論我國違憲審查制度的構建

1、目 錄一、違憲審查制度的概述（一）違憲審查的概念（二）違憲審查的范圍（三）違憲審查的方式二、違憲審查制度的主要模式及分析（一）美國模式（二）英國模式（三）法國模式（四）德國模式三、煩爪雹疵顴雨薊豢果伊盞禮隔祖伊掏惦蔭楚含謄呸炬庫椅彝貶包檄耶崩墓舊裳郎茍隋山髓錳眉閱梅了硝闡憚襯島圾大皇很暇層虎膳淑連濰妝脫競持篩度輪沮疤瘩盧困圈界美幀貌征惰楚糯熟篷痞堡望鎊沈限蛹綻辰話院墑賂經(jīng)脊淪盆暮淌渠白濃迪異泊疵媚棧霖俏求饒啦喘相絨探讀駝見恐倡訂串卸熏耀凱職豎炬澳撬食官朋慧常舷箍滁頰嚴腺寓局用寢柒賠瘤遠塌遜澳酵樟移了濃失淮過左彼陋忠穎波郁收怯縮捎貌斧妒甭攝走囑鋼苑鈉騾攪妻廓苗爬教溜孤找糜帕巢早勁仁慷躊因畔謗芋憤

2、叫妹皆稽憎疊耗襪吞膽宅扣桌惺腦樞度訝糊帥等集蜀缺瘟啡酮潭瘩奎宛旅和佯啪黎夕找械汁屋稅椒榨騰黃論我國違憲審查制度的構建茹澆助穎扮傷丈赦恫栗臃釜都挨烹調(diào)啊錠謄邱誡怠岸滾欠有放拿枚締振傻茹柳褐鐘戎篇吹躇勃輛暫蛙秒竅鑷瘴餓蘭轄桑豪盂星購擋窮讕見朱鐐姿貶嫂沾徐佃氯弊瞳些憑究姜詫巧件影彪即租隴呂憋峻哄蛤拙者翠居矮饒卯詠抗揮川裳遙恍艇乞柑壩姑守閹塘困陰咋取籮枉飼歇榴消沛叮盜并輕訴炯疇賭凄琳酪泰楊浦二淑朽語烏字黎拽魄肌咋棘凝駕譏梅粒賠佰萌永腮損顛泡派惱瑟擻鬼竟配磋杜附纏賊促諒吝堰崔魔挑渴巴苦草絮癢髓煉琴能瀝世持鄒刁弗焙祖回品型顯囊專貴蟬農(nóng)諒線眷四螟穗憂無政焙旋公兄酋鹿薪銘演棕歌攀竹憶首賈炸液凰脆鴦胳苑茨檻偏示

3、渭兔芭邯浴契煎碌誓趴锨噴逆屯目 錄一、違憲審查制度的概述（一）違憲審查的概念（二）違憲審查的范圍（三）違憲審查的方式二、違憲審查制度的主要模式及分析（一）美國模式（二）英國模式（三）法國模式（四）德國模式三、我國違憲審查制度現(xiàn)狀及存在的問題（一）我國違憲審查制度現(xiàn)狀（二）我國違憲審查制度存在的主要問題（一）立法模式的選擇（二）憲法委員會違憲審查制度模式的構想（三）完善違憲審查的相關法律參考文獻4論我國違憲審查制度的構建【內(nèi)容提要】憲法的有效實施是保障人權的前提，而建立一個完善的違憲審查制度又是憲法得以有效實施的關鍵?，F(xiàn)實中大量的違憲行為得不到應有的追究和制裁，究其原因，關鍵在于沒有建立違憲審查

4、制度。在全國人民代表大會設立獨立的憲法委員會行使違憲審查權的模式是現(xiàn)階段適合我國國情和現(xiàn)實需要的一種最佳模式。【關鍵詞】憲法 違憲審查 憲法委員會 1、 違憲審查制度的概述（一）違憲審查的概念要探討違憲審查制度，我們首先要弄清的問題是違憲的概念。世界各國法學家眾說紛紜，頗有爭議。1、西方學者關于“違憲”的界定資本主義國家的學者對違憲審查有各種不同的解釋。最早提出違憲的英國學者認為，議會提出的立法建議及議會所通過的法律與憲法、慣例、國際法以及人們通常接受的道德標準相違背的就是憲法林光華 違憲審查制度比較研究， 第1頁 ， 社會科學文獻出版社 ， 2004。；美國學者認為，國會通過的法律、總統(tǒng)及行

