我國金融法律制度的完善

1、我國金融監(jiān)管法律制度的完善 法律系本1004班 劉晉祥指導(dǎo)教師 艾朝霞 摘要金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。隨著金融資金規(guī)模的急劇擴(kuò)張、現(xiàn)代信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)和金融創(chuàng)新以及金融國際化的發(fā)展，現(xiàn)代金融運(yùn)行的不確定性和復(fù)雜性迅速增加。2007年底美國次貸危機(jī)席卷世界，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成的巨大破壞，促使我們認(rèn)真思考金融監(jiān)管和金融危機(jī)的關(guān)系。我國目前雖然建設(shè)了銀行、保險(xiǎn)、證券等金融監(jiān)管法律制度，但仍存在諸多問題，因此完善我國金融監(jiān)管法律制度成為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。本文應(yīng)用比較分析法、文獻(xiàn)研究法等研究方法，分析了我國在此次金融危機(jī)中的得與失，結(jié)合我國當(dāng)前金融監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了完善我國金融監(jiān)管法律制度的相應(yīng)措施

2、，這對(duì)于解決我國金融監(jiān)管法制存在的問題，使之更符合未來變革的實(shí)際需要，是一種有益的探索，也有利于我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。 關(guān)鍵詞金融危機(jī) 金融監(jiān)管 聯(lián)席會(huì)議 金融集團(tuán) 風(fēng)險(xiǎn) 引言 2007年底，一場(chǎng)源于美國房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)泡沫破滅的次貸危機(jī)以病毒般的速度席卷世界，引發(fā)了全球金融危機(jī)。引發(fā)這場(chǎng)危機(jī)的原因很多，包括美國過度消費(fèi)、金融業(yè)的過度創(chuàng)新和膨脹以及金融自由化等，但歸根結(jié)底是因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管的缺失，政府對(duì)金融產(chǎn)品過度創(chuàng)新隱含的風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的管控。此次金融危機(jī)讓我們看到，金融行業(yè)在高收益的天使背后隱藏著一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的魔鬼，金融創(chuàng)新可以分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，但不能消滅風(fēng)險(xiǎn)，所有問題最終都會(huì)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中顯現(xiàn)出來。目前

3、，國內(nèi)外學(xué)者在監(jiān)管內(nèi)容方面達(dá)成一致意見，都認(rèn)為應(yīng)該全面監(jiān)管，但在監(jiān)管模式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置以及監(jiān)管方式方面，學(xué)者們的觀點(diǎn)各有不同。如何通過加強(qiáng)金融監(jiān)管立法來實(shí)現(xiàn)對(duì)金融行業(yè)的全面監(jiān)管成為當(dāng)前的一個(gè)十分重要的課題。一、金融監(jiān)管概述 自二十世紀(jì)八十年代初以來，西方國家掀起了一場(chǎng)以放松金融監(jiān)管為主要目標(biāo)的金融自由化活動(dòng)。以美國為代表的資本主義國家信奉新自由市場(chǎng)主義，他們認(rèn)為不監(jiān)管、少監(jiān)管就是最好的監(jiān)管，這直接導(dǎo)致了美國金融危機(jī)的爆發(fā)。危機(jī)爆發(fā)后，美國新一代財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人物在對(duì)于金融監(jiān)管與市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)關(guān)系認(rèn)識(shí)上有了質(zhì)的改變。美聯(lián)儲(chǔ)主席本伯南克曾發(fā)表演講特別強(qiáng)調(diào)“無論何時(shí)，只要可能，市場(chǎng)紀(jì)律的培育是防御的第一戰(zhàn)線

4、，而市場(chǎng)紀(jì)律需要政府監(jiān)督的支持”。廖岷從美國次貸危機(jī)反思現(xiàn)代金融監(jiān)管J國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2008，(11)：15隨著金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中伴著越來越重要的角色以及金融全球化的日益加深，金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)越來越不受控制，而金融監(jiān)管就好似一輛車的剎車般重要。（一）金融監(jiān)管的概念 關(guān)于金融監(jiān)管的概念，有的學(xué)者從市場(chǎng)失靈與監(jiān)管失靈來限定金融監(jiān)管的邊界，有的學(xué)者從從金融監(jiān)管的公權(quán)性質(zhì)來定義，他們認(rèn)為金融監(jiān)管是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法定職權(quán)和法定程序，通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的一種國家權(quán)力。 本文認(rèn)為金融監(jiān)管包括金融監(jiān)督和金融管理，是指為保障金融體系平穩(wěn)有效運(yùn)行，保護(hù)金融活動(dòng)參與者的合法利益及需求，國

