關(guān)于北京市客運(yùn)樞紐規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營體制的研究1

1、目錄目錄 1研究背景研究背景.3 1.1客運(yùn)樞紐的發(fā)展歷史與趨勢客運(yùn)樞紐的發(fā)展歷史與趨勢.3 1.1.1樞紐發(fā)展從單一功能向多功能演變.3 1.1.2交通樞紐成為城市發(fā)展的催化劑.4 1.1.3中國城市樞紐發(fā)展還處于一個(gè)起步的階段.5 1.2樞紐概念及分類樞紐概念及分類.7 1.2.1樞紐的基本概念.7 1.2.2核心功能在于換乘.7 1.2.3樞紐分類和等級(jí)劃分.9 1.3樞紐是公益性的和準(zhǔn)經(jīng)營性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施樞紐是公益性的和準(zhǔn)經(jīng)營性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施.10 1.3.1國家加大了投資體制改革的力度.11 1.3.2社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的界定.11 1.3.3準(zhǔn)公共物品.14 1.3.4準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目.15

2、 1.4國內(nèi)外樞紐建設(shè)、運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)國內(nèi)外樞紐建設(shè)、運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn).16 1.4.1投資和建設(shè)經(jīng)驗(yàn).16 1.4.2運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn).18 2問題與癥結(jié)問題與癥結(jié).21 2.1北京客運(yùn)樞紐獲得長足發(fā)展北京客運(yùn)樞紐獲得長足發(fā)展.21 2.2現(xiàn)狀問題分析現(xiàn)狀問題分析.22 2.2.1客運(yùn)樞紐的發(fā)展滯后于城市發(fā)展要求.22 2.2.2審批程序復(fù)雜，建設(shè)周期長.24 2.2.3征地拆遷成本逐漸增高.26 2.2.4樞紐建設(shè)沒有充分實(shí)現(xiàn)交通功能.27 2.3現(xiàn)狀問題癥結(jié)分析現(xiàn)狀問題癥結(jié)分析.27 2.3.1客運(yùn)樞紐投融資體制變革滯后于政府職能變革和市場主體成長。.27 2.3.2客運(yùn)樞紐的定位不清晰.2

3、8 2.3.3客運(yùn)樞紐規(guī)劃體系尚不健全.29 2.3.4客運(yùn)樞紐建設(shè)管理體制混亂.30 3客運(yùn)樞紐發(fā)展對(duì)策研究客運(yùn)樞紐發(fā)展對(duì)策研究.32 3.1明確政府職能，提出相應(yīng)的支持政策和投融資模式明確政府職能，提出相應(yīng)的支持政策和投融資模式.32 3.1.1樞紐建設(shè)納入公益性事業(yè)，脫離可經(jīng)營的業(yè)務(wù).32 3.1.2發(fā)揮政府在樞紐建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用.33 3.1.3轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能.34 3.1.4融資方式的決策程序.36 3.2加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，理順規(guī)劃、管理和監(jiān)管體系加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，理順規(guī)劃、管理和監(jiān)管體系.36 3.2.1實(shí)現(xiàn)部門信息共享和公開.37 3.2.2構(gòu)建交

4、通協(xié)調(diào)會(huì)議制度.37 3.2.3構(gòu)建頂層統(tǒng)合機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化交委頂層統(tǒng)合功能.37 3.2.4制定相關(guān)的規(guī)則.38 3.3健全建設(shè)體制，成立樞紐公司健全建設(shè)體制，成立樞紐公司.38 3.3.1借鑒高速公路、城市道路和軌道交通建設(shè)的經(jīng)驗(yàn).39 3.3.2樞紐公司成立的要求和過程.42 3.3.3樞紐建設(shè)的投融資模式.43 3.4拓展市場競爭機(jī)制，采取拓展市場競爭機(jī)制，采取“場運(yùn)分離場運(yùn)分離”運(yùn)營模式運(yùn)營模式.45 3.4.1作為樞紐長期經(jīng)營的手段.45 3.4.2引入市場機(jī)制減少運(yùn)營公司的成本.46 3.4.3實(shí)際操作模式.46 4研究結(jié)論總結(jié)研究結(jié)論總結(jié).48 1研究背景研究背景 1.1 客運(yùn)樞紐的

5、發(fā)展歷史與趨勢客運(yùn)樞紐的發(fā)展歷史與趨勢 1.1.1 樞紐發(fā)展從單一功能向多功能演變 隨著世界上城市規(guī)模的不斷發(fā)展，城市內(nèi)的交通方式也在不斷發(fā)生著變化 以適應(yīng)城市擴(kuò)展的需要。在城市發(fā)展的早期階段，人員交通運(yùn)輸?shù)牧勘容^小， 各種交通運(yùn)輸方式之間是相對(duì)獨(dú)立的，人們并不需要面對(duì)不同交通形式之間換 乘的問題。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，世界上的城市進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí) 期。城市人口的增加，城市面積的擴(kuò)展，使得居民在城市中以及城市之問的移 動(dòng)面臨著困難。地鐵、城際列車等交通方式得到了蓬勃發(fā)展，以前那種不同交 通方式之問簡單的換乘方式也成了人員交通運(yùn)輸流量的瓶頸。在這種情況下， 產(chǎn)生了交通樞紐這種全新的建筑形

6、式。交通樞紐將兩種以上的交通形式組織在 同一組群建筑中，實(shí)現(xiàn)旅客在不同交通工具之間的零換乘(個(gè)別情況下是同一種 交通工具的不同線路之間的換乘)，免去了人們在換乘途中提著行李忍受日曬雨 淋之苦。在之后的幾十年時(shí)間里，交通樞紐這種建筑本身也在不斷的進(jìn)化完善， 經(jīng)歷了一個(gè)從簡單到復(fù)雜，從單一功能到多功能，從一棟建筑單體到帶動(dòng)周邊 地區(qū)全面發(fā)展的的演變過程。 最初的交通樞紐就是在功能單一的車站的基礎(chǔ)上向前發(fā)展一步而形成的， 將汽車站引入火車站內(nèi)部，縮短了兩種不同交通方式之間的換乘距離。在數(shù)十 年以后的今天，交通樞紐的形式已經(jīng)大為完善了，功能也日趨復(fù)雜化。以國內(nèi) 新建或在建的交通樞紐為例，新設(shè)計(jì)的上海人

7、民廣場交通樞紐內(nèi)的常規(guī)地面公 交設(shè)施包括區(qū)域內(nèi)的 26 個(gè)公交站點(diǎn)，52 條公交線路通過。其中，首末站 11 個(gè)， 始發(fā)線路 22 條；中途?？空?15 個(gè)，過境線路 30 條。在全部的 52 條線路中， 全日線為 33 條，高峰線 3 條，夜班線 6 條。軌道交通方式包括地鐵一、二號(hào)線。 而上海南站交通樞紐聚集了 2 條軌道交通線、20 條市內(nèi)和市郊公交線路、5 個(gè) 出租車上車點(diǎn)等交通方式。在這里，不僅有上海南站火車站、上海南站長途客 運(yùn)中心、軌道交通 l 號(hào)線、軌道交通 3 號(hào)線，還有規(guī)劃中以南站為始發(fā)站至嘉 定的軌道交通 ll 線，甚至預(yù)留了滬杭磁懸浮上海南站站位置。與傳統(tǒng)的軌道交 通樞