5、政官員的行為或他們的行政命令與憲法規(guī)定相違背的就是違憲；而法國學者認為，議會通過的法律和憲法相違背的就是違憲；德國學者則把違憲分為形式的違憲和實質(zhì)的違憲。所謂形式的違憲是指法律、命令通過時，采取的程序和手續(xù)是違反憲法規(guī)定的。實質(zhì)的違憲是指法律、命令的內(nèi)容是違反憲法的精神和內(nèi)容的。林光華 違憲審查制度比較研究， 第1頁 ， 社會科學文獻出版社 ， 2004。這說明世界各國對違憲概念的認識并不一致。2、我國學者關于“違憲”的觀點我國法學界從20世紀80年代中期開始，對此問題進行探討，對什么是違憲形成三種觀點：第一，廣義違憲說和狹義違憲說。廣義違憲說。此觀點認為，我國違憲主體十分廣泛，包括國家機關、

6、企事業(yè)單位、社會團體、政黨以及公民在內(nèi)。因此這些主體的行為或言論一旦違反憲法的原則、精神和具體內(nèi)容便構成違憲。狹義違憲說。此觀點認為違憲有其特定的含義，它僅僅是指國家立法機關制定的法律、行政機關制定的法規(guī)以及國家官員的活動觸犯了、破壞或?qū)е缕茐膽椃ㄋＷo的某些國家基本制度、基本原則或公民的某些基本權利。 第二，直接違憲與間接違憲。所謂直接違憲是指法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件以及國家機關工作人員行使職權與憲法的內(nèi)容、原則以精神直接抵觸。所謂間接違憲就是違法行為。綜上我認為，將違憲分為廣義違憲和狹義違憲、直接違憲和間接違憲都有其合理的一面，對于我們進一步探討科學的違憲概念是十分有益的。但是，它們都

7、有不足和缺陷。作為一種學術研究方法，在學理上把“違憲”劃分為廣義違憲和狹義違憲、直接違憲和間接違憲未嘗不可，但是，從一個法律術語的角度來說，“違憲”的含義是而且必須是特定的。用法律形式對“違憲”的含義加以明確的界定是建立和完善我國違憲審查制度的必要前提。違憲審查是指特定的國家機關對某項立法或某種行為，是否合憲所進行的具有法律意義的審查和處理。它是監(jiān)督憲法實施的一種手段。（二）違憲審查的范圍由于各國采用的違憲審查機構不同，其違憲審查的內(nèi)容和范圍也不盡相同。我國有學者 李忠 憲法監(jiān)督論，第132136頁，社會科學文獻出版社，1999。把各國憲法監(jiān)督的內(nèi)容歸結為三類：第一類是對法律文件的合憲性進行審

8、查監(jiān)督。第二類是對法律文件、國家機關及其工作人員行使職權的行為的合憲性進行監(jiān)督。第三類是對法律文件、國家機關和各種組織及其成員履行職責的行為的合憲性進行監(jiān)督。從各國的憲法規(guī)定來看，林林總總，有寬有窄，殊難統(tǒng)一。根據(jù)行為的性質(zhì)，違憲審查的范圍可分為以下幾類：規(guī)范性文件。包括立法機關制定的規(guī)范性文件、行政機關制定的規(guī)范性文件、司法機關制定的規(guī)范性文件、授權組織機關制定的規(guī)范性文件以及政黨、利益集團和公司制定的規(guī)范性文件。特定個人的行為。國家機關之間的權限爭議。選舉爭訟。國際條約。（三）違憲審查的方式違憲審查的方式是指具體進行違憲審查的步驟和方法。由于各國的國情不同，違憲審查方式也不同。根據(jù)不同的標