5、家通過金融主管機(jī)關(guān)，根據(jù)法律和相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)的全面性和經(jīng)常性進(jìn)行規(guī)制和約束，以促進(jìn)其依法穩(wěn)健運(yùn)行的行為。曾筱清金融全球化與金融監(jiān)管立法研究M北京：北京大學(xué)出版社，2005：122金融監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義的金融監(jiān)管是指中央銀行或其他金融監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國家法律規(guī)定對(duì)整個(gè)金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)督管理。廣義的金融監(jiān)管在上述含義之外，還包括了金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和稽核、同業(yè)自律性組織的監(jiān)管、社會(huì)中介組織的監(jiān)管等內(nèi)容。（二）金融監(jiān)管的方式由于國情不同，各國金融監(jiān)管體制在具體形式上呈現(xiàn)多樣化的特征。但目前學(xué)術(shù)界主要將金融監(jiān)管方式分為三種：機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和目標(biāo)監(jiān)管。 、機(jī)構(gòu)監(jiān)管：又稱

6、“部門監(jiān)管”，是指將金融機(jī)構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，不同的金融機(jī)構(gòu)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。一種監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可以對(duì)其他類型的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，不論其涉及何種金融業(yè)務(wù)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式，也是目前我國金融監(jiān)管的主要方式。機(jī)構(gòu)監(jiān)管最大的優(yōu)勢(shì)就是分工明確、專業(yè)性強(qiáng)、不容易出現(xiàn)監(jiān)管交叉，最明顯的劣勢(shì)是銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司如果提供功能相似的金融業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)卻受到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，形成監(jiān)管差別，不利于公平競爭，也會(huì)造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。、功能監(jiān)管：指相似的功能應(yīng)當(dāng)受到相同的監(jiān)管，而不論這種監(jiān)管是由何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)行使。從針對(duì)特定類型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定金融業(yè)務(wù)的監(jiān)

7、管，對(duì)“邊界性”金融業(yè)務(wù)也明確監(jiān)管主體，同時(shí)加強(qiáng)不同監(jiān)管主體之間合作的監(jiān)管制度。曾筱清金融全球化與金融監(jiān)管立法研究M北京：北京大學(xué)出版社，2005：139功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)跨金融產(chǎn)品、跨金融機(jī)構(gòu)、跨金融市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，可以對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的同類業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，可以減少監(jiān)管盲區(qū)。但其也存在弊端，那就是在涉及整體風(fēng)險(xiǎn)和清償能力的審慎監(jiān)管方面，功能監(jiān)管并不能完全滿足監(jiān)管需要，例如金融集團(tuán)的出現(xiàn)。、目標(biāo)監(jiān)管：由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管各有利弊，于是英國學(xué)者Taylor和Good hart提出了目標(biāo)監(jiān)管。他們認(rèn)為只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義，并且準(zhǔn)確無誤的將實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管才有可能

8、有效的進(jìn)行。（三）金融監(jiān)管的內(nèi)容金融監(jiān)管主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、市場(chǎng)經(jīng)營監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和市場(chǎng)退出監(jiān)管等內(nèi)容。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng)時(shí)的籌建、設(shè)立、審批等問題進(jìn)行監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)營監(jiān)管是對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，具體包括經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式及經(jīng)營的合規(guī)性等問題。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主要著眼于對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制，其監(jiān)管指標(biāo)包括資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、信息披露程度等。市場(chǎng)退出監(jiān)管是指金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出金融業(yè)，破產(chǎn)倒閉或合并兼并、變更等實(shí)施監(jiān)管，也包括對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)終止經(jīng)營的監(jiān)管。在后金融危機(jī)時(shí)代，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)作以及退出過程中全面監(jiān)管，并且監(jiān)管內(nèi)容越廣越好。 二、我國金融監(jiān)管

9、法律制度的現(xiàn)狀與不足（一）我國金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀 經(jīng)過三十多年的發(fā)展，特別是近十年多的努力，我國已初步形成了以“銀行三法，證券、保險(xiǎn)、信托基本法為核心，金融監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章為主體，金融監(jiān)管司法解釋為補(bǔ)充的金融監(jiān)管法律體系”，初步建立了相對(duì)完善、與金融業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的金融監(jiān)管法律體系，初步形成了金融發(fā)展所需要的法律秩序環(huán)境。具體來說，我國目前的金融監(jiān)管法律體系包括以下幾個(gè)方面： 1、全國人大及其常委會(huì)通過的法律，主要有中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保險(xiǎn)法、證券法、信托法、證券投資基金法、外匯管理法等。 2、國務(wù)院制定的涉及金融監(jiān)管的行政條例，主要有外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例、