8、紐站不同，鐵路上海南站在國內(nèi)首次實(shí)現(xiàn)鐵路、公交、軌道交通立體連接。 而規(guī)劃中的上海虹橋交通樞紐以及北京東直門交通樞紐則更是將 7 種不同的交 通方式綜合在一個(gè)交通樞紐之中。 國際上交通樞紐規(guī)劃研究的發(fā)展趨勢是從過去單純的樞紐設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闃屑~ 的綜合開發(fā)。在早期的地鐵建設(shè)過程中，車站僅作為客流的集散點(diǎn)和換乘點(diǎn)， 并沒有進(jìn)行綜合的開發(fā)規(guī)劃。車站的設(shè)計(jì)也是以方便交通出行為目標(biāo)。但隨著 經(jīng)濟(jì)和汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市向外蔓延，人們越來越多地依賴小汽車，造成交 通擁堵、環(huán)境污染、社區(qū)歸屬感差等一系列的社會(huì)問題。最初為解決交通污染 問題，減少人們對(duì)小汽車的依賴，各國政府從改善換乘、停車和公交形象等方 面對(duì)樞紐站

9、進(jìn)行了大力的改造，但始終難以提高公交的使用效率。 在 20 世紀(jì) 70 年代后，許多城市開始嘗試對(duì)樞紐站周邊進(jìn)行綜合開發(fā)。通 過混合的土地開發(fā)，和樞紐站周邊良好的出行、生活和工作環(huán)境，再加上樞紐 站自身的交通優(yōu)勢，吸引越來越多的人到樞紐站周邊工作和生活，提高了公交 的使用效率，緩解了交通擁堵和環(huán)境污染的狀況。此外，通過采取有效的政策， 由樞紐開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益也可以在一定程度上補(bǔ)償?shù)罔F運(yùn)營的虧損。 1.1.2 交通樞紐成為城市發(fā)展的催化劑 在交通樞紐建設(shè)的初期就通過高起點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域布局，把車站人流、物流、 資金流、信息流整合起來，使交通樞紐變?yōu)榻?jīng)濟(jì)樞紐。交通樞紐由于其匯集大 量人流，交通便利的

10、優(yōu)點(diǎn)，很自然的對(duì)商業(yè)具有很大的吸引力。甚至這種商業(yè) 的聚集效應(yīng)還不斷的向周邊地塊輻射，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。 這種做法在國際上已經(jīng)有了許多成功的范例。目前國內(nèi)新建和在建的交通 樞紐也都是按照這個(gè)思路進(jìn)行設(shè)計(jì)的。以上海南站交通樞紐為例，上海南站尚 未正式啟用，附近地區(qū)的商鋪、房產(chǎn)等已經(jīng)先熱起來，許多有關(guān)上海房產(chǎn)分析 文章中已多了一個(gè)“南站板塊”的新名詞。包括地下和站廳在內(nèi)共 76 萬平方 米面積的上海南站商鋪則未開先熱。目前上海南站小面積商鋪?zhàn)饨鹌骄科椒?米每天十多元，超過了已經(jīng)成熟多年的鐵路上海站商圈。百聯(lián)集團(tuán)、新世界集 團(tuán)、第一醫(yī)藥商店、第二食品商店等市內(nèi)外 40 余家商業(yè)企業(yè)率先參加了上海

11、南 站站廳 12 個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的投標(biāo)競爭。而位于石龍路上的一個(gè)商鋪，一年內(nèi)日租金從每 平方米 3 元多迅速增至 62 元，可謂近水樓臺(tái)先得利。上海南站交通樞紐的出 現(xiàn)，使徐匯區(qū)內(nèi)環(huán)線外區(qū)域房地產(chǎn)趨熱，“南站板塊”有望成為當(dāng)?shù)貥鞘行沦F。 不同于鐵路上海站，上海南站周邊有著大量的居住小區(qū)，南站交通樞紐在運(yùn)營 前就開始拉動(dòng)二手房市場價(jià)格。 在國外也有類似的實(shí)例如巴黎的蒙巴那斯交 通樞紐位于巴黎市中心地帶，交通樞紐的建設(shè)帶動(dòng)了周邊區(qū)域的城市更新，昔 日曾經(jīng)破舊的區(qū)域現(xiàn)在已經(jīng)形成了高檔商圈。 交通樞紐周邊人群集聚、車流集聚，商機(jī)隨之集聚。高級(jí)辦公樓宇和大型 商業(yè)設(shè)施臨軌道交通樞紐型站點(diǎn)而建，站點(diǎn)與建筑的融通塑

12、造大商圈的概念， 蓬勃匯聚的人氣不斷帶來經(jīng)營回報(bào)以堅(jiān)挺物業(yè)價(jià)值的上漲。在未來，傳統(tǒng)的商 業(yè)模式的潛力已經(jīng)被發(fā)掘到了極限，而交通樞紐型商業(yè)將成為特色性商業(yè)或區(qū) 域性商業(yè)的導(dǎo)向和指南。關(guān)于交通樞紐型商業(yè)，包括三種概念。一是軌道交通 樞紐型商業(yè)中心，主要指公共交通的樞紐干道發(fā)生變化后產(chǎn)生的新興商業(yè)中心。 二是門戶型商業(yè)中心，主要指進(jìn)出大城市的交通門戶的商業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，如 北京市建設(shè)中的東直門交通樞紐。三是建設(shè)與快速交通干道配套的通路型商業(yè)， 包括汽車旅館、經(jīng)濟(jì)型旅館以及與交通有關(guān)的服務(wù)設(shè)施，比如交通出口要道、 停車場的商業(yè)設(shè)施、匝道口商業(yè)等。 在未來交通樞紐商業(yè)必將會(huì)有進(jìn)一步的發(fā)展與演化，在國外有

13、一些建筑師 不斷的在進(jìn)行這方面的探索和嘗試。在滿足了交通樞紐建筑對(duì)效率和效益的要 求之后，人性化的設(shè)計(jì)即人的對(duì)舒適性要求成為了設(shè)計(jì)師更高的追求。例如把 更多的自然光線、新鮮空氣、自然的環(huán)境引入到交通樞紐這樣的大體量建筑的 內(nèi)部從而減輕使用者的壓抑感。在交通樞紐內(nèi)部流線日趨復(fù)雜的情況下增強(qiáng)空 間的可識(shí)別性從而減少旅客對(duì)文字標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的依賴，這也是提高使用效率的有 效途徑。在未來交通樞紐商務(wù)區(qū)的功能已經(jīng)從以交通為主轉(zhuǎn)化到交通換乘和商 業(yè)并重。人們到這里也許并不是為了出行。交通樞紐商務(wù)區(qū)成為區(qū)域的中心， 人們約會(huì)、休閑購物的地點(diǎn)。這里的辦公樓也因?yàn)槠涞乩砦恢帽憷蔀樯虅?wù) 人士青睞的目標(biāo)。 城市的交通

14、網(wǎng)絡(luò)達(dá)到一定程度的時(shí)候，交通樞紐必然會(huì)成為非常重要的城 市節(jié)點(diǎn)，這個(gè)城市節(jié)點(diǎn)不僅有交通樞紐，也會(huì)產(chǎn)生很多商機(jī)。如今，有關(guān)軌道 交通引爆的地產(chǎn)商機(jī)問題，早已在線路動(dòng)工之初就被發(fā)展商、投資客和小買家 透支殆盡。在單一的地鐵概念逐漸令大中小投資者普感審美疲勞之際，匯集多 類交通線路、將地鐵概念引申為復(fù)合立體交通網(wǎng)絡(luò)概念的交通樞紐型商業(yè)橫空 出世。交通樞紐與商業(yè)活動(dòng)中心結(jié)合在一起，融交通換乘、購物、休閑、娛樂， 乃至商務(wù)、酒店等多種功能于一體的模式在國內(nèi)各大城市形成不可阻擋的發(fā)展 趨勢。 1.1.3 中國城市樞紐發(fā)展還處于一個(gè)起步的階段 進(jìn)入 21 世紀(jì)以來，中國的大城市逐漸進(jìn)入了爆炸式發(fā)展的階段。在