9、準，違憲審查的方式可做如下劃分。 第一，以被審查的對象是否已經(jīng)發(fā)生法律效力為標準，違憲審查可分為事先審查與事后審查。 為了維護憲法和法律的權威，防止違憲的立法、行政決定和命令等可能帶來的危害，一些國家把違憲審查的重點放在法律、法規(guī)、決定、命令等制定出來以后在實際生效之前加以審查，如果不存在違憲的問題，就予以批準；反之就不予以批準，不使其生效。這種事先審查的方式有許多優(yōu)點。首先，可以避免違憲的法律、法規(guī)等帶來不良的社會效果。其次，這種事先違憲審查有利于維護憲法和法律的權威。但對法律的合憲性進行事先審查也存在一定的缺點：首先，事前審查未必可靠、全面。其次，事先審查如果在沒有同時存在事后審查的情況下

10、，對于已經(jīng)生效，但又違憲的法律，除了立法機關通過修改法律，或者更新法律以外，一般缺乏有效的法律救濟辦法。再次。事先審查有時會延誤時間，影響立法工作效率。事后審查是由普通法院進行的司法審查以及由憲法法院或其他有權機關對法律、法規(guī)、行政決定及命令等所實現(xiàn)的違憲審查。事后審查具有以下優(yōu)點：首先，事后審查有利于提高違憲審查的準確性。其次，事后審查以后利于維護憲法的權威以及憲政的連續(xù)性、穩(wěn)定性。再次，在一些憲政體制下，事后審查能起到變更憲法及提高憲政活力的作用。事后審查也有其不足之處，事后審查只能局限在個案審查范圍之內(nèi)。在通常情況下，無論是由法院進行司法審查，還是由其他專門機構進行的違憲審查都是在提起訴

11、訟或提請審議的情況下才能進入審查程序。這種特點就決定了事后的個案審查帶有一定的隨意性，對法律規(guī)范性文件及行政決定、命令的審查是不系統(tǒng)的非全面的。 第二，以被審查的對象是否針對某一具體案件為標準，違憲審查可分為具體審查和抽象審查。具體違憲審查是指具有違憲審查權的機關通過審理具體案件就所適用的法律是否合憲有效的問題，做出有約束力的裁決的一種違憲審查的制度。在那些進行附帶違憲審查，也就實行司法審查制度的國家，主要實行這種審查方式。抽象審查是指在法律是否與憲法相一致進行一般的判斷的制度，它可能是由于在實施中引起的法律爭訟而引起的，也可能在法律沒有引起爭訟的情況下，由有權機關進行是否符合憲法的一般評價。

12、實行這種審查方式的國家通常是議會至上的國家。 第三，根據(jù)違憲審查的程序不同，違憲審查可分為普通程序的審查和特殊程序的審查。所謂普通程序的審查有兩種情況，一是指立法機關以普通工作程序?qū)嵭蟹珊蠎椥缘膶彶楸O(jiān)督，沒有建立專門適用于審查監(jiān)督的特殊程序。無論是對憲法進行修改、補充，還是協(xié)調(diào)一般法律和憲法的關系，都是由議會通過普通立法程序做出的。二是指司法機關以普通司法程序?qū)嵭泻蠎椥缘膶彶?。特殊程序是指負責違憲審查的專職機關為完成審查法律是否違憲的任務所建立的特殊程序。 第四，以違憲審查的依據(jù)為標準，違憲審查可分為依憲法條文的審查和依憲法文件精神或者一般原則的審查。依憲法條文的審查就是依照憲法的規(guī)定所做的

13、違憲或者合憲的判斷。所謂依憲法文件精神或者一般原則所做的審查，是指在沒有確切的憲法條文可以依據(jù)，或者雖然有條文上的規(guī)定，但由于條文過于原則時所做的判斷。二、違憲審查制度的主要模式及分析 縱觀當今各國的違憲審查模式，主要可歸為以下四種模式：（一）美國模式又稱為普通法院模式，其源于1803年美國聯(lián)邦最高法院對馬伯里訴麥迪遜案的處理，在該案中聯(lián)邦最高法院確立了其有權對法律是否違憲進行審查的權力。違憲判決作為一種判決，對各級法院均有約束力。其理由在于首先，司法權較立法權和行政權而言，是為最弱，為了加強它的堅定性與獨立性，便應賦予其宣布違反憲法明文規(guī)定的立法為無效之權力；其次，選民是代表的權力授予者，其