10、證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例、金融機(jī)構(gòu)撤銷條例、金融違法行為處罰辦法等。 3、中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和國務(wù)院相關(guān)部委依據(jù)法律、行政法規(guī)制定的大量的關(guān)于金融監(jiān)管的規(guī)章和規(guī)范性文件。 4、司法機(jī)關(guān)發(fā)布的金融監(jiān)管方面的司法解釋文件。 （二）我國金融監(jiān)管法律制度的不足經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國雖然在金融監(jiān)管法律制度方面有了長足的進(jìn)步，但是隨著金融全球化的日益加深，我國的金融監(jiān)管法制也暴露出了許多問題。 1、金融監(jiān)管主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制不完善 金融監(jiān)管主體即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在我國的典型表現(xiàn)為“一行三會(huì)”，即中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。我國在金融監(jiān)管主體之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題主要表現(xiàn)在：（1

11、）人民銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏信息交流協(xié)調(diào)機(jī)制，使得在對(duì)具體的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管；（2）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間嘗試建立的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度缺乏一個(gè)完整的制度框架，如缺乏明確的職能定位，把人民銀行排除在外等，因而無法成為一個(gè)長效機(jī)制。 2、金融監(jiān)管對(duì)象缺乏統(tǒng)一、全面的規(guī)定 從現(xiàn)行各國和地區(qū)的金融法規(guī)的界定來看，金融監(jiān)管的對(duì)象是一個(gè)國家和地區(qū)依法設(shè)在境內(nèi)或境外的從事金融業(yè)的一切機(jī)構(gòu)，包括銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等。吳弘主編金融法律評(píng)價(jià)M北京：中國法制出版社2012：153但隨著世界金融集團(tuán)成為一種國際性潮流，各種形式的金融集團(tuán)已成為金融組織的重要組成成分，我國卻并未

12、將金融集團(tuán)的監(jiān)管納入到法制軌道上來，我國在金融集團(tuán)這一領(lǐng)域存在缺乏相應(yīng)立法、法律地位不明確、監(jiān)管不到位等情況。此外，我國對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：（1）缺少一部統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范外資金融機(jī)構(gòu)的基本法。在我國，對(duì)外資金機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)主要是國務(wù)院頒布的外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，這是一部行政法規(guī)，效力層次低，缺乏權(quán)威性。（2）相關(guān)制度缺失。如外資金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)清償能力危急時(shí)，能否由我國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其進(jìn)行接管；在外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管立法中，如何解決國內(nèi)外法律之間的沖突；在外資金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)時(shí)，能否對(duì)其適用我國中央銀行的再貸款制度等問題都缺乏相關(guān)法律規(guī)定。 3、“嚴(yán)進(jìn)寬出”的監(jiān)管原則不

13、利于金融業(yè)的發(fā)展金融監(jiān)管內(nèi)容包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)運(yùn)營和市場(chǎng)退出。關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，我國采用核準(zhǔn)主義，如我國商業(yè)銀行法第八條規(guī)定：“設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)。未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用銀行字樣?！边@都表明對(duì)銀行準(zhǔn)入的嚴(yán)格要求。關(guān)于市場(chǎng)運(yùn)營方面則存在實(shí)施細(xì)則缺失，操作性不強(qiáng)等問題。如銀行業(yè)監(jiān)管法第二十一條規(guī)定了審慎經(jīng)營規(guī)則，包括風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、資產(chǎn)流動(dòng)性等內(nèi)容，銀監(jiān)會(huì)頒布大量規(guī)則，但由于操作性不強(qiáng)，實(shí)施細(xì)則和法律法規(guī)不配套，基層監(jiān)管部門難以有效執(zhí)行，不能滿足金融監(jiān)管工作需要。關(guān)于市

