《農(nóng)村土地制度改革思考與研究》.doc

1、精品文章農(nóng)村土地制度改革思考與研究?jī)?nèi)容提要：土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)建國(guó)以來(lái)土地制度變革歷程和土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的回顧總結(jié)，指出目前農(nóng)村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的。要進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，從根本上解決當(dāng)前存在的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度研究土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。總結(jié)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)

2、，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。一、農(nóng)村土地制度改革的歷史進(jìn)程新中國(guó)成立后，我國(guó)廢除了地主階級(jí)剝削的土地制度，經(jīng)歷了四次大的變革，逐步探索建立起農(nóng)民集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。第一次變革。從封建地主所有和租佃經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制變革，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。1949年9月第一次全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的共同綱領(lǐng)，要求有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1950年通過(guò)的中國(guó)土地改革法，為這次土地制度

3、變革提供了法律依據(jù)。到1952年底，全國(guó)普遍建立了農(nóng)民所有和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的土地制度。土地革命使農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料的有機(jī)統(tǒng)一。從歷史的角度看，這一制度安排適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村生恢復(fù)產(chǎn)力的客觀要求。第二次變革。從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制向土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度變革，確立了農(nóng)村有制。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，1953年開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，在不改變土地個(gè)體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地等生產(chǎn)資料作股入社（初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社），由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按勞取酬，年終進(jìn)行土地分紅。1955年又掀起初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向高級(jí)

4、農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)化高潮，即農(nóng)民將土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償入社，農(nóng)民成為合作社的勞動(dòng)者，形成所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的合作社集體所有、集體經(jīng)營(yíng)土地制。1958年夏秋之際開(kāi)始的人民化浪潮，推動(dòng)形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制，實(shí)行隊(duì)內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、按工分酬的經(jīng)營(yíng)管理體制。這種一大二公的農(nóng)村土地制度，在建立之初對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用，但在技術(shù)落后條件下搞集約化生產(chǎn)、分配的平均主義和農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃流通制度，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，逐漸形成農(nóng)產(chǎn)品全面短缺的局面。第三次變革：從集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離的集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制變革，徹底

5、打破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1978年，我國(guó)波瀾壯闊的改革開(kāi)放先在農(nóng)村獲得突破，一些地方創(chuàng)造了多種形式以“包”為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，從包工、包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)到組，發(fā)展到“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”，最終形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民制度，在堅(jiān)持集體所有制的前提下，將土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。第四次變革：從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓向允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變革，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地制度。xx年12月通過(guò)的憲法修正案，解除了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)禁令。在第一輪土地承包到期后，國(guó)家延長(zhǎng)了耕地、草地、林地承包期，通過(guò)土地

6、管理法和制定物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等，明確家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，以法律形式將改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度改革的成果確定下來(lái)。從總體上看，建立在有制基礎(chǔ)上的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，基本適應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。二、農(nóng)村土地制度改革的主要經(jīng)驗(yàn)土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容，牽動(dòng)著整個(gè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的神經(jīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，從基本國(guó)情出發(fā)，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為第一要?jiǎng)?wù)，持續(xù)不斷地完善農(nóng)村土地制度，積累了一些必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的成功經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)驗(yàn)有四條：第一，堅(jiān)持有制不動(dòng)搖，確保公有制為主體、多種

7、經(jīng)營(yíng)制度并存的基本經(jīng)營(yíng)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地是農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，只有堅(jiān)持農(nóng)村土地國(guó)家所有和多種形式的集體所制，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的公有制性質(zhì)。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度的過(guò)程中，雖然農(nóng)村土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式日益多樣化，但始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地制度的公有制性質(zhì)不動(dòng)搖、進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革也不動(dòng)搖這根底線。第二，堅(jiān)持不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系始終適應(yīng)生產(chǎn)力的要求?？v觀我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，每一次變革都不同程度地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、組織形式和經(jīng)營(yíng)模

8、式的變化，必須不斷完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的內(nèi)涵，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素更大的活力，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系高級(jí)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。第三，必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的根本利益不放松，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足。土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，不僅是國(guó)家糧食安全的重要保證，也是農(nóng)民的命根和飯碗。中國(guó)無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)民無(wú)地不穩(wěn)。維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在操作上必須把制度創(chuàng)新和維護(hù)農(nóng)民根本利益結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村土地制度改革不但要適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，而且要確保農(nóng)民收益穩(wěn)步提高。第四，必須切實(shí)尊重群眾首創(chuàng)精神，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是土地的直接生產(chǎn)經(jīng)