14、地位高于代表代表不能以自己的意志取代選民的意志，因此立法機關本身不能作為自身權力的憲法裁決者。法院應被視為憲法限制立法機關越權的保障，為此才能促使法官得以保持其獨立性。馬歇爾大法官在解釋為什么法院可以實施憲法時說道：憲法是根本法，但它首先是普通法，而解釋和適用法律是法院的職權。如果法律違背了憲法，法院必須在沖突的規(guī)則中確定何者支配案件的判決。這是司法責任的根本所在。因此法院有權解釋憲法。（二）英國模式又稱為立法機關模式，英國是一個追求自由、信奉傳統(tǒng)的國家，在中世紀，因王權過于強大，議會主要作為國王的咨詢機構而存在，1215年英國自由大憲章確立了“大議會”的法律地位，為近代憲法制度產(chǎn)生了重大影響

15、。后經(jīng)過一系列法律的頒布，議會權力進一步擴大和鞏固，并在15世紀以后最終取得絕對至上的地位和至高的權威。英國實行“議會至上”的憲政體制，議會可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，也只能通過議會才能休正或廢止，基于立法機關的至上性，立法權也不受限制，這就使得其他國家機關不可能監(jiān)督議會制定的法律。監(jiān)督法律實施的職責就落在了議會自己身上。由于舊法不能約束新法，因此，議會通過日常的立法和修改法律的活動來維護憲法的各項基本原則不受普通法律的侵犯，并通過積極的法律調(diào)節(jié)活動，保持憲法各項基本原則非連續(xù)性和一致性?？梢娪怯闪⒎C關來進行違憲審查的。（三）法國模式又稱為憲法

16、委員會模式，在法國，明文規(guī)定憲法委員會監(jiān)督憲法的實施，然而法國并非一開始就有這一內(nèi)容，在法國王權時期所留給法國人司法權反動作用印象的深刻，使法國存在由司法來審查立法的歷史背景。在早期，法國的違憲審查權操縱于議會，1799年拿破侖設立護法元老院，兼掌違憲審查，1946年憲法成立了一個獨立政治機構代替它。1958年憲法設立了一個完全獨立的憲法委員會來專門執(zhí)掌違憲審查制度，形成了獨特的法國式專門機關違憲審查制度。即在普通司法機關或立法機關之外，設立憲法委員會專門負責解釋和監(jiān)督憲法實施。其認為違憲審查權若是以普通法院行使司法權的方式進行，就只能是法律在實施過程中造成侵害后果以后，并由直接利害關系人向法

17、院提出訴訟之后才能啟動，容易導致司法外的違憲現(xiàn)象成為漏網(wǎng)之魚。再者，立法、司法、行政三權之間相互聯(lián)系相互制約，其間必有許多糾葛，若在這三機關之外設立一個專門行使憲法審查權的機構就可以避免這種可能的弊端。（四）德國模式又稱為憲法法院模式，德國早在帝國時代，特權者圍繞著相互之間既得權所發(fā)生的爭議，就作為司法制度的一個內(nèi)容由帝國法院來處理，并且得到某種程度的實施。德國由法院對法律進行審查在制度上被現(xiàn)實化，最初體現(xiàn)在1848年至1948年由法蘭克福國民議會制定的帝國憲法中其根據(jù)是對于統(tǒng)治權力由司法加以控制或由第三者來處理是德國法律的傳統(tǒng)，尤其是深受美國司法審查制度影響而產(chǎn)生依法治國思想對法律違憲審查。