14、場(chǎng)退出方面，我國目前尚未建立完善的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，現(xiàn)行有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的立法規(guī)定有以下缺陷：第一，總體立法層次過低。目前立法主要是國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章，法律很少。這使得我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出，多是從行政法規(guī)和部門規(guī)章尋找依據(jù)，這些法規(guī)的某些內(nèi)容可能缺少法律依據(jù)。 第二，法律規(guī)定的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏法律上的操作性。商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)管法的相關(guān)規(guī)定多是概括性的，對(duì)于實(shí)施撤銷和破產(chǎn)的具體內(nèi)容規(guī)定不明，更重要的是缺少實(shí)施這些方式的程序性規(guī)定，法律的確定性不夠。第三，法律適用對(duì)象不統(tǒng)一。商業(yè)銀行法有關(guān)市場(chǎng)退出的規(guī)定只用于公司制的商業(yè)銀行，而具有合作制和股份制雙重特點(diǎn)的信用社以及其他非公司

15、制的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，只有其中一些機(jī)構(gòu)的組織規(guī)章規(guī)定其市場(chǎng)退出適應(yīng)商業(yè)銀行法，但從法律這一層來看，這些金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出并沒有直接的法律依據(jù)。第四，采用相同市場(chǎng)退出方式的標(biāo)準(zhǔn)不一。采用不同市場(chǎng)退出方式的界限模糊不清。一方面，同樣是解散或者撤銷，不同的法律卻有不同的規(guī)定，這些不同之處表現(xiàn)在實(shí)施主體、實(shí)施條件或者實(shí)施程序等方面。另一方面，采用不同的市場(chǎng)退出方式的法律界限模糊不清。對(duì)金融機(jī)構(gòu)采用何種退出方式，及兼并、撤銷或者破產(chǎn)，銀行業(yè)監(jiān)管部門并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，難以針對(duì)金融機(jī)構(gòu)問題的不同程度做出最優(yōu)選擇。江薇薇中國金融體制演進(jìn)與法制化研究M北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012：1774、金融監(jiān)管

16、手段和措施具有滯后性隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)外開放程度的增加，與外界的聯(lián)系越來越密切，經(jīng)濟(jì)全球化加深，我國的金融行業(yè)也迅猛發(fā)展。但與金融迅猛發(fā)展的勢(shì)頭相比，我國金融監(jiān)管措施卻很滯后。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （1）形式監(jiān)管重于實(shí)質(zhì)監(jiān)管長期以來，我國金融監(jiān)管的重點(diǎn)放在金融機(jī)構(gòu)的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性上，忽略了以風(fēng)險(xiǎn)為本，加強(qiáng)整體風(fēng)險(xiǎn)控制。不可否認(rèn)，合規(guī)性監(jiān)管對(duì)維護(hù)金融安全具有重要作用，但它是一種淺層次的、靜態(tài)的金融監(jiān)管方式，而風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管則具有深層次、超前性。而美國金融危機(jī)也再次印證了要以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本。此外，行政審批制度依然是我國金融監(jiān)管的重要方式之一。金融行業(yè)的業(yè)務(wù)開展采用行政審批的方式進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)

17、致為獲得相應(yīng)的金融牌照和業(yè)務(wù)資格的各類權(quán)力尋租行為，滋生腐敗，壓制創(chuàng)新，阻礙了金融監(jiān)管向法治的進(jìn)步，同時(shí)客觀上造成了某些領(lǐng)域的非法地下金融，例如非法民間借貸，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。 （2）金融監(jiān)管手段與金融創(chuàng)新不協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與發(fā)展是金融業(yè)生存的必然選擇，與此同時(shí)，金融監(jiān)管手段也必須創(chuàng)新與發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，才能推動(dòng)整個(gè)金融業(yè)健康發(fā)展。我國目前的監(jiān)管手段仍然是現(xiàn)場(chǎng)抽樣檢查為主，使得監(jiān)管效率不高。此外，我國的信息披露制度也有待進(jìn)一步完善。具體表現(xiàn)在我國法律對(duì)信息披露的規(guī)定比較零散，沒有形成系統(tǒng)，可操作性不是很強(qiáng)，不符合國際通行的監(jiān)管做法，并且束縛我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。 5、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法

18、律責(zé)任規(guī)定不明確 從實(shí)踐來看，由于金融市場(chǎng)固有的投機(jī)性的趨使，金融違法行為有不斷增多的趨勢(shì)，而相應(yīng)的查處制裁措施卻并沒有跟上。究其原因，主要是對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任規(guī)定不夠具體明確，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政權(quán)力的濫用和金融腐敗，進(jìn)而未能及時(shí)有效的對(duì)金融違法行為進(jìn)行查處。以銀行業(yè)監(jiān)管為例，雖然現(xiàn)行的中國人民銀行金融監(jiān)管責(zé)任制（以下簡稱責(zé)任制）第九十一條載明了各級(jí)人民銀行監(jiān)管職能部門和監(jiān)管員違反規(guī)定依法追究刑事責(zé)任，但條款太籠統(tǒng)，因此，對(duì)現(xiàn)行責(zé)任制監(jiān)督考核內(nèi)容有必要加以充實(shí)、細(xì)化，明確規(guī)定違反責(zé)任制有關(guān)條款的處罰措施。 三、完善我國金融監(jiān)管法律制度的具體措施（一）完善我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制針對(duì)我國監(jiān)管主體