9、營(yíng)者，農(nóng)村土地制度必須反映農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的根本要求。我國(guó)歷次農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，都是基層群眾在生產(chǎn)實(shí)踐中首先進(jìn)行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，通過(guò)國(guó)家政策或立法措施向全國(guó)推廣，逐步建立新的土地經(jīng)營(yíng)制度。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，仍然要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，采取農(nóng)民自發(fā)探索與政府推動(dòng)相結(jié)合的辦法。三、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問(wèn)題隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！叭r(nóng)”問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地制度問(wèn)題，農(nóng)村的許多矛盾和問(wèn)題都是由土地問(wèn)題引起

10、的。目前我國(guó)農(nóng)村土地制度所確立的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境。1、產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。土地產(chǎn)權(quán)是人們?cè)谕恋卣加?、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)和約束功能，權(quán)責(zé)對(duì)稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功地使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵(lì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。土地承包拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村的改革的序幕，土地承包調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。但在我國(guó)，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存

11、在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整。目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多樣性。我國(guó)xx年8月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來(lái)看，我盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權(quán)歸集體所有，但各級(jí)管理處置權(quán)卻由國(guó)家掌握，集體所有名不副實(shí)，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制中，家庭經(jīng)營(yíng)層次日益強(qiáng)化擴(kuò)大，農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)對(duì)土地使用方面的監(jiān)督、管理

12、和調(diào)控能力也就非常有限了。土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的。一方面，法律沒(méi)有明確國(guó)家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級(jí)政府代表國(guó)家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國(guó)家通過(guò)立法和嚴(yán)格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)實(shí)際上由國(guó)家掌握。從產(chǎn)權(quán)內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村土地所有權(quán)不完整，現(xiàn)行法律只將占有權(quán)和部分使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村土地的所有權(quán)人，并且限

13、定了使用方式即發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，所有權(quán)人并沒(méi)有農(nóng)村土地的收益權(quán)和處分權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)看，一方面，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿后由原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期依法占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。當(dāng)前，為適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要而在農(nóng)村推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)，特別是在我國(guó)中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，由于城鎮(zhèn)化水平較低，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移空間有限，以及農(nóng)民自身知識(shí)技能儲(chǔ)備不足，進(jìn)城就業(yè)門(mén)路窄，無(wú)法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，土地對(duì)他們兼有生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重功能，可以說(shuō)是

14、生命的依托、生存之本。在這些地方推進(jìn)土地制度改革和土地流轉(zhuǎn)，必須按照中央政策要求，矯正農(nóng)村各級(jí)干部多年來(lái)形成的工作慣性視角，厘清農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)的困惑與擔(dān)憂，立足圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收這一主題，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)良性流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)出成果。2、土地資源零碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化生產(chǎn)。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)利，農(nóng)村土地承包采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別小，加之實(shí)行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。

15、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時(shí)也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施，不利于實(shí)行合理耕作和采用先進(jìn)技術(shù)，不利于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲(chóng)害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶對(duì)土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)和低效益，并且與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模、集約化經(jīng)營(yíng)相違背，特別是與當(dāng)前大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)效益相沖突。現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成很多還處于自發(fā)性初級(jí)階段的現(xiàn)狀，田地肥沃程度不一，地理區(qū)域不佳，土地常常不能連成片，規(guī)模經(jīng)營(yíng)不好操作，風(fēng)險(xiǎn)也比較大，阻礙了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一

16、步發(fā)展。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)非常重要條件就是農(nóng)民的自覺(jué)和自愿參與，但是傳統(tǒng)農(nóng)村一家一戶為生產(chǎn)單位的自然經(jīng)濟(jì)慣性和部分農(nóng)民戀土思想偏重，還沒(méi)有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的束縛；現(xiàn)實(shí)外出打工的艱辛使得農(nóng)民把具有保障性功能的土地仍視為不可放棄的最后防線；少數(shù)農(nóng)戶的“忌富”心理，寧愿自己的田荒蕪，也不給別人搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而制約了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。所以應(yīng)采取各種形式深入宣傳土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用、意義及做法，提高廣大農(nóng)村干群的認(rèn)識(shí)，消除廣大農(nóng)民的各種疑慮，消除傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)影響，使他們切實(shí)認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量小康的重要條件。3、沒(méi)有統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

17、不順暢。在我國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)利全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉(zhuǎn)，這樣就產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時(shí)，農(nóng)民幾乎沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，導(dǎo)致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開(kāi)發(fā)商和一些腐敗分子，讓國(guó)家和農(nóng)民雙雙吃虧。因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問(wèn)題，中央政府也出臺(tái)了許多政策，但因?yàn)檎邎?zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。新的土地