15、北京、 上海這樣的大城市里短時(shí)間里出現(xiàn)了許多交通樞紐，而更多的交通樞紐也在規(guī) 劃之中，這些交通樞紐的建設(shè)對(duì)緩解城市交通的壓力起到了很大的作用。這些 建成的項(xiàng)目中有成功的實(shí)例也有失敗的教訓(xùn)。由于交通樞紐在中國還是一個(gè)新 生事物，所以在建設(shè)的過程中免不了出現(xiàn)一些失誤和遺憾，但這也為以后的項(xiàng) 目積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。 無論在上海、北京和中國其他城市，新建的這些交通樞紐在很大程度上解 決了居民出行的換乘問題，減少了交通換乘站對(duì)城市道路和土地的占用，緩解 了城市道路擁堵的程度。一些交通樞紐在設(shè)計(jì)之初就是與周邊區(qū)域同步規(guī)劃的。 另一些則是只設(shè)計(jì)了交通樞紐。無論哪種情況，交通樞紐的建設(shè)對(duì)周圍區(qū)域的 影響力是顯而

16、易見的。 由于在國內(nèi)交通樞紐的設(shè)計(jì)建設(shè)還處于一個(gè)起步的階段，前段時(shí)期內(nèi)設(shè)計(jì) 建成的交通樞紐在規(guī)模和功能布局上與國外先進(jìn)的交通樞紐建筑相比還存在著 一定的差距。有些乘客在不同交通工具之間的換乘距離過長，甚至行人要通過 室外穿過建筑前的廣場來進(jìn)行換乘，造成廣場環(huán)境的混亂，失去了建設(shè)交通樞 紐的意義。同時(shí)，也會(huì)影響到這個(gè)區(qū)域的商業(yè)價(jià)值。 還有些交通樞紐未能處理好交通功能與商業(yè)開發(fā)的關(guān)系，只是將這兩種不 同的功能上下疊加。這種簡單的處理未能充分發(fā)揮交通樞紐對(duì)商業(yè)的促進(jìn)作用。 真正高效的交通樞紐商業(yè)，應(yīng)當(dāng)在一定程度上與樞紐本身相滲透，但又不影響 到樞紐功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這種既合且分的做法在尺度把握上是比較

17、困難的。首 先設(shè)計(jì)師要對(duì)乘客的類型要有精確的分析，哪些是潛在的顧客，哪些只是匆匆 過客。商業(yè)與交通區(qū)域的比鄰，可以吸引潛在的顧客，而不影響那些趕時(shí)間的 乘客。商業(yè)距離太遠(yuǎn)，對(duì)換乘顧客缺乏吸引力，融合太多也會(huì)造成功能上的混 亂。在確定這個(gè)尺度的過程中，設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)和心理學(xué)的知識(shí)在這里都是非常重要 的。 國內(nèi)首個(gè)“城市交通樞紐型”購物中心，位于上海兩條主要軌道交通的交 匯點(diǎn)一中山公園站，其中軌道交通二號(hào)線連接上海虹橋、浦東兩大機(jī)場，軌道 交通三號(hào)線則途經(jīng)上海的兩個(gè)火車站。在同一幢建筑體內(nèi)，顧客可以通暢地到 達(dá)地鐵、輕軌、公交車站、出租車站和停車場，實(shí)現(xiàn)多種交通方式的垂直“零 換乘”。 總面積達(dá)到 32

18、 萬平方米的購物中心，涵蓋了大型百貨、大型超市、 餐飲以及書城、影院等不同商業(yè)設(shè)施。其中，僅百貨類品牌及專賣店就超過 1800 個(gè)，約占上海所有 3600 多個(gè)中外百貨品牌的一半。此外，大樓的 12 層至 60 層，還配備了建筑面積 24 萬平方米的辦公樓和 44 萬平方米的五星級(jí)酒 店。 目前上海共有 4 條軌道交通線路，長度為 120 多公里，在軌道交通樞紐站 已發(fā)展出人民廣場、徐家匯等大型商務(wù)區(qū)。按照 2002 年發(fā)布的上海城市交通 白皮書的規(guī)劃，到 2010 年前，上海將建成總長度為 400 公里的軌道交通線路。 在上海“十一五”規(guī)劃綱要中，也首次明確披露了上海將在未來 5 年大力發(fā)展

19、 交通樞紐型商業(yè)。 虹橋綜合交通樞紐中心是上海“十一五”規(guī)劃建設(shè)的一大亮點(diǎn)。其位于上 海市中心以西約 13 公罩的虹橋機(jī)場西側(cè)，總規(guī)劃面積 2626 平方公罩。為了 促進(jìn)長三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速發(fā)展，增強(qiáng)上海對(duì)長三角的輻射和帶動(dòng)作 用，上海市政府提出了虹橋綜合交通樞紐的建設(shè)設(shè)想。項(xiàng)目涵蓋高速、城際鐵 路，磁浮交通，城市軌道交通等各類軌道交通設(shè)施，公交巴士、長途巴士、出 租車、停車場庫等在內(nèi)的道路交通系統(tǒng)以及虹橋航空港等多種交通方式，設(shè) 計(jì)的綜合性堪稱空前。虹橋綜合交通樞紐的建設(shè)，將使上海出現(xiàn)一個(gè)大型的以 對(duì)外交通為主要功能的綜合交通樞紐，增加一個(gè)以交通生活服務(wù)為主的大型現(xiàn) 代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)

20、目。在上海的西部，靠近外環(huán)線，將出現(xiàn)一個(gè)日流量在 40 萬 一 60 萬人次的既流動(dòng)又相對(duì)“恒定”的“移民”城市。因此，對(duì)虹橋交通樞紐 周邊 8 平方公里土地開發(fā)功能定位的基本出發(fā)點(diǎn)，就在“以人為本”，最大限 度適應(yīng)和滿足來往于上海與國內(nèi)外旅客的出行、住宿、餐飲、娛樂、休閑、觀 光、商務(wù)等多層次的需求。 至 2010 年，上海將出現(xiàn)十大軌道交通樞紐型商務(wù)集聚地：上海新客站、上 海南站、靜安寺、常熟路、徐家匯、上海體育館、人民廣場、虹口體育館、東 方路、東安路。這十大新增軌道交通樞紐型商業(yè)集聚地中，目前還有不少處于 萌芽之態(tài)：舊公房密集，建筑物未拆平。但從業(yè)已開工建設(shè)和剛剛獲得批復(fù)的 若干條軌道

21、交通線路可知，在不久的未來，它們都將成為上海新一輪財(cái)富的集 聚地。 上海交通樞紐型商務(wù)區(qū)，包括三種概念。一是軌道交通樞紐型商業(yè)中心， 主要指公共交通的樞紐干道發(fā)生變化后產(chǎn)生的新興商業(yè)中心。作為大型軌道交 通樞紐中心，五角場在“十一五”商業(yè)規(guī)劃中已經(jīng)被明確定為“城市商業(yè)中心” 。而此前一直表現(xiàn)較平淡的中山公園地區(qū)，也將得益于軌道交通規(guī)劃，定位為 區(qū)域樞紐型商業(yè)中心；二是門戶型商業(yè)中心，主要指進(jìn)出上海的交通門戶的商 業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，如上海南站交通樞紐及虹橋綜合交通樞紐中心；三是建設(shè)與 快速交通干道配套的通路型商業(yè)，包括汽車旅館、經(jīng)濟(jì)型旅館以及與交通有關(guān) 的服務(wù)設(shè)施，比如交通出口要道、停車場的商業(yè)設(shè)