19、之間存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該在現(xiàn)有的“三會(huì)”協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，包括信息共享機(jī)制和監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。 1、完善信息共享機(jī)制。首先，盡快出臺(tái)由國務(wù)院制定的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)管理?xiàng)l例或金融監(jiān)管協(xié)調(diào)管理辦法，將中國人民銀行法中第九條，銀行業(yè)監(jiān)管法第六條規(guī)定的內(nèi)容具體化，并授權(quán)人民銀行牽頭、各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，從法律的層面進(jìn)一步明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主體、內(nèi)容、方式等。其次，依靠科技手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，搭建監(jiān)管信息共享平臺(tái)，具體包括：（1）建立全國統(tǒng)一的金融信息中心，以利各方充分掌握貨幣信貸和金融監(jiān)管信息，相互協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和手段，避免監(jiān)管失真和重復(fù)監(jiān)管，為履行各

20、方職責(zé)提供有力支撐。（2）建立金融監(jiān)管部門與人民銀行的監(jiān)管信息定期送達(dá)機(jī)制?！耙恍腥龝?huì)”都應(yīng)該及時(shí)、定期將本部門對(duì)所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息資料以及其他相關(guān)的實(shí)質(zhì)性分析報(bào)告，及時(shí)送達(dá)各方。 2、完善監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。 我國目前的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度只是“三會(huì)”出臺(tái)的在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄，法律效率低，缺乏權(quán)威性并且沒有來自中國人民銀行的聲音，使得監(jiān)管協(xié)作的目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)該建立以人民銀行為主導(dǎo)的金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的諒解備忘錄制度，人民銀行和三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)每季度召開一次金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，定期就金融政策、金融運(yùn)行重大問題進(jìn)行磋商。對(duì)法律沒有明確，存在明顯邊

21、界模糊和職能交叉的重大事宜通過簽署諒解備忘錄、部門聯(lián)合發(fā)文等形式進(jìn)行明確和細(xì)化，對(duì)確實(shí)難以明確界定和劃分的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確通過聯(lián)合實(shí)施、合作監(jiān)管等形式加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。 （二）擴(kuò)大金融監(jiān)管對(duì)象的范圍我國金融監(jiān)管法律制度框架雖然已經(jīng)搭起，但現(xiàn)行的監(jiān)管法律還不能完全適應(yīng)當(dāng)今國內(nèi)外金融業(yè)的發(fā)展變化，已有的監(jiān)管法律與現(xiàn)實(shí)監(jiān)管的需要還有相當(dāng)大的差距。隨著金融行業(yè)的不斷創(chuàng)新，我國金融監(jiān)管法律暴露出了很多與金融創(chuàng)新不協(xié)調(diào)的問題。針對(duì)我國金融監(jiān)管法律在監(jiān)管對(duì)象上存在的滯后性問題，本文提出以下建議：1、建立金融控股公司相關(guān)法律制度金融控股公司，又稱金融集團(tuán)，是指在同一控制之下，完全或主要在銀行業(yè)，證券業(yè)，保險(xiǎn)業(yè)中至

22、少兩個(gè)不同的金融行業(yè)提供服務(wù)的金融集團(tuán)。目前，金融控股公司已成為一種國際性潮流，各種形式的金融控股公司已成為金融組織的重要組成部分。但是，我國還沒有一部法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)金融控股公司下過定義，更不用說專門的監(jiān)管法律法規(guī)了。只是在公司法第十二條講到公司向其他公司累計(jì)投資額不得超過本公司凈資產(chǎn)的百分之五十時(shí)提到“除國務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司外”，所以不論是出于提升我國金融業(yè)競爭力需要還是控制風(fēng)險(xiǎn)需要，都要求我們及時(shí)制定監(jiān)管法律和政策，從立法上對(duì)其加以定義和規(guī)制。本文認(rèn)為應(yīng)該通過制定金融控股公司法來系統(tǒng)的規(guī)范金融控股公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營、監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容及方式等方面，將其納入到法律軌道上來