18、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實(shí)行這個(gè)制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中對(duì)農(nóng)民利益的損害。關(guān)鍵在于讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如果主要是農(nóng)民自發(fā)的，政府或集體組織協(xié)調(diào)和服務(wù)缺乏，流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友、鄰居間進(jìn)行，交易成本大，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，同時(shí)也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者。在競(jìng)爭(zhēng)激烈而自身又與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密的情況下，由于農(nóng)民個(gè)人或家庭獲得土地流轉(zhuǎn)收入較少，其積極參與市場(chǎng)的動(dòng)力不強(qiáng)，在市場(chǎng)交易談判中也就容易處于不利地位，最終因與預(yù)期存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)失敗可能性較大。因此必須建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，規(guī)范和暢

19、通市場(chǎng)交易，促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。而現(xiàn)實(shí)情況是中介組織不健全，土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通、不及時(shí)，無(wú)法真正建立起土地供給者與土地需求者之間的橋梁，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很難形成。由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，難以形成反映真實(shí)價(jià)值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民只能是較低價(jià)格的被動(dòng)接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難。有意愿出讓的農(nóng)民找不到租賃者，而一定經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶則因信息不暢找不到合適的土地來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全主要還表現(xiàn)在缺乏土地測(cè)量評(píng)級(jí)，土地評(píng)估以及從事土地信用，融資和保險(xiǎn)等的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。使土地的跨區(qū)域流動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。

20、現(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，而且采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在很多無(wú)形的制約。4、法律法規(guī)體系不完善，操作的隨意性較大。如同一切公有資源一樣公有土地只要它擁有足夠的價(jià)值，必然會(huì)成為強(qiáng)者掠取的對(duì)象。土地承包法實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒(méi)有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)

21、生作用。這其中最大的問(wèn)題是在政治關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民會(huì)受到利益的侵害，而法律本來(lái)想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)系而得到加強(qiáng)。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)土地控制的強(qiáng)度決定于下述方面的因素。第一，國(guó)家權(quán)力的配置狀況。地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為?？h政府把調(diào)整土地作為一個(gè)時(shí)段的中心工作去抓?？h政府調(diào)整土地承包期限的動(dòng)力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府都有很強(qiáng)的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體“上訪”事件）發(fā)生，上級(jí)部門(mén)并不糾正下級(jí)的違法行為。從立法來(lái)看

22、，目前僅制定了農(nóng)村土地行政管理、所有權(quán)歸屬、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地關(guān)系仍由政策性文件和地方法規(guī)來(lái)規(guī)范，下位法超越上位法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。從法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，重實(shí)體規(guī)定輕程序規(guī)定的問(wèn)題比較突出，不同法律法規(guī)之間關(guān)于所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定相互沖突，難以有效規(guī)范農(nóng)村土地的生產(chǎn)、使用、收益和處置等活動(dòng)。從法律適用來(lái)看，由于多部同位法交叉規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系，以及法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系的一些規(guī)定比較模糊，出現(xiàn)了一些部門(mén)、地方選擇性地適用法律法規(guī)的問(wèn)題，難以維制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。此外，戶籍制度改革、農(nóng)村綜合配套改革以及支農(nóng)惠農(nóng)措施等制度和政策調(diào)整

23、，使農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)體制的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)；大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問(wèn)題；同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)發(fā)展大規(guī)模征用耕地，土地征用制度不科學(xué)，導(dǎo)致土地承包糾紛不斷增多。目前農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，還有一些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的，從根本上解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。為解決農(nóng)村土地制度面臨的突出問(wèn)題，近幾年有關(guān)部門(mén)和地方大膽探索，積累了有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。如正在推廣的集體林權(quán)制度改革，允許把森林

24、、林木和林地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股的條件。四、農(nóng)村土地制度改革的基本著力點(diǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。為此必須建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建市場(chǎng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成有序流暢的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全以法律為手段的農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度。第一，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村土地實(shí)行國(guó)家所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國(guó)家所有的農(nóng)村土地交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)群眾集體所有制包括農(nóng)村集體所

25、有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種形式。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以考慮由縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使國(guó)家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共管理職能分開(kāi)，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。第二，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)評(píng)估制度。尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格形成中的有效作用，借鑒我國(guó)固定資產(chǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，考慮農(nóng)村土地的功能，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，現(xiàn)代評(píng)估方法為手段，職業(yè)化、專業(yè)化、社會(huì)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)為依托

26、，完善的法規(guī)體系為保障的農(nóng)村土地評(píng)估制度。經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估確定的農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值，可以作為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股的定價(jià)基礎(chǔ)和確定征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。第三，逐步建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。參照我國(guó)目前各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的做法，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，逐步建立區(qū)域性和全國(guó)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？梢韵仍诳h域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)家贖買(mǎi)制度，對(duì)舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達(dá)到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的家庭所承包土地，由國(guó)家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法