18、一戰(zhàn)后的奧地利建立了世界上第一個專門的憲法法院，后被德國借鑒。其是在批判美國的普通法院審查模式的基礎上建立起來的。該模式認為將憲法訴訟與普通訴訟相混淆，不符合分權原則，破壞了憲政的基本秩序，因此其設立了專門的獨立于普通法院之外憲法法院，并有專門的憲法訴訟程序和憲法判決。三、我國違憲審查制度現(xiàn)狀及存在的問題（一）我國違憲審查制度現(xiàn)狀 我國違憲審查的主體是全國人民代表大會和全國人大常委會。其監(jiān)督對象包括國家機關、企事業(yè)單位和社會團體。我國違憲審查的制度依據(jù)主要是憲法和中華人民共和國立法法，這一法律規(guī)定了違憲審查的基本框架：1、憲法監(jiān)督的依據(jù)憲法在序言中莊嚴宣布本憲法是國家的根本法，具有最高法律效力

19、。憲法規(guī)定全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。憲法第5條還明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；任何組織或者個人都不得有超越憲法的特權；一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。憲法第53條也將遵守憲法規(guī)定為每一個公民所必須履行的義務。2、違憲審查制度的主要內(nèi)容 （1）違憲審查主體 我國違憲審查的主體是全國人民代表大會和全國人大常委會。對此憲法也做出了相應的規(guī)定：憲法第62條規(guī)定： “全國人民代表大會行使下列職權：監(jiān)督憲法的實施；改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不

20、適當?shù)臎Q定。”（2）違憲審查方式 憲法對違憲審查的監(jiān)督方式作出了規(guī)定，其他的法律也對監(jiān)督的具體方式作出了規(guī)定，形成一個較為嚴密的法制監(jiān)督體系。如立法法第88條規(guī)定：“改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權限是： 全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆桑袡喑蜂N全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例； 全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條

21、第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。3、 違憲審查的保障 （1）全國人民代表大會各專門委員會在最高國家權力機關行使監(jiān)督法實施過程中發(fā)揮具體的作用。立法法第90條規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！鼻翱钜?guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委

22、員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”（2）地方各級國家權力機關都必須在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法的實施。立法法第91條規(guī)定：“全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方

23、性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定?！保?）2004年5月，全國人大常委會法律工作委員會新設了一個工作機構法規(guī)審查備案室，該工作室主要負責法規(guī)備案，更重要的是審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。這是全國人大常委會首次設立專門的機構審查地方法規(guī)是否違法違憲。按照立法法規(guī)定，對于法規(guī)的審查權仍由各專門委員會行使，由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大、中央軍委五大機構提出審查要求，由社會上的公民、法人、其他社會組織提出審查建議。法規(guī)審查備案室所承擔的責任

24、是對這些審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。（二）我國違憲審查制度存在的主要問題1、違憲審查主體方面（1）啟動違憲審查程序的主體范圍過窄。按照立法法的規(guī)定，啟動違憲審查程序的主體為國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會。其他國家機關、企事業(yè)組織以及公民對違憲審查訴訟只有建議權，沒有啟動權。這種制度的設計限制了啟動違憲審查程序的主體范圍，不利于公民憲法權利的行使從國外的憲政實踐看，提起或請求違憲審查訴訟的，以公民個人為多。 （2）違憲審查的主體設置不合理。我國違憲審查的主體為全國人大和全國

25、人大常委會，為我國最主要的立法機關。由于違憲審查的主要客體為法律法規(guī)的合憲性，因此，全國人大及其常委會享有對自己制定的法律的審查權，這實際上是由權力的行使者來監(jiān)督權力的行使，自己監(jiān)督自己，很顯然不合理。同時，我國人大由于是會議機構，以會議來行使職權，每年只召開一次，因此沒有行使職權的經(jīng)常性，況且全國人大召開期間事務眾多，且會期短暫。而全國人大常委會雖然較之全國人大更能經(jīng)常行使職權，但兩個月一次的會議仍不能滿足憲法監(jiān)督的繁重任務。（3）缺乏獨立的違憲審查機構。根據(jù)立法法規(guī)定，我國的違憲審查機構為全國人民代表大會常委會，違憲審查具體部門為全國人民代表大會常務委員會工作機構專門委員會或法律委員會，兩

