需要相結合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%確定。房租補貼的資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔50%。1998年，有300萬個家庭申請了住房補貼，僅聯(lián)邦政府提供的房租補

47、貼資金就達到70億馬克。(4)住宅儲蓄制度德國的住宅儲蓄制度起源于英國的住房信貸合作社制度。1924年，德國成立了第一家住宅儲蓄銀行。二次大戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國的資本市場近于崩潰，德國面臨住房短缺的同時，也面臨資金短缺。為盡快恢復工商業(yè)，國家把有限的資金幾乎都用于工商投資，難以從資本市場上籌集建房資金。因此，在金融系統(tǒng)重建過程中，政府把住宅儲蓄制度作為一個重要內容加以保留，希望通過住宅儲蓄制度發(fā)揮住房儲蓄者的積極性，籌集建房資金。相應地，住宅儲蓄制度也為德國住宅建設作出了重要貢獻。1999年，德國住宅投資占gdp的.72%，其中住宅儲蓄占整個住宅信貸的22%。此外，作為定向儲蓄，住房銀行的貸款不可能

48、在本系統(tǒng)內派生存款，這對于抑制短期消費需求，減少貨幣流通，從而緩解通貨膨脹也具有相當?shù)姆e極作用。(5)購房財政稅收政策為鼓勵私人建房，政府通過減免稅和其他獎勵措施予以鼓勵。聯(lián)邦所得稅法規(guī)定了幾個方面的優(yōu)惠:一是，建房費用可在最初使用住宅的12年內折舊50%(后又改為在最初8年內折舊40%)，從而降低房主應納稅的收入;二是，申請建房的貸款也可從應納稅的收入中扣除;三是，免征10年地產(chǎn)稅，并在購買建房地產(chǎn)時免征地產(chǎn)轉移稅。此外，財政還給予收入較低的購房人不同程度的購房補貼，86%的德國人都可以享有不同額度的補貼。4.3東亞部分國家和地區(qū)的住房保障制度4.3.1日本住房保險在其社會保障中占有十分突出

49、的地位日本作為后起的市場經(jīng)濟國家，社會保障起步晚而發(fā)展快，保障水平己不亞于其它發(fā)達國家。住房保險在其社會保障中占有十分突出的地位。第二次世界大戰(zhàn)后，日本住房短缺達420萬戶，約2000萬人無房可住，占到當時人口的1/4。日本政府為了緩解住房短缺問題，先后于1950年制定了住房金融公庫法、1951年制定了公營住宅法、1995年制定了日本住宅公團法。此后日本政府又陸續(xù)地制定了一系列相關法規(guī)，通過建立健全住房保障的法規(guī)，使得日本住宅政策逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住房需求。在構建住房保障制度方面，日本政府采取了一系列的優(yōu)惠政策。一是以低息貸款促進企業(yè)從事民間住宅建設。二是政府以低稅和免稅

50、優(yōu)惠促進私人住宅的興建與購置，政府曾舉辦了一種50萬日元以內的免稅利息的“住宅零存整取郵政儲蓄”。三是發(fā)揮地方群眾團體的作用，吸收社會資金發(fā)展住宅建設。四是組織公團進行住宅開發(fā)。4.3.2韓國解決低收入家庭住房的方法韓國對不同收入階層采取不同方式解決其住房問題。對最低收入階層，政府負責以非常合理的租金提供公共住房;對一般低收入階層，政府提供各種補貼，以促進建造小套型的公寓住房;中、高收入家庭主要靠自己的力量解決住房問題。韓國政府1988年到1992年共建造200萬套住房，其中有90萬套由政府投資建造，主要提供給低收入家庭。4.3.3新加坡采取政府提供住房和公積金制度1959年，新加坡自治，失業(yè)

51、和住房短缺是當時兩個最大的社會矛盾。市區(qū)只有9%的居民能夠住上標準的公共住宅，而84%的家庭只能住在店鋪和棚戶中。為此，政府于1960年2月成立了建屋發(fā)展局，制定了“五年建屋計劃”，以廉租屋的形式向居民提供了大量的政府組屋。1968年，新加坡政府又提出了“居者有其屋”計劃，從出租廉租屋為主向出售廉租屋過渡。新加坡現(xiàn)在已相繼完成了五個“五年建屋計劃”，共建成住宅65.38萬套(不包括由建屋發(fā)展局接管的1927一1959年由新加坡良信托局建造的.23萬套住宅)，政府組屋居民的人均居住面積已達到巧平方米左右，居住條件和環(huán)境有很大程度的改善。目前，新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府建屋發(fā)展局提供

52、的政府組屋里，其中8.6%居住在廉租屋里，79.0%居住在廉價屋里，其余12.4%的人則住在私人購買的公寓或別墅里。從這個比例看，居民住房主要是由政府提供的。由于新加坡經(jīng)濟發(fā)展較快，政府有一定的實力來解決居民的住房問題。新加坡是一個市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，但在住房建設與分配上并不是完全通過市場調節(jié)來實現(xiàn)的，而是采取了政府分配與市場出售相結合的形式，即中低收入者的住房由政府投資建設并實行有償提供，高收入者的住房由市場提供?？梢哉f新加坡的住房體系是計劃與市場相結合的典范。值得一提的是新加坡的公積金制度。建立公積金制度的初衷是養(yǎng)老保險，建立公積金制度后，其優(yōu)越性隨著時間的推移得到充分的體現(xiàn)。在微觀上，公