27、評(píng)估的價(jià)值贖買(mǎi)。國(guó)家贖買(mǎi)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過(guò)大問(wèn)題，剩余部分按照市場(chǎng)化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。逐步放開(kāi)政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。第四、正確劃分政府和市場(chǎng)在農(nóng)村土地管理中的作用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用。政府應(yīng)通過(guò)制定法律法規(guī)、土地利用規(guī)劃等，調(diào)控農(nóng)村土地用途結(jié)構(gòu)，保證國(guó)家糧食安全；依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和監(jiān)督檢查，維護(hù)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)秩序；出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、土地

28、資源配置等應(yīng)在完善市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步交由市場(chǎng)機(jī)制解決。第五、加快完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系。抓緊修訂土地管理法、土地承包法、物權(quán)法以及農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的沖突，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊規(guī)定，并為深化農(nóng)村土地制定改革留有法律空間。在此基礎(chǔ)上，率先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，就農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、價(jià)值評(píng)估制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制以及農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股等重大問(wèn)題進(jìn)行試驗(yàn)，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)功能、權(quán)利義務(wù)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序等納入一部法律。同時(shí)修訂公司法、擔(dān)保法等相

29、關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。第二篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究1、國(guó)內(nèi)外研究綜述1.1國(guó)外研究綜述1.1.1xx等人對(duì)土地制度問(wèn)題的研究xx和恩格斯在探索社會(huì)主義的建立與發(fā)展過(guò)程中，對(duì)土地制度問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。xx在與恩格斯合著的共產(chǎn)黨宣言（1848）中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價(jià)值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，xx在經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿（1857-1858）和xx關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄（1869）等著作中論述了土地制度問(wèn)題，在論土地國(guó)有化（1872）年中論述了土地國(guó)有

30、化政策，在資本論（1894）中研究了土地所有權(quán)政策。1.1.2西方學(xué)者對(duì)土地制度等問(wèn)題的研究英國(guó)的xx圖認(rèn)為，資本家是資本主義制度中一個(gè)重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護(hù)產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對(duì)土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲?guó)有。舒爾茨在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，論述了土地制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響。他認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的市場(chǎng)方式，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格來(lái)刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的，能適應(yīng)市場(chǎng)變化的家庭農(nóng)場(chǎng)來(lái)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實(shí)行居住所有制形式等

31、。他認(rèn)為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟(jì)職能，任何對(duì)地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號(hào)和刺激與舒爾茨一樣，馬爾科姆吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個(gè)體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會(huì)增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果3。對(duì)于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，巴澤爾認(rèn)為，個(gè)人對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過(guò)交換得以實(shí)現(xiàn)4。利貝卡普認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會(huì)制度

32、，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場(chǎng)價(jià)格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當(dāng)代國(guó)外學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度等問(wèn)題的研究卜凱在1920年至1925年對(duì)我國(guó)7個(gè)省17個(gè)縣的2866個(gè)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，中國(guó)的貧困在于農(nóng)場(chǎng)面積的零細(xì)，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過(guò)密，解決這一問(wèn)題的出路是實(shí)行人口節(jié)制。putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度進(jìn)行研究和分析后認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說(shuō)是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說(shuō)是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村土地資源過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，必須將中國(guó)

33、農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。ostrom，stevenson等卻認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制度成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及降低風(fēng)險(xiǎn)等，在一些特定的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績(jī)效和結(jié)果。德國(guó)學(xué)者franzvonbenda-beckmann從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了分析后認(rèn)為，土地權(quán)利作為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有四個(gè)功能，即社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)境功能和政治功能;中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計(jì)，必須充分考慮這四個(gè)方面的因素，否則，中國(guó)的農(nóng)村土地制度就會(huì)阻

34、礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會(huì)公共利益與政治穩(wěn)定等。1.2國(guó)內(nèi)研究綜述1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究曹澤華（xx）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來(lái)定義和理解農(nóng)地制度，認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。李明秋（xx）從法律法規(guī)的角度來(lái)定義農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制

35、度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。吳亞卓（xx）等選擇xx生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來(lái)理解農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從法規(guī)中可以明確得出我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點(diǎn)李桂梅（xx）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的

36、所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的混亂。遲福林（xx）等認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個(gè)成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（xx）等認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒(méi)有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究王景新、遲福林（xx）等主xx持和完善當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅(jiān)持農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進(jìn)而把農(nóng)地集