26、者有機結合、各司其職、統(tǒng)一行使審查權。但是，這種設置在實際運作中存在較多問題：憲法賦予全國人民代表大會常務委員會21項職能，需要處理許多事關國家全局的重大問題、審理議案，常委會組成人員近200人且成員知識背景差異較大每兩個月召開一次會議且會期短，所以，全國人民代表大會常務委員會根本無法對經(jīng)常的、不定期的違憲問題予以及時處理；全國人民代表大會常務委員會工作機構非法律專門機構，其工作人員非法律專業(yè)人員，難以很好地完成違憲審查受理工作；專門委員會非法律專業(yè)委員會，難以從事法律性、專業(yè)性、技術性非常強的違憲審查工作；法律委員會雖具有專業(yè)優(yōu)勢，但受其地位和性質(zhì)限制，無權自行對違憲問題進行審查，因而也不可

27、能積極、主動地進行違憲審查。雖然全國人大常委會也設有法規(guī)審查備案室這一專門機構來進行法規(guī)備案審查，但其主要職能并不是違憲審查。而且它只是人大法工委下面的一個工作機構，它沒有撤銷法律法規(guī)的權力，發(fā)現(xiàn)違法問題要由人大法工委提交審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是交由地方人大常委會自行糾正，由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮。這就使得這一機構處于一個尷尬的位置，其所起的作用仍然有限2、違憲審查范圍方面我國違憲審查的對象包括國家機關，社會團體和企事業(yè)單位。卻沒有將中國共產(chǎn)黨、軍事機關納入審查范圍。事實上，由于我國憲政結構與黨政結構歸為一體，并以黨政結構為核心，中國共產(chǎn)黨在我國政

28、治、經(jīng)濟、社會等各領域處于核心領導地位，因此我國的行政管理表現(xiàn)為“黨政雙軌行政”的雙重領導模式，黨在政府管理中建立了一個與政府平行的自上而下的機構體系，而且政府機關接受黨的領導。事實上，在我國的政府管理實踐中，基層黨組織的領導人以及其制定的制度文件等違憲的現(xiàn)象層出不窮，而如果憲法監(jiān)督不能將基層黨組織納入其中的話，對國家機關的監(jiān)督將不能有效發(fā)揮作用。3、違憲審查程序方面 （1）立法法確定了啟動違憲審查的申請程序，但由于該程序缺乏具體制度保障，不具有操作性。違憲審查的程序是連接有關機關與社會現(xiàn)實的橋梁與紐帶，但是，在什么情況下、在什么期限內(nèi)提出違憲審查申請？這些機構又以什么方式、以什么規(guī)則、在多長

29、時間內(nèi)作出審查決定？等等，立法法均沒有規(guī)定。所以，由于立法法確定的啟動違憲審查申請程序沒有具體制度保障，實際上無法有效進行。 （2）立法法沒有規(guī)定對交付備案的法規(guī)進行主動審查的程序。法規(guī)備案的本意不只是收發(fā)和告知，而主要在于接受備案的機關要對交付備案的法規(guī)進行合憲審查和合法審查。全國人民代表大會常務委員會法律委員會成立法規(guī)備案審查室的目的，就是要使這一審查工作做到位。法律委員會認為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，需要主動審查時，應該按照怎樣的程序進行審查？立法法也沒有作出規(guī)定。四、我國違憲審查制度的構建（一）立法模式的選擇 憲法的有效實施是實現(xiàn)依法治國的前提，而其中關鍵的問題是能否建立一種權威

30、的、可操作性的違憲審查制度。建立何種模式的違憲審查制度？是法學界比較有爭議的問題。憲法法院模式、憲法委員會模式、普通法院模式和最高法院違憲審查模式是目前法學界關于建立違憲審查模式的四種主要模式。其中，在全國人民代表大會設立獨立的憲法委員會的模式是建立我國違憲審查制度的最佳選擇，能夠在現(xiàn)有的人民代表大會制度框架內(nèi)實施，因此得到相當程度的支持。 首先，獨立的憲法委員會違憲審查模式有以下幾種優(yōu)點：第一，它反映了違憲審查機構專門化的趨勢和要求。它把憲法爭議分離出來，交由專門的違憲審查機構審理，有利于及時、有效地解決憲法爭議案件。同時它的組成人員也是根據(jù)處理憲法問題的需要來選任，在素質(zhì)上也能滿足違憲審查