22、施、匝道口商業(yè)等。 1.2 樞紐概念及分類樞紐概念及分類 1.2.1 樞紐的基本概念 在城市軌道交通方面，“樞紐”一般含義指是兩條或者兩條以上軌道線路 交匯的車站。在公共汽電車交通中，把兩條公共汽車線路交匯稱之為“公交樞 紐站”。但有的文獻(xiàn)中把乘客集散、轉(zhuǎn)換交通方式和線路的場站統(tǒng)稱為“城市 客運(yùn)樞紐”。現(xiàn)在經(jīng)常提到 “換乘樞紐”，但僅僅只有一個(gè)概念，國內(nèi)尚未見 到相關(guān)研究。 從詞語的本義上分析，“樞”指得是舊式門的轉(zhuǎn)軸或承軸臼，乃主門戶開 合之樞，引申為事物的重要部分；“紐”為可解的結(jié)、器物上用以提攜或系繩 帶的部件，乃提系器物之紐，引申為有關(guān)全局的關(guān)鍵，連接，聯(lián)系；“樞紐” 由此用于比喻沖要

23、處或事務(wù)的關(guān)鍵所在。 在實(shí)際生活中，樞紐的概念得到了全 面的應(yīng)用： 在宏觀層面，對(duì)處于要塞位置的城市或地區(qū)，可稱之為樞紐。諸如 “交通樞紐城市” ， “國際樞紐城市”等。 中觀層面，對(duì)于一個(gè)系統(tǒng)的關(guān)鍵點(diǎn)也成為樞紐，如在全國公路主骨架 的規(guī)劃經(jīng)常提到的“公路主樞紐” 。在交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中起關(guān)鍵作用的 綜合性場站，如“運(yùn)輸樞紐” ， “客貨運(yùn)樞紐” ， “鐵路樞紐” ，都屬于 這個(gè)范疇。 微觀層面，則存在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中的“樞紐” （hub） 、水利樞紐（如三 峽樞紐工程） 、電信樞紐、立交樞紐等概念。 由此可知，樞紐的基本詞義和概念的應(yīng)用是很廣泛的，可以是“大區(qū)域” 含義，也可以為微觀的“點(diǎn)”。但核心

24、是指一個(gè)系統(tǒng)和事務(wù)的關(guān)鍵、沖要處， 具體某一類樞紐內(nèi)涵又是在一個(gè)特指的邊界環(huán)境里確定的。 1.2.2 核心功能在于換乘 從詞語的本義上分析，“換”有兩個(gè)方面的意思，一為互易、交換，二為 改變；而“乘”則有坐、騎的意思；“換乘”就是人員轉(zhuǎn)換運(yùn)輸工具的行動(dòng) 3。換乘的本質(zhì)是一種交通行為。從出行者的角度理解，“換乘”是出行者在出 行過程中改變交通方式或交通工具的交通行為；從城市交通系統(tǒng)角度理解， “換乘”就是不同交通方式或者同一種交通方式內(nèi)不同交通工具之間交換乘客 的全過程。 現(xiàn)在城市客運(yùn)樞紐存在一種或者幾種客運(yùn)量占主導(dǎo)的交通方式，一般是對(duì) 外交通方式或者大運(yùn)量的公共交通，比如軌道交通。一般可以根據(jù)

25、樞紐的主導(dǎo) 交通方式來定位樞紐的核心交通功能。舉例而言，機(jī)場樞紐的核心功能在于疏 解進(jìn)出港交通，火車站的核心功能在于集散火車到發(fā)客流，長途汽車站則在于 滿足長途汽車乘客達(dá)到和離開樞紐的要求。 對(duì)于大城市而言，主要的客運(yùn)交通樞紐是基于軌道交通換乘的客運(yùn)樞紐。 從對(duì)“樞紐”和“換乘”的解析，對(duì)基于軌道交通的換乘樞紐作如下的理解： 軌道交通是城市和城市交通的一部分，在這個(gè)邊界環(huán)境中，不僅是兩 線以上的車站構(gòu)成是城市交通系統(tǒng)的樞紐，一條線路的中間站也可以 視為城市交通系統(tǒng)中的關(guān)鍵沖要處樞紐。 軌道交通換乘就是出行者在軌道交通與其他交通方式之間實(shí)現(xiàn)交通行 為的改變，包括出行者通過步行、自行車、小汽車、摩

26、托車等方式到 達(dá)或離開軌道交通車站，在不同軌道交通線路之間轉(zhuǎn)乘，以及在軌道 交通與對(duì)外交通（鐵路、飛機(jī)）之間轉(zhuǎn)移。如圖所示。 圖 1居民利用軌道交通出行流程 作為軌道交通，就其特殊性而言，它是大運(yùn)量的交通方式，車站的集 疏能力往往與接駁的交通工具的特點(diǎn)和周圍的道路系統(tǒng)疏解能力密切 相關(guān)，與周圍的開發(fā)強(qiáng)度也有關(guān)。這些地區(qū)往往是城市交通系統(tǒng)的 “瓶頸” ，是軌道交通和外部客流聯(lián)系的“咽喉”部位，處理不當(dāng)容 易造成交通擁擠和混亂。 嚴(yán)格意義的講：換乘是出行過程的一個(gè)轉(zhuǎn)換的過程，樞紐則是一個(gè)實(shí) 體，從交通設(shè)計(jì)的角度理解，空間的概念應(yīng)包括三個(gè)部分，即：軌道 車站、與其他交通方式換乘的設(shè)施（以下簡稱“換乘

27、設(shè)施” ） 、疏解道 路系統(tǒng)。 圖 2樞紐的示意圖 1.2.3 樞紐分類和等級(jí)劃分 交通樞紐基本功能一般可以分為三種： 交通功能。提供軌道和其它交通工具間的換乘服務(wù)。提供人員停留、 車輛的停放和集散空間，包括提供乘客上下車區(qū)域、停車場、乘降泊 位和人行道；提供交通信息服務(wù)等。 廣場功能。城市大門的標(biāo)志景觀（考慮周圍景觀，設(shè)置標(biāo)志物） ；情 趣開放、各種集會(huì)活動(dòng)的開放空間（綠地、植被、噴泉等） ；集散人 流、觀光人流的駐留場所；大型災(zāi)害避難及逃生場所。 城市功能。擁有一定的城市功能（如商業(yè)、辦公等） ；提供各種方便 的服務(wù)（停車場、自行車存車場、公共廁所、公用電話、信息提供等） ；站點(diǎn)與周邊用地

28、融為整體，可以是地區(qū)的發(fā)展核心，城市副中心。 圖 3樞紐的功能示意圖 樞紐在軌道系統(tǒng)中的作用不同，在城市所處的區(qū)位不同，決定了樞紐整體 功能是綜合的，不是單一的，其表現(xiàn)形式一般為： 城市節(jié)點(diǎn)型。城市節(jié)點(diǎn)型。當(dāng)該樞紐既是地區(qū)或城市的交通中樞，同時(shí)車站周邊地 區(qū)又是該地區(qū)的中心商業(yè)區(qū)時(shí)，對(duì)土地的使用需求很高，這類樞紐就 具有上述三種功能特點(diǎn)。不僅可以“錨固”軌道交通網(wǎng)絡(luò)，有效地控 制整個(gè)線網(wǎng)的空間形態(tài)；同時(shí)這類樞紐作為地區(qū)發(fā)展中心，有可能發(fā) 展成為副中心，是城市由單中心向多中心發(fā)展的關(guān)鍵、催化劑，帶動(dòng) 城市向多中心分散結(jié)構(gòu)發(fā)展。其交通服務(wù)的范圍往往是全市性的，具 有快速直接的交通聯(lián)系，可達(dá)性好。而