23、。2、 完善外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律制度 由于外資金融機(jī)構(gòu)在我國越來越多，對(duì)我國金融、經(jīng)濟(jì)的影響越來越大，為規(guī)避國際金融風(fēng)險(xiǎn)在我國的傳播，我國有必要完善外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制：具體措施包括：（1）加快對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的基本立法工作。制定一部調(diào)整外資金融機(jī)構(gòu)基本法律關(guān)系的法律，增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性，盡量避免出臺(tái)過多的行政法規(guī)、規(guī)章或內(nèi)部通知；（2）嚴(yán)格審查外資金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)績、經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況。嚴(yán)格審查其擬任分支機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的任職資格；（3）建立健全一整套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系和防止國際短期資本大量流進(jìn)流出的措施，包括資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)集中程度、清償能力和資產(chǎn)綜合風(fēng)險(xiǎn)等為主要內(nèi)

24、容的監(jiān)管指標(biāo)。 （三）健全金融市場(chǎng)運(yùn)營及市場(chǎng)退出機(jī)制 1、系統(tǒng)清理原有的法律法規(guī)，避免監(jiān)管重復(fù)針對(duì)我國市場(chǎng)運(yùn)營中存在的法律監(jiān)管問題，應(yīng)該盡快梳理原有的法律法規(guī)，從我國金融業(yè)的國情出發(fā)，該廢止的廢止，該修訂的修訂，避免相關(guān)法律規(guī)定出現(xiàn)重疊或矛盾的條款。低位階的法律規(guī)定應(yīng)服從于高位階的法律規(guī)定，二者不一致或相抵觸時(shí)，廢止低位階的法律規(guī)范。不同的法律文件就同一事項(xiàng)作出規(guī)定的，如果該規(guī)定仍然有效，只保留其中之一，避免重復(fù)立法，造成立法資源浪費(fèi)。如果該規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)行監(jiān)管需要，就重新頒布新規(guī)定，廢止原來的文件，使法律法規(guī)更加明確清晰。對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管法律法規(guī)欠缺的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充或修訂。基礎(chǔ)法律里的規(guī)

25、定有的過于原則，操作性不強(qiáng)，必須頒布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這樣在監(jiān)管主體執(zhí)法的過程中更具操作性和應(yīng)用性。2、 建立金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制金融機(jī)構(gòu)和自然人一樣有“生老病死”，一旦金融機(jī)構(gòu)不符合存在條件了，就要消滅。但在我國的監(jiān)管實(shí)踐中卻忽視了對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的規(guī)定。針對(duì)這一問題，本文認(rèn)為應(yīng)該將分散的關(guān)于金融機(jī)構(gòu)接管、撤銷、關(guān)閉、破產(chǎn)等法律規(guī)定集中起來，形成一部系統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法，增加對(duì)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)退出市場(chǎng)如收購、兼并的監(jiān)管規(guī)定，并對(duì)諸如接管的定義、條件、接管機(jī)構(gòu)的組成、法律地位、職責(zé)和措施，關(guān)閉的定義、條件、關(guān)閉前的緊急救助，清算程序，破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)、清算程序、清算組的構(gòu)成等作出詳細(xì)具體的規(guī)定

26、，使之細(xì)化且更具有操作性。同時(shí)要加大對(duì)這些規(guī)章制度的執(zhí)行力度，該關(guān)閉的關(guān)閉，該撤銷的撤銷，該破產(chǎn)的破產(chǎn)，真正做到有法可依，有法必依，真正起到警示和激勵(lì)作用，以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范審慎經(jīng)營，促進(jìn)整個(gè)金融體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。 （四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，改善金融監(jiān)管手段和措施 、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管“事前防范勝于事后救濟(jì)”的法學(xué)哲言，揭示了一切法律從制度創(chuàng)新的真實(shí)意圖，這也是評(píng)判一個(gè)金融監(jiān)管法律制度的標(biāo)尺。我國金融行業(yè)近年來發(fā)展迅速，特別是新型金融機(jī)構(gòu)的崛起（如私募基金、小額貸款公司、金融控股公司）以及金融對(duì)外開放程度的提高，這對(duì)如何防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全是一個(gè)挑戰(zhàn)。所以，針對(duì)我國目前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管存在的不足，提出以