53、積金會員不僅可以用公積金養(yǎng)老，而且可以用于購買廉租屋，進行醫(yī)療保險，甚至進行教育投資和證券股票投資，使會員得到許多實惠，在宏觀上，這一制度減少了社會貧富差異、增強了社會保險能力、解決了居民住房問題，并可以通過這筆資金進行宏觀經(jīng)濟調控，有利于社會、經(jīng)濟和政治的穩(wěn)定。5公租房經(jīng)營管理模式及其比較5.1公租房經(jīng)營管理模式要想研究公租房的經(jīng)營管理模式，我們必須明確公租房經(jīng)營管理模式有幾種?！罢l出資，誰建設，誰管理”這三方面的區(qū)別決定了模式的種類，具體說來，公租房的經(jīng)營管理模式大致有以下幾種：（一） 模式一模式一簡述。模式一是通過政府出資、融資或者貸款等方式來籌集建設資金，而后將工程交給一個有經(jīng)驗有技術

54、能力的房地產(chǎn)企業(yè)來全權負責，并在合同中規(guī)定交付產(chǎn)品的質量和交付時間等具體問題。等到建成后，房地產(chǎn)企業(yè)不再負責后期的物業(yè)等運營工作，將之移交給專業(yè)的物業(yè)公司。這種模式有點類似于bt模式，即build-transfer，建造好后移交。當然這是倆種不同的東西，這里提出只是為了使讀者能更好的理解這里的模式一。值得注意的是，不論是建造過程中還是后期運營中政府都需要進行監(jiān)督并從中得到反饋，進而采取相應的措施來保證公租房項目的順利實施。這種監(jiān)督可以是定期的也可以是不定期的、隨機的，筆者更傾向于倆者結合，既保證常規(guī)性檢查以求規(guī)范，又可以利用突擊性檢查增強檢查的有效性。在這種模式中政府的作用主要在于倆個方面：一

55、個是劃撥土地，另一個就是監(jiān)督管理。公租房的商品房有一點不一樣的地方就是土地的獲得方面，由于公租房的利潤空間很小，造成房地產(chǎn)商不愿意進入這種項目，所以國家便利用劃撥土地這樣一種方式來吸引房地產(chǎn)商。至于監(jiān)督方面，前面已經(jīng)說得很清楚了，這里不再贅述。（二） 模式二模式二簡述。模式二與模式一類似都是通過政府出資、融資或者貸款等方式來籌集建設資金，而后將工程交給一個有經(jīng)驗有技術能力的房地產(chǎn)企業(yè)來全權負責，并在合同中規(guī)定交付產(chǎn)品的質量和交付時間等具體問題。但是在模式二中當公租房建設完成后，房地產(chǎn)商并不把公租房移交給專業(yè)的機構或物業(yè)公司來運營管理，而是自己成立專門的部門來進行后期的維護、管理等工作。政府的監(jiān)

56、督機制以及反饋機制都是與模式一中基本一樣的。模式二中，房地產(chǎn)企業(yè)所肩負的責任更大，面臨的問題也更加復雜，各方面的挑戰(zhàn)對房地產(chǎn)企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。由于公租房中居住人群的復雜性以及學歷水平相差較大等原因，后期運營中面臨的問題都具有其特色，很難按照慣例很容易的去處理。這樣很有可能成為房地產(chǎn)企業(yè)為之頭疼的一點，丟不得，又干不了。在這點上模式二較模式一還是有些不足的。圖一 模式一圖解圖二 模式二圖解（三） 模式三模式三參考了中英解決城市低收入人群住房問題比較研究項目組編寫的雙城筆記對英國保障性住房的解決方案。如圖-3所示，政府將提供公租房的任務轉交給更為專業(yè)和高效的非營利性組織。并委托非政府性的代理機構

57、對公租房基金進行管理和運行，分配各個公租房的使用情況，同時，政府與代理機構存在相互反饋的關系，代理機構的行為必須受到政府的監(jiān)督和法律的制約，政府相關政策的制定要考慮代理機構的反饋意見，保證住房保障制度有效運行。非營利性組織是國家公租房的直接提供者，他直接受到政府代理機構的管制，因此，只有在住房結構和環(huán)境上不斷優(yōu)化才能得到群眾的認可。非營利性組織的資金來源，除了從政府得到一定的資助，還可以利用房產(chǎn)抵押貸款、融資等方式，當然在政府允許的比例范圍內可以開發(fā)小數(shù)量商品房，多渠道增加資金來源。但是在我國開發(fā)一定商品房的行為并未得到認可，到底這個做法可不可取還值得商榷。（四） 模式四模式四簡述。政府以法律

58、的強制性手段規(guī)定開發(fā)商的住房土地開發(fā)項目必須拿出一定比例用于公共住房建設和中小戶型住房建設（杜泰洪，2007），如果開發(fā)商愿意加大比例，政府會在容積率、稅費等方面給予優(yōu)惠。這部分住房將直接由政府進行監(jiān)督、分配和管理，避免開發(fā)商將公共住房以商品房售出。在圖-4 中，公租房將直接以成本價分配給中等收入者，他們可以以低于市場價的租金獲得住房，政府會對困難住戶或者有特殊情況的家庭給予一定的減免或補貼政策。應該注意的是，這里的公租房是不完全產(chǎn)權房，當住房者擁有購房經(jīng)濟條件以后，政府會將公租房予以收回，然后經(jīng)過一定修葺后分配給其他需要的人群。 圖三 模式三圖解圖四 模式四圖解以上四種公租房的經(jīng)營管理模式基本上涵蓋了現(xiàn)今的幾種運用比較多或者比較有參考價值得的管理模式，當然還有其他一些各種各樣的經(jīng)營管理模式，我們在這里僅針對這幾種典型模式進行探討。5.2公租房經(jīng)營管理模式比較前面提出了公租房的四種經(jīng)營管理模式，我們在這一節(jié)中將對其特