29、且可以引導(dǎo)城市的空間結(jié)構(gòu)的 調(diào)整。 交通樞紐型。交通樞紐型。此類型樞紐多為普通類型的車站，滿足交通服務(wù)功能， 不具備對(duì)城市空間發(fā)展的支撐作用，其作用在于交通網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的整 合，滿足客流吸引區(qū)范圍內(nèi)城市居民的交通出行需求，服務(wù)于局部地 區(qū)。 客運(yùn)交通樞紐的主要功能是實(shí)現(xiàn)多種交通方式、多個(gè)方向線路的銜接，使 乘客能夠迅速、方便、安全地?fù)Q乘，為構(gòu)架快速公共電汽車線網(wǎng)提供支持。一 個(gè)高效、方便的換乘系統(tǒng)是現(xiàn)代化公共交通系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而布局合理的樞紐站 是換乘系統(tǒng)的重要組成部分。目前北京市的換乘系統(tǒng)主要以地面中途站換乘為 主，客運(yùn)交通樞紐的建設(shè)與需要差距很大。根據(jù)北京市的情況，客運(yùn)交通樞紐 劃分為以下三類

30、： （1）綜合客運(yùn)樞紐：是多條城市軌道交通線路（包括地鐵、輕軌、市郊鐵 路以及鐵路）交匯，并且與市區(qū)多條地面公交線路以及出租汽車、私人汽車等 形成良好銜接關(guān)系的、客流換乘量大的客運(yùn)樞紐。樞紐的位置一般位于鐵路客 站以及軌道交通線路交匯點(diǎn)附近，或者是主要客運(yùn)走廊的交匯點(diǎn)。例如：東直 門、西直門、六里橋、四惠、北京站、北京西站、北京南站等樞紐。 （2）長途客運(yùn)樞紐：是多條外埠公路長途客運(yùn)線路的起訖點(diǎn)，與市區(qū)軌道 交通線路、多條地面公交線路以及出租汽車、私人汽車等形成良好銜接關(guān)系的， 進(jìn)出市區(qū)客流交換量大的客運(yùn)樞紐。樞紐的位置一般位于快速路和城市對(duì)外放 射道路交匯點(diǎn)附近。例如：望京西站、祁家豁子等樞

31、紐。 （3）公交樞紐站：是不同方向多條公交線路銜接，或者是局部區(qū)域多種交 通方式相銜接的公交樞紐站。例如：動(dòng)物園、一畝園等樞紐站。 根據(jù)北京城市總體規(guī)劃和城市布局發(fā)展需要，考慮主要客流走向及公 交快線系統(tǒng)的布設(shè)，經(jīng)研究確定，2008 年之前應(yīng)確保建成的客運(yùn)交通樞紐為 9 處，總用地面積約為 40.1 公頃，其中：應(yīng)建成的綜合客運(yùn)交通樞紐 5 處，包括： 東直門、西直門、六里橋、四惠、西客站南廣場；長途客運(yùn)樞紐 2 處，包括： 菜戶營、望京西站；公交樞紐站 2 處，包括：動(dòng)物園、一畝園。此外，爭取改 造 2 處樞紐，即北京站和北京南站樞紐，總用地面積約為 3.5 公頃。 1.3 樞紐是公益性的和

32、準(zhǔn)經(jīng)營性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施樞紐是公益性的和準(zhǔn)經(jīng)營性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的直接依據(jù)是城市發(fā)展的總體規(guī)劃和城市階段性經(jīng) 濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，雖然城市發(fā)展的需要是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的根本依據(jù)， 但這種需要是通過政府的規(guī)劃來規(guī)范，而不是市場價(jià)格的調(diào)節(jié)。因此，規(guī)劃性 或者計(jì)劃性，是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資決策依據(jù)上的最大特點(diǎn)。 1.3.1 國家加大了投資體制改革的力度 投資體制改革一向被視為國家經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，改革開放多年 來，我國投資體制雖然處于不斷地調(diào)整和完善之中，但改革一直未能到位。 2003 年黨的十六屆三中全會(huì)召開以后，投資體制改革的進(jìn)程明顯加快。黨的十 六屆三中全會(huì)通過的中共

33、中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決 定中指出：“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“放寬市 場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行 業(yè)和領(lǐng)域”，“加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入， 引入競爭機(jī)制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。加快推進(jìn)鐵道、郵 政和城市公用事業(yè)等改革，實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開。對(duì)自然壟斷 行業(yè)要進(jìn)行有效監(jiān)管?！?004 年 7 月發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定 中指出：“要按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下充分 發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地

34、位，規(guī)范政 府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，營造有利于各類投資主體公平、有序競 爭的市場環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投 資效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步?！卑凑丈鲜鲋笇?dǎo)思想，國家從轉(zhuǎn) 變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位；完善政府投資體制，規(guī)范政府投 資行為；加強(qiáng)和改進(jìn)投資的宏觀調(diào)控；加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理等各個(gè)方面， 對(duì)投資體制改革提出了全面深入的指導(dǎo)意見。 國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國投資體制改 革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，是改革開放以來力度最大、范圍最廣、綜合性和 系統(tǒng)性最強(qiáng)的一次改革，為深化城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革指明

35、了方向。 1.3.2 社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的界定 樞紐是城市道路交通系統(tǒng)中重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施 被定義為既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供一般公共條件的公共設(shè)施，是城市賴 以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。 城市基礎(chǔ)設(shè)施總體上可分為兩大類，即工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。 工程性基礎(chǔ)設(shè)施包括城市的能源、供排水、交通、通信、環(huán)境和防災(zāi)等系統(tǒng)。 而社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施則包括文化娛樂、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、體育運(yùn)動(dòng)、行政管理、 金融保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)和公共住房等領(lǐng)域。 按照承擔(dān)功能的不同，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要分六大系統(tǒng)，即能源動(dòng)力系統(tǒng)、 供排水系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、通信信息系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和防災(zāi)保障系統(tǒng)。 城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)主

36、要有城市航空交通子系統(tǒng)，包括城市航空港、市內(nèi)直升機(jī) 場以及軍用機(jī)場等設(shè)施；城市水運(yùn)交通子系統(tǒng)，包括海上以及(或)內(nèi)河港口、 碼頭；城市軌道交通子系統(tǒng)，包括城際鐵路系統(tǒng)和市內(nèi)軌道交通系統(tǒng)兩部分， 它們通常是大城市公共交通的主體系統(tǒng)；以及城市道路交通子系統(tǒng)，包括長途 汽車站、高速公路、公交站場、市內(nèi)加油站、停車場、城區(qū)道路以及橋涵、隧 道等，它們承擔(dān)著城區(qū)陸上日常客貨交通運(yùn)輸?shù)闹黧w功能。 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施從分類上可以分成公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品， 或者分成經(jīng)營性設(shè)施和非經(jīng)營性設(shè)施。按照市場規(guī)律，對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)和私人 產(chǎn)品，它們的投資決策主要依據(jù)市場需求。但是在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資決 策中，

37、無論其是不是公共產(chǎn)品或者私人產(chǎn)品，也無論其是否為經(jīng)營性設(shè)施，它 們投資決策的直接依據(jù)并不直接來自市場的需求變化，而主要來自城市的發(fā)展 規(guī)劃。即依據(jù)城市總體規(guī)劃、城市階段性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的總體要求和發(fā)展 目標(biāo)而進(jìn)行投資決策，即便是經(jīng)營性私人產(chǎn)品的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資決策， 也要在規(guī)劃或者計(jì)劃的指導(dǎo)下做出。因?yàn)槌鞘薪煌ɑA(chǔ)設(shè)施的投資雖然在各個(gè) 不同的系統(tǒng)或者領(lǐng)域中進(jìn)行，但其服務(wù)的對(duì)象卻是城市整體。只有服從整體的 需要，城市各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)才能保證城市整體運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。因此，服 務(wù)城市整體發(fā)展的需要是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施各個(gè)系統(tǒng)投資決策的最直接依據(jù)。 也正因?yàn)檫@個(gè)原因，有人提出在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建