27、下建議：（1）建立不同層次的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立以中國人民銀行為主體的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開聯(lián)席會(huì)議。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行宏觀、中觀、微觀三個(gè)不同層次的預(yù)警系統(tǒng)。 宏觀預(yù)警系統(tǒng)由銀監(jiān)會(huì)、各商業(yè)銀行總行等組成，主要負(fù)責(zé)對(duì)全國性和區(qū)域性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)預(yù)警；中觀預(yù)警系統(tǒng)由各省的銀監(jiān)局、各商業(yè)銀行分行等組成，通過建立與總行銜接的區(qū)域性系統(tǒng)，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)預(yù)警；微觀預(yù)警系統(tǒng)由地方性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行等組成，其職能是根據(jù)銀監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)局發(fā)布的預(yù)警、監(jiān)管指令，加強(qiáng)對(duì)基層的早期預(yù)警，及時(shí)提供科學(xué)的預(yù)警信息。三級(jí)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)體系，協(xié)調(diào)運(yùn)作，實(shí)行全面、迅速、高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。 （2

28、）建立健全科學(xué)的金融預(yù)警指標(biāo)體系金融預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)是對(duì)各類金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的收集、分析、預(yù)警和預(yù)測(cè)的體系。針對(duì)我國國情，應(yīng)該建立我國金融預(yù)警系統(tǒng)的指標(biāo)收集制度、金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)系統(tǒng)、金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，監(jiān)測(cè)金融的動(dòng)態(tài)變化，分析金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)不利變化，有效應(yīng)對(duì)和控制風(fēng)險(xiǎn)，提高我國防御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。 2、改善金融監(jiān)管手段和措施 （1）優(yōu)化監(jiān)管架構(gòu)，改變傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式。我們要根據(jù)屬地監(jiān)管和轄區(qū)監(jiān)管相結(jié)合的原則，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)總部和地方派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，適當(dāng)下放監(jiān)管和處罰權(quán)，使監(jiān)管人員能夠隨時(shí)“零距離”關(guān)注監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)狀況，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)效性和靈活性；劉軼金融監(jiān)管模式

29、的新發(fā)展及其啟示從規(guī)則到原則J法商研究2009，（2）：159確保市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)檢查三個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)的相互銜接，做到根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果確定現(xiàn)場(chǎng)檢查方案，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果確定市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，形成以非現(xiàn)場(chǎng)檢查為主的監(jiān)管方式。 （2）完善信息披露制度。針對(duì)我國信息披露制度存在的問題，應(yīng)該要求金融企業(yè)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，完整地披露法律要求披露的事項(xiàng)，包括應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容、形式等，不得隱瞞。金融機(jī)構(gòu)在披露信息時(shí)要保證及時(shí)、真實(shí)。法律還應(yīng)該制定違背信息披露制度的法律后果，促使我國的金融信息披露走向真正意義的公開化和透明化，進(jìn)而維護(hù)市場(chǎng)主體的利益。 （五）細(xì)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任 我國現(xiàn)行法

30、律對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定太過于籠統(tǒng)，不明確。因此，對(duì)現(xiàn)行責(zé)任制監(jiān)督考核內(nèi)容有必要加以充實(shí)、細(xì)化，明確規(guī)定違反責(zé)任制有關(guān)條款的處罰措施，以及因監(jiān)管失職造成重大損失或?qū)е聯(lián)p失擴(kuò)大應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。不但要追究因監(jiān)管失職，不及時(shí)反映金融機(jī)構(gòu)存在問題而形成損失的人員的責(zé)任，還要追究處置金融風(fēng)險(xiǎn)過程中，不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)人員的責(zé)任；對(duì)于故意隱瞞違規(guī)事實(shí)、袒護(hù)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員，要有相應(yīng)的處罰措施。此外，金融監(jiān)管人員換崗或調(diào)離人民銀行，如發(fā)現(xiàn)在監(jiān)管崗位期間有違規(guī)違法行為，也要按照責(zé)任制進(jìn)行追究。與此同時(shí)，還要充分發(fā)揮人民銀行內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察部門的再監(jiān)管作用。要使責(zé)任制最大限度發(fā)揮對(duì)監(jiān)管工作的指導(dǎo)作用