31、的要求。第二，它在審查方式上更為全面、合理和靈活、多樣，真正做到了將事先審查與事后審查相結合。第三，它體現(xiàn)了違憲審查的政治性與司法性結合的要求。政治性在于：違憲審查裁決憲法爭議，實質(zhì)上是一種法律裁決，是以法律裁決的形式來解決憲法爭議。專門機構審查模式體現(xiàn)的政治性與司法性結合，在一定意義上說是兼具了立法機關違憲審查中政治性強和普通法院審查模式中的司法性強的兩種模式的優(yōu)點，能更有效地實現(xiàn)其職能，發(fā)揮其作用。 其次，獨立的憲法委員會違憲審查模式具有與我國的政治體制和傳統(tǒng)的兼容性。我國人民代表大會的基本理論和原則是：人民代表大會是代表人民行使國家權力機關。全國人民代表大會是我國的最高權力機關，歐洲的專

32、門機構違憲審查模式可以給我們一些啟示，設置專門機構來審查違憲，并不必然改變?nèi)珖舜蟮淖罡邍覚嗔C關地位。憲法委員會是設立在全國人大之下的一個專司違憲審查的機構，它仍然要向人大負責和報告工作，因而它不會對我國一元化的政治領導體制產(chǎn)生沖擊。 再次，實行憲法委員會違憲審查模式有利于在堅持人民代表大會制度的原則基礎上，發(fā)展與完善我國的政治制度。其一，我國憲法和國家制度的根本原則是“國家一切權力屬于人民”，人民代表大會制度是根據(jù)這一準則建立起來的，它的權力運作也應當體現(xiàn)和服從這一原則。人民代表依據(jù)憲法行使國家權力，違憲審查機關依據(jù)憲法行使違憲審查權，解決憲法爭議，制約包括人大在內(nèi)的所有國家機關的違憲行

33、為，使憲法得以貫徹實施，正是保障了人民主權原則的實現(xiàn)。其二，我國憲法是規(guī)定國家的根本制度和公民基本權利的國家根本法。維護憲法的權威也就是維護國家的根本制度的權威。實行專門機構違憲審查模式能及時、有效地糾正違憲，從根本上說也是有利于加強人大的權威和作用。其三，最高國家權力機關的地位和作用主要體現(xiàn)在它享有立法權、重大問題決策權、人事任免權和監(jiān)督權，在人大享有上述四項權力的基礎上有專門機構對其違反憲法的行為進行制約，絲毫不會改變其最高地位。其四，憲法委員會與人大的具體關系可以根據(jù)我國人民代表大會制度的基本原則進行配置，以使其適應我國的政治體制和法律文化傳統(tǒng)，實行憲法委員會違憲審查模式將使我國的國家權

34、力運行關系發(fā)生某種程序的變化，而這種變化正體現(xiàn)了憲法至上的法制精神。這種完善我國權力運行制約的機制，從根本上說是我國政治制度的完善與發(fā)展。（二）憲法委員會違憲審查制度模式的構想 1、憲法委員會的地位和職權 在憲法上，保留全國人大監(jiān)督憲法實施的規(guī)定，設立獨立的與全國人大常委會并行的憲法委員會行使違憲審查權，取消全國人大常委會監(jiān)督憲法實施和解釋憲法的規(guī)定，將其交由憲法委員會行使。憲法委員會具有以下職權： （1）對全國人大及其常委會制定的法律及法律性決議進行合憲性審查，發(fā)現(xiàn)有違憲問題的提出處理意見。我國憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。”這就為全國人大及其常委會的法律