38、設(shè)中“投資占三分、管理 占七分、經(jīng)營占十分，而規(guī)劃則占十二分”。 因此，雖然隨著市場機(jī)制在城市建設(shè)領(lǐng)域的引入，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 已打破了完全由政府包辦一切的體制，有收益的基礎(chǔ)設(shè)施的具體投資和運(yùn)營可 以交給企業(yè)運(yùn)作，政府只需對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)投資責(zé)任，但實(shí)際上，不論 是企業(yè)投資還是政府投資，具體建什么項(xiàng)目、項(xiàng)目規(guī)模的大小、項(xiàng)目的服務(wù)范 圍等規(guī)劃決策還都是由政府做出。這也是政府在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下主導(dǎo)作用的體 現(xiàn)和要求。 一般要通過具體的融資方式或者融資工具才能從可能的渠道獲得資金。目 前，我國可用于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式主要包括自有資金、銀行借款、 發(fā)行債券、設(shè)立基金和項(xiàng)目融資（主要模式是

39、 bot 及其變形）。 表 1常見模式比較 主要模式土地資金管制經(jīng)營權(quán)公共性 boo（建設(shè)擁有經(jīng)營）出賣受讓人價(jià)格管制受讓人弱 bbo（購買建設(shè)經(jīng)營）出賣受讓人價(jià)格管制受讓人較弱 lbo（租賃建設(shè)經(jīng)營）出租承租人價(jià)格管制承租人較弱 bot（建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓）出賣承建人價(jià)格管制承租人中 bto（建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營）出租承建人價(jià)格管制發(fā)展商中 合資經(jīng)營自行建設(shè)合資 共同中 管理外包自行建設(shè)自行投資 承包人較強(qiáng) 政府獨(dú)資自行建設(shè)自行投資 自行經(jīng)營強(qiáng) 建設(shè)擁有 經(jīng)營 公共性 政府獨(dú)資 合同限制 政策限制 管理外包 合資經(jīng)營 建設(shè)經(jīng)營 轉(zhuǎn)讓 建設(shè)轉(zhuǎn)讓 經(jīng)營 租憑建設(shè) 經(jīng)營 購買建設(shè) 經(jīng)營 私有性 圖圖 1 不同融

40、資模式的公有與私有程度比較不同融資模式的公有與私有程度比較 隨著城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資市場化的不斷深入，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資 主體越來越多元化，融資方式也越來越多樣化。一方面大大拓展了城市交通基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道，也更加穩(wěn)定了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，但同時(shí) 也對(duì)投資者選擇適當(dāng)?shù)耐度谫Y方式提出了更高要求。因此，如何根據(jù)城市交通 基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)自身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，在多種多樣的融資方式中選擇合適的融資 方式，確定合理的融資方案，成為投資決策重點(diǎn)考慮的問題。 交通行業(yè)屬性對(duì)融資方式的要求 從交通經(jīng)濟(jì)學(xué)特性上，可以把城市交通基礎(chǔ)設(shè)施所屬行業(yè)分為可經(jīng)營性基 礎(chǔ)設(shè)施和不可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。這種分類的理論

41、基礎(chǔ)是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施所提 供產(chǎn)品的公共產(chǎn)品特性以及相應(yīng)的可銷售性。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的可銷售 性決定了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施是否適合市場化，能夠?qū)崿F(xiàn)多大程度市場化。相應(yīng) 地，市場化程度的高低則決定了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場化融資可能性的大 小。 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性是指產(chǎn)品或服務(wù)能夠進(jìn)入市場進(jìn)行買賣的潛力 和可能性，也是基礎(chǔ)設(shè)施能夠由私營部門通過市場機(jī)制提供的可行性。城市交 通基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估的理論基礎(chǔ)是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于市場失靈的相關(guān)理論， 包括公共產(chǎn)品理論、自然壟斷理論和外部性。 世界銀行在1994 年世界發(fā)展報(bào)告中，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行 了評(píng)估。世界銀行所使用的指標(biāo)包括：競爭

42、潛力、貨物和服務(wù)的特征、以使用 費(fèi)彌補(bǔ)成本的潛力、公共服務(wù)義務(wù)和環(huán)境的外部性，如表 2 所示。 表表 2 私營部門提供服務(wù)的可行性因交通基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的不同而不同私營部門提供服務(wù)的可行性因交通基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的不同而不同 競爭的 潛力 貨物與服 務(wù)的特性 以使用費(fèi)彌補(bǔ) 成本的潛力 公共服務(wù)義務(wù) （權(quán)益問題） 環(huán)境的外 部因素 可銷售 性指標(biāo) 城市公共汽車高私人高很多中2.4 城市軌道運(yùn)輸高私人中中中2.4 干線和支線道路中會(huì)員中極少高2.4 城市道路低公有財(cái)產(chǎn)中極少低1.8 港口與機(jī)場設(shè)施低會(huì)員高極少高2.0 港口與機(jī)場服務(wù)高私人高極少高2.6 資料來源：世界發(fā)展報(bào)告（1994 年）：為發(fā)展提供基礎(chǔ)

43、設(shè)施 ，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994 年版。 按最高 3 分，最低 1 分，世界銀行認(rèn)為，得分在 1.8 以上的都可以采用市 場化的方式進(jìn)行運(yùn)作。結(jié)果是，除了城市道路是 1.8 分外，大部分交通基礎(chǔ)設(shè) 施都在 1.8 分以上，都可以用市場化來推進(jìn)。由于定價(jià)的困難，私營部門參與 市內(nèi)道路經(jīng)營的可能性最小。同時(shí)，世界銀行還對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改革按不同的分 類提出了改革建議，如表 3 所示。 表表 3 交通運(yùn)輸改革的選擇方案交通運(yùn)輸改革的選擇方案 中等收入國家 可銷售性指標(biāo)低收入國家 變革中正在改革的高增長 城市公共汽車2.4c1c1c1c1 城市軌道運(yùn)輸2.4bbbb 干線和支線公路2.4aa,b-to

44、lla,b-tolla,b-toll 城市道路1.8aaaa 港口與機(jī)場設(shè)施2.0a,ba,ba,ba,b 港口與機(jī)場服務(wù)2.6b,c1b,c1b,c1b,c1 注：a：商業(yè)化的公共機(jī)構(gòu)；b：特許或租賃；c：不受規(guī)章限制的私營部門； c1：受市場管制的私營部門；c2：受價(jià)格管制的私營部門；d：社區(qū)和使用者自助。 資料來源：世界發(fā)展報(bào)告（1994 年）：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施 ，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994 年版。 因此，交通行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征對(duì)行業(yè)自身的融資方式將產(chǎn)生直接的影響。 首先，公共產(chǎn)品特性、可銷售性以及外部性的強(qiáng)度直接決定了投資主體的產(chǎn)生。 對(duì)于公共產(chǎn)品程度高、可銷售性差、具有較強(qiáng)外部性