31、，就要在完善金融監(jiān)管責(zé)任追究制的基礎(chǔ)上，將人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管納入內(nèi)部審計(jì)范疇，設(shè)置一系列科學(xué)的內(nèi)審指標(biāo)，并實(shí)行程序化、電算化管理，不定期地對(duì)監(jiān)管人員負(fù)責(zé)的監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)行定性或定量分析，作為評(píng)定等級(jí)監(jiān)管員的重要參考依據(jù)。此外，還要對(duì)監(jiān)管工作中的違規(guī)違紀(jì)行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門要進(jìn)行依法查處，消除因監(jiān)管不力形成的案件隱患，對(duì)玩忽職守、失職瀆職、濫用職權(quán)者，按有關(guān)金融法規(guī)嚴(yán)懲不怠。只有連續(xù)性追究監(jiān)管責(zé)任，才能進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管人員的責(zé)任意識(shí)，才能使監(jiān)管工作避免人為風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。為此，監(jiān)管責(zé)任追究制應(yīng)實(shí)行責(zé)任追究、過程追究和終身追究相結(jié)合的辦法，以便及時(shí)清除監(jiān)管隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象，凈化金融監(jiān)管環(huán)境。 結(jié)束語隨著

32、金融全球化的發(fā)展，尤其在后金融危機(jī)時(shí)代，金融監(jiān)管法制的改革已經(jīng)是大勢(shì)所趨，每一個(gè)國家都處在你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損的全球金融格局下，都需要對(duì)這一問題進(jìn)行思考和抉擇。美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，除美國經(jīng)濟(jì)陷入近三十年來最為嚴(yán)重的衰退外，也給世界經(jīng)濟(jì)帶來了災(zāi)難性影響。我國改革開放已三十多年，與世界經(jīng)濟(jì)密切相連，金融危機(jī)同樣給我國處于成長期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，暴露出了我國金融行業(yè)以及監(jiān)管方面存在的諸多問題。因此，認(rèn)真借鑒國外金融監(jiān)管法治在此次金融危機(jī)中的利弊，取其精華去其糟粕，找到我國金融監(jiān)管法制的不足并加以完善，確保我國金融體系能穩(wěn)健運(yùn)行，服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)

33、發(fā)展。由于本人專業(yè)知識(shí)和思考深度的局限性，本文關(guān)于金融監(jiān)管現(xiàn)行法律制度的不足分析的不夠詳盡、深入，某些觀點(diǎn)也待商榷。今后希望更多的學(xué)者關(guān)注我國金融監(jiān)管法律制度的完善，通過更加深入的研究西方發(fā)達(dá)資本主義國家的金融監(jiān)管法律制度，進(jìn)一步健全、完善我國的金融監(jiān)管法律制度。參考文獻(xiàn)：1曾筱清金融全球化與金融監(jiān)管立法研究M北京：北京大學(xué)出版社,20052次貸危機(jī)課題研究組次貸危機(jī)正在改變世界M北京：中國金融出版社,20093李仁珍主編后危機(jī)時(shí)代的國際金融法M武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.4江微微中國金融體制演進(jìn)與法治化研究M北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.（1）.5吳弘主編中國法律評(píng)論M北京：中國法

34、制出版社，2012.(1).6吳風(fēng)云,趙靜梅論美國信用評(píng)級(jí)霸權(quán)J世界經(jīng)濟(jì)，2005，(12)7賀曉波,李揚(yáng)全球次級(jí)債危機(jī)對(duì)我國債券市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)的啟示J現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2008，(4)8廖凡金融混業(yè)監(jiān)管模式的選擇J中國金融,2008,（11）9龔宇美國信用評(píng)級(jí)業(yè)監(jiān)管體制變遷“次債危機(jī)”下的反思J.證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2008，10周小川與共和國共同成長的中國金融業(yè)J中國金融,2009,（19）11曹鳳岐改革和完善中國金融監(jiān)管體系J北京大學(xué)學(xué)報(bào),2009,（4） 12劉軼金融監(jiān)管模式的新發(fā)展及其啟示從規(guī)則到原則J法商研究.2009,（2）13胡濱完善中國金融監(jiān)管與立法，積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)J中國金融，2009，（

35、8）14劉曉星金融監(jiān)管模式選擇J現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2012,（10）15Good hartA model to analyse financial fragilityEconomic Theory,2006,（27） On the Perfection of Legal System of Financial Regulation in China Undergraduate LiuJin-xiang,Class 4,Law Department Supervisor AiZhao-xia Abstract: Finance is the core of modern economy.With the

36、 rapid expansion of financial funds, the rapid development of modern information technology and the development of financial innovation and financial internationalization, modern financial operation of the uncertainty and complexity increase rapidly.At the end of 2007 the U.S. subprime crisis swept the world, which has done significant damage to the global economy, challenges us to think seriously about the relationship betwee