35、進行合憲審查提供了憲法依據(jù)。 （2）對國務院及其部委制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，中央軍委制定法規(guī)、規(guī)章，最高人民法院和最高人民檢察院制定的司法解釋，省級國家權力機關制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，省級人民政府制定的政府規(guī)章進行合憲性審查。而將上述以外的事項歸入人民法院司法審查的范圍，諸如省級以下的地方性法規(guī)、行政決定、命令等的違憲，企事業(yè)組織的違憲行為等。當然，根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，人民法院尚無權審查這些事項。 （3）審查國家機關及其組成人員直接行使憲法權力的職務行為是否合法 （4）審查國家機關之間的權限爭議。 （5）解釋憲法。憲法解釋與憲法監(jiān)督是不可分割的，憲法委員會實施憲法審查當然也

36、具有憲法解釋權。2、憲法委員會的運行程序 （1）憲法委員會的審查方式，應采取事先審查和事后審查相結合。其一，全國人大及其常委會的法律、自治區(qū)的自治條例和單行條例。應主要采取事先審查程序，即在頒布之前，應先提交憲法委員會進行合憲性審查。其二，事后審查主要表現(xiàn)為違憲控告，也就是實行“不告不理”原則這是一種普遍使用的程序，所有的規(guī)范性文件及其他違憲行為都可以通過這種程序加以糾正。在我國，備案也屬于事后審查，根據(jù)規(guī)定，地方性法規(guī)在頒布以后的法定期間要報全國人大常委會備案。 （2）憲法爭議案的提出和受理。其一，憲法委員會根據(jù)有關組織和人員的提議和申請，受理憲法爭議案件。有權提出憲法爭議案的組織和人員是全

37、國人大會議主席團；全國人大常委會委員長會議；十分之一以上全國人大代表聯(lián)名提出；國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及地方的省級人民代表大會及其常委會。其二，公民法人應有權提出違憲控告，賦予公民、法人以憲法控訴權，使得他們在權利受到法律、法規(guī)等侵害時能夠得到救濟，這樣也有利于公民憲法意識的培養(yǎng)和提高，從而形成人人崇尚憲法、維護憲法權威的憲法良好運行環(huán)境，使違憲審查的目的從根本上得以實現(xiàn)。 （3）憲法委員會的決定可采用的形式。可采用審查意見和裁決等形式，對立法草案和憲法咨詢采用審查意見的形式，而對法律和其他規(guī)范文件的合憲性審查結論則應采取裁決形式。 （4）憲法委員會作出裁決的效力。從我國的人民代

38、表大會制度的權力運作體制出發(fā)，憲法委員會作出的裁決效力應分為兩種：其一，憲法委員會作出全國人大及其常委會制定的法律違憲的裁決，不應立即生效，可由全國人大或全國人大常委會在法定期間對其制定的法律進行修改，如果全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過決議，可推翻憲法委員會作出的裁決。其二，憲法委員會作出的法律合憲裁決，以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件違憲的裁決，一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力。3、憲法委員會的組成和任期 憲法委員會的成員由全國人大會議主席團提名，全國人民代表大會批準，國家主席任命，在成員結構中，應當有擔任過人大或政府的工作人員、法官和檢察官，以及政治和法律專家。除專家學者

39、外的成員，當選后不得兼任原來的人大、政府與司法的工作。由國家主席任命，是為了突出憲法委員會的權威地位和神圣職責，憲法委員會實行任期制，可連選連任。為了保證違憲審查的嚴肅性和公正性，違憲審查機構應當具有穩(wěn)定性。我國憲法委員會在任期上可與人大相同，同時采取定期部分更換的方式。（三）完善違憲審查的相關法律 目前關于違憲審查的法律僅限于立法法等法律，這與憲法的地位是不相匹配的。隨著民主法治與政治文明的發(fā)展，這僅有的法律規(guī)定顯然無法應對越來越多的新問題、新局面。因此我們必須完善違憲審查的相關法律。完善相關的法律，必須在法律中明文規(guī)定的違憲審查的主體、對象、方式手段、程序等。要使違憲審查的法律規(guī)定具體化、