45、的基礎(chǔ)設(shè)施，顯然政府是 主要的，甚至是惟一的投資主體。而政府作為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體， 其融資方式將主要受制于政府本身的政治約束、行政約束和財(cái)政約束。相反， 公共產(chǎn)品程度低、可銷售性好而外部性弱的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施完全可以按照市 場機(jī)制產(chǎn)生相應(yīng)的市場投資主體，其相應(yīng)的融資方式則完全遵循市場規(guī)律的約 束。對(duì)于介于二者之間的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施則以政府和其他投資者合作的方式 比較適宜，而相應(yīng)的融資方式也將主要受市場規(guī)律的約束 1.3.3 準(zhǔn)公共物品 綜合現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論，社會(huì)資源可分為公用物品（public goods）、私用物品（private goods）和準(zhǔn)公用物品（或稱混合用品，q

46、uasi public goods）三類。純粹的公用物品同時(shí)具有三個(gè)特征，分別為：效益的不可 分割性，消費(fèi)的非獨(dú)占性，受益的“非排他性”。純粹的公用物品是由政府財(cái) 政來提供的。消防、公共照明是純公用物品的典型例子。 客運(yùn)樞紐是一種社會(huì)資源和物質(zhì)資源，從公共性和市場性劃分，具有“準(zhǔn) 公共物品”的特性。一般而言，混合物品既可由私人部門通過市場提供，也可 由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補(bǔ)貼的辦法通過市場提供，即在混 合物品的供給中，市場的因素與政府財(cái)政的因素兼而有之，而不單由政府包辦； 例如擁擠性的公用物品，市場的供給和政府的供給都是可以選擇的形式，至于 實(shí)踐上以何者為主，則可視具體情況而定

47、。但同時(shí)，這些公共設(shè)施的使用者 （受益人）則要向政府繳納一定的使用費(fèi)為代價(jià)。公交場站設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的 資金，一方面來源于向使用者收取的費(fèi)用，另一方面也有可能來源于政府的補(bǔ) 貼。 表 2公共物品的特征分析 競爭性 排他性有無 有私人品共同資源 無俱樂部產(chǎn)品純公共品 1.3.4 準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目 項(xiàng)目區(qū)分的原則是基于產(chǎn)品或服務(wù)的分類理論及投資行為的分類理論。根 據(jù)項(xiàng)目的可銷售性或者說可收費(fèi)性，包括市場化收費(fèi)以及政府相應(yīng)補(bǔ)貼等，把 投資項(xiàng)目分為可經(jīng)營性項(xiàng)目和不可經(jīng)營性項(xiàng)目兩大類。根據(jù)這兩大類確定相應(yīng) 的投資主體。原則上，經(jīng)營性城市交通基礎(chǔ)設(shè)施都應(yīng)該由市場化主體承擔(dān)投資 者的角色，而相應(yīng)的融資方式則由投資

48、者根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行選擇，可以綜合采 用各種權(quán)益性融資和債務(wù)性融資工具。而對(duì)于非經(jīng)營性城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，其 投資主體依然是政府，相應(yīng)的融資方式將主要以財(cái)政融資為主，并輔助以銀行 借貸或者發(fā)行債券的方式。 表 3城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目區(qū)分 項(xiàng)目屬性交通基礎(chǔ)設(shè)施投資主體 純經(jīng)營性項(xiàng)目 收費(fèi)高速公路、收費(fèi)橋梁 等 全社會(huì)投資 經(jīng)營性項(xiàng)目 準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目 軌道交通、收費(fèi)不到位的 公路等 政府適當(dāng)補(bǔ)貼，吸納各 方投資 非經(jīng)營性項(xiàng)目敞開式城市道路等政府投資 但是，隨著技術(shù)條件的變化和制度演進(jìn)，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營性也 在發(fā)生變化。新增城市交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資決策時(shí)，首先應(yīng)該評(píng)估其可經(jīng)營 性程度，并同時(shí)研究可

49、經(jīng)營性實(shí)現(xiàn)的機(jī)制和方式。對(duì)于能夠設(shè)計(jì)出可收費(fèi)機(jī)制 的項(xiàng)目原則上都應(yīng)該采取市場化的投資主體，并以市場化方式進(jìn)行融資。但是， 對(duì)于需要在短時(shí)間內(nèi)迅速籌集投資資金進(jìn)行大規(guī)模投資的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施， 特別是在某些緊急狀態(tài)下需要進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目，無論這類項(xiàng)目是否可經(jīng)營， 都是政府責(zé)無旁貸的投資任務(wù)，而財(cái)政資金將成為主要的融資方式。 1.4 國內(nèi)外樞紐建設(shè)、運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)國內(nèi)外樞紐建設(shè)、運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn) 1.4.1 投資和建設(shè)經(jīng)驗(yàn) 美國 投資主體是以私人為主，政府為輔。美國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場競 爭為主。美國的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)從來就是“凡民間能做的事情政府絕不插手”，因此 基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要由民間提供。鐵路系

50、統(tǒng)是 19 世紀(jì)民間資本利用歐洲資本市場 建立起來的，能源、交通運(yùn)輸、電信等其他行業(yè)基本上也都由民間投資經(jīng)營， 甚至許多學(xué)校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈(zèng)。惟一的例外是公路全部由政府建設(shè)， 但這也算不上是壟斷，因?yàn)槊赓M(fèi)公路只有投入沒有產(chǎn)出，而且政府并不排斥私 人建造。 融資手段也是市場化籌措。市政債券是美國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要 的融資。手段。主要種類包括由發(fā)行主體的全部稅收收入擔(dān)保的普通責(zé)任債券 和項(xiàng)目收益?zhèn)?。普通?zé)任債券是依據(jù)地方政府的所有收入來擔(dān)保和償還的。 地方政府償還債券的能力和意愿取決于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)負(fù)擔(dān)。收 益?zhèn)且揽肯蛴脩羰召M(fèi)或?qū)ｉT的稅收收入來加以償還的。 政府廣

51、泛地為衛(wèi)生保健、高等教育、交通(高速公路、收費(fèi)公路、港口和機(jī) 場)和公用事業(yè)(供水、污水處理、電力、天然氣)等項(xiàng)目發(fā)行收益?zhèn)?。但?duì)于 一些收益不足以償還債務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目，如會(huì)展中心和路燈系統(tǒng)，地方政府則通 過特定的銷售稅、燃料稅或?qū)烧呓Y(jié)合起來償債。 市政債券是美國證券市場最主要的組成部分之一。為加強(qiáng)市政債券市場的 發(fā)展，美國聯(lián)邦政府甚至地方政府都采取了對(duì)購買市政債券的利息收入免征所 得稅的措施。 種種舉措使美國市政債券信用等級(jí)、變現(xiàn)能力得到加強(qiáng)，市場容量得以增 加，成為美國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要的資金來源。 法國和德國 投資主體是以政府主導(dǎo)。法國和德國在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制上非

52、常相似，政府都是建設(shè)項(xiàng)目的投資主體。政府在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資中都 起到了非常大的作用，如城市道路、地鐵等，這些項(xiàng)目完全由政府財(cái)政預(yù)算投 入，如果財(cái)政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須 控制在財(cái)政長期預(yù)算收入可償還的范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目， 如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)企業(yè)通過市 場融資，但視項(xiàng)目的重要程度，政府提供一定比例的注冊資本金。 對(duì)于影響重大的項(xiàng)目主要由中央政府投資。如巴黎的香榭麗舍大街、內(nèi)外 環(huán)線都由法國政府投資；德國州際高速公路由德國聯(lián)邦政府投資。城市一般性 的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，中央政府投資也占有很大的比重，各級(jí)地

53、方政府和企業(yè)承擔(dān) 相應(yīng)的投資責(zé)任。如慕尼黑市的地鐵建設(shè)與維護(hù)，投資的 50來自聯(lián)邦政府、 30來自巴伐利亞州政府、20由市政府籌集。 歐洲國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域放棄完全的國家所有制是從 20 世紀(jì) 80 年代開始 的，其中放棄對(duì)電信的政府壟斷只不過是最近三四年的事情。政府放棄對(duì)基礎(chǔ) 設(shè)施壟斷的理由主要是政府經(jīng)營的效率低下難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢，政 府難以籌集所需資金。 目前法國政府在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行“委托管理”模式，就是依照 法定程序，通過競爭，選定一家公共企業(yè)或私營企業(yè)對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行 建設(shè)和管理，其經(jīng)營管理過程受政府部門的監(jiān)督。政府將城市交通基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng) 營權(quán)交給企業(yè)，但擁有對(duì)

54、基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，核實(shí)和監(jiān)督合同所規(guī)定的技術(shù)、 財(cái)務(wù)等方面運(yùn)作情況。企業(yè)通過收費(fèi)等手段以及其他有利條件來建設(shè)和運(yùn)營， 自負(fù)盈虧，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。具體方式主要有直接管理、租賃管理、托管管理和特許 經(jīng)營權(quán)管理?！拔泄芾怼蹦Ｊ饺〉昧朔e極成效，實(shí)現(xiàn)了政企分開，有利于擴(kuò) 大投資來源和實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制度，保證了工程質(zhì)量，提高了管理水平。 法、德兩國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一個(gè)非常重要的特點(diǎn)就是進(jìn)行法制 化管理，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目籌資、投資建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營及城 市交通基礎(chǔ)設(shè)施使用無一例外地法制化，將有關(guān)政府部門、相關(guān)企業(yè)以及居民 的權(quán)利與義務(wù)用法律的形式確定下來，杜絕責(zé)權(quán)不清現(xiàn)象。 法國和德國政府十

55、分重視對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的前期規(guī)劃。對(duì)于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)，政府都要做出長期規(guī)劃，規(guī)劃期可達(dá) 10 年，具體項(xiàng)目一般由行業(yè)協(xié)會(huì)提 出，由政府(及議會(huì))審批決策。 融資渠道的特征是多樣化。對(duì)于經(jīng)營性城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，法、德兩 國采取多種方式籌集建設(shè)資金，包括銀行貸款、項(xiàng)目融資、bot 等國際通行方 式籌集資金。此外，還采取租賃方式建設(shè)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。如擬建一個(gè) 垃圾處理廠，政府與私營項(xiàng)目公司簽訂協(xié)議，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)， 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營。在項(xiàng)目運(yùn)營期間內(nèi)（如 50 年），政府每 年償付租金，項(xiàng)目公司則擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 國外改革的要點(diǎn)和啟示 國外城市交通基礎(chǔ)

56、設(shè)施投融資體制改革有以下一些共同要點(diǎn)： 第一，擴(kuò)展融資渠道，創(chuàng)新融資方式。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在增加政府 資金來源的同時(shí)，將出資主體轉(zhuǎn)移到私人部門，努力吸引私人資金投入，采取 特許經(jīng)營方式或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權(quán)和投資回收權(quán)，來吸引 私人資金的股權(quán)參與。 第二，確定固定的融資渠道、融資主體和融資方式，保證資金來源的穩(wěn)定 性。在本國的金融市場環(huán)境下，在確定部分財(cái)政資金的?？顚Ｓ靡酝猓_定政 府部門為融資主體，建立一種制度化的融資行為模式，在市場中介體系支持下， 定期發(fā)行市政債券，并不斷尋找潛在的私人投資者。保證政府資金?？顚Ｓ?， 最主要的就是建立專項(xiàng)基金與專項(xiàng)借款。 第三，提高城市交

57、通基礎(chǔ)設(shè)施投融資效益。一方面是提高政府投資決策水 平。包括建立職能明確、權(quán)責(zé)清楚的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，減少對(duì)投融 資建設(shè)的不當(dāng)干預(yù)；制定嚴(yán)密的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和有針對(duì)性的投資 計(jì)劃；完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資決策機(jī)制；對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施分部門、 分行業(yè)進(jìn)行區(qū)別管理，對(duì)不同類型的企業(yè)，采取不同的管理模式等。另一方面 是積極引進(jìn)市場競爭機(jī)制，支持和鼓勵(lì)社會(huì)投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資實(shí)施和 運(yùn)營管理。私人部門主要有兩類參與方式，一類是在運(yùn)營管理上采用管理權(quán)參 與方式，即通過簽訂各類承包合同來使國有部門與私人機(jī)構(gòu)共同擔(dān)負(fù)某項(xiàng)服務(wù) 的責(zé)任，以節(jié)約費(fèi)用，同時(shí)提高城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率和服

58、務(wù)水平；另 一類是前面提到的所有權(quán)參與或稱股權(quán)參與方式，在引進(jìn)資金的同時(shí)，也引進(jìn) 私人機(jī)構(gòu)的投資實(shí)施效率。 國外城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資的做法和實(shí)踐最重要的啟示有三條：一是城 市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的市場化改革是一個(gè)必然的趨勢，良好的體制是塑 造健全理性投融資行為的基礎(chǔ)和前提；二是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)和 運(yùn)營管理必須依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”協(xié)調(diào)管 理。完全靠政府管制不行，完全靠市場機(jī)制也不行。三是市場化改革對(duì)政府在 城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理上提出了更高、更嚴(yán)格的要求，城市交通基礎(chǔ)設(shè) 施投融資行為要在市場利益激勵(lì)、市場風(fēng)險(xiǎn)約束以及政府主導(dǎo)和行政監(jiān)管下進(jìn) 行。

59、1.4.2 運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn) 目前巴黎、倫敦、東京、紐約、莫斯科、漢堡等大都市都擁有集城市軌道 交通、鐵路、航站、公路客運(yùn)和市內(nèi)常規(guī)公交于一體的綜合換乘樞紐。許多大 型樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)十分注意地下空間的利用，并且將商業(yè)、餐飲和文化、旅游建 筑設(shè)施容為一體，實(shí)現(xiàn)了多種交通方式快速、舒適的無縫換乘，形成了許多不 同規(guī)模與等級(jí)的“交通綜合體”。 為了協(xié)調(diào)多種客運(yùn)方式的關(guān)系、推進(jìn)公共交通為主體的綜合運(yùn)輸，許多大 城市相繼出現(xiàn)了“交通聯(lián)合會(huì)”組織(如巴黎 stp、舊金山 mtc、倫敦 lic)， 致力于客運(yùn)樞紐建設(shè)、經(jīng)營與管理，包括制定相應(yīng)的規(guī)則、規(guī)范條例。 香港：香港：香港公交汽車場站主要分兩類：一類是各專

60、營巴士公司自己管理的 首末站（服務(wù)性終點(diǎn)站）及停車、保養(yǎng)場站（公共汽車綜合場庫）；另一類是 由路政署管理的樞紐站，分為一般樞紐站和小型樞紐站兩種，樞紐站主要與各 種交通樞紐、商業(yè)中心以及大型公共屋村接駁。 通常各巴士首末站及換乘樞紐均屬于政府，但是一些房地產(chǎn)商也提供一些 這類設(shè)施，按照香港設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和運(yùn)輸規(guī)劃設(shè)計(jì)手冊，房地產(chǎn)開發(fā)商在設(shè)計(jì) 和建設(shè)首末站和樞紐的時(shí)候需要獲得政府和公交運(yùn)營商的意見。對(duì)于一般的巴 士站而言，巴士運(yùn)營商在政府批準(zhǔn)并免費(fèi)提供的土地上設(shè)立并維護(hù)線路牌等設(shè) 施，同樣，巴士運(yùn)營商也要提供并維護(hù)路邊換乘樞紐（站）的乘客換乘設(shè)施。 哥德堡：哥德堡：瑞典哥德堡市委員會(huì)不擁有運(yùn)營車輛