37、體所有制的成員共同占有改造為按份共有。張德元、周天勇（xx）等認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行國(guó)有化改造，由統(tǒng)一的國(guó)家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長(zhǎng)至xx9xx或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進(jìn)行繼承。楊小凱、蔡繼明，（xx）等認(rèn)為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場(chǎng)運(yùn)行的秩序。2、農(nóng)村土地制度及其改革意義2.1農(nóng)村土地制度的含義如何準(zhǔn)確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問(wèn)題。迄今為止，我國(guó)理論界對(duì)“土地制度”的范疇尚未達(dá)成共識(shí)，。

38、主要有以下三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。完整的土地經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決土地歸屬問(wèn)題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國(guó)或社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土

39、地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問(wèn)題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過(guò)程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過(guò)程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。2.2農(nóng)村土地制度的特征2.2.1地位的基礎(chǔ)性土地是一個(gè)國(guó)家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來(lái)之前，當(dāng)社會(huì)處于農(nóng)業(yè)階段的時(shí)候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財(cái)富形式。在資本主義社會(huì)之前，土地的占有形式基本上決定了社會(huì)財(cái)富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時(shí)最具基礎(chǔ)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，人類(lèi)逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時(shí)代，國(guó)民財(cái)富大量增加，財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)

40、不再占據(jù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家中，由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國(guó)家財(cái)富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國(guó)的土地價(jià)值占國(guó)民財(cái)富總價(jià)值的23%左右;口本1973年的土地價(jià)值達(dá)到206萬(wàn)億口元，相當(dāng)于上一年國(guó)民生產(chǎn)總值的3.22倍。2.2.2國(guó)度的差異性在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國(guó)家中，就一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)各國(guó)的占有形式比較單一。而惟獨(dú)土地占有形式各個(gè)國(guó)家之間仍然保留著明顯的差異性。因?yàn)橥恋刂贫瘸酥苯邮芤粋€(gè)國(guó)家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時(shí)還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而

41、形成國(guó)與國(guó)之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財(cái)產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)所具有的特性所決定的。2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)革命和建設(shè)的根本問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地問(wèn)題。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國(guó)只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀

42、缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對(duì)資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對(duì)農(nóng)地資源的開(kāi)發(fā)利用會(huì)產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵(lì)生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)

43、業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長(zhǎng)。2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村改革實(shí)際上是一直以變革土地制度為核心展開(kāi)的。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體目標(biāo)以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不僅要發(fā)展商品市場(chǎng)，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場(chǎng)，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要內(nèi)容。要通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地制度，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制按經(jīng)濟(jì)效率原則實(shí)現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，

44、從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。3、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程、現(xiàn)行模式和存在問(wèn)題3.1我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營(yíng)的歷史性變革，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國(guó)現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)單家獨(dú)戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)，因

45、而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步（1978年秋一一xx年4月）：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開(kāi)階段（xx年5月一一xx年底）；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段（xx年春xx年初）；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段（xx年初一一至今）。3.2我國(guó)農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達(dá)地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的條件下，對(duì)土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來(lái)進(jìn)行的。這種調(diào)整是基于人口的變動(dòng)而對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民

46、更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說(shuō)是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，也就無(wú)法從根本上消除對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。3.2.2“兩田制”模式20世紀(jì)80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實(shí)行招租形式承包經(jīng)營(yíng)，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購(gòu)任務(wù)和繳納土地承包費(fèi)。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來(lái)，以便

47、更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補(bǔ)了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會(huì)二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。3.2.3蘇南模式隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國(guó)的工業(yè)化和城市化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時(shí)又存在著想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民無(wú)地可擴(kuò)的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)，中國(guó)許多地區(qū)都有實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進(jìn)行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過(guò)農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成

48、“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或通過(guò)“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來(lái)形成股份制農(nóng)場(chǎng)、站辦農(nóng)場(chǎng)、村辦農(nóng)場(chǎng)等。3.2.4“生不增地、死不減地”模式貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排。只在xx年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營(yíng)模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長(zhǎng)的承包期基本上己接近永佃制。此項(xiàng)制度己寫(xiě)進(jìn)中央的有關(guān)文件，為此項(xiàng)制度在全國(guó)推廣奠定了基礎(chǔ)。3.2.5土地股份制模式廣東南?？h地處珠江三角

49、洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無(wú)地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價(jià)形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實(shí)行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對(duì)新增人口實(shí)行配售股。這樣就實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。3.3我國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的

50、愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國(guó)“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面：3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化憲法規(guī)定。“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”但是對(duì)于農(nóng)村土地，哪些是國(guó)家的，哪些是集體的，并沒(méi)有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確。民法通則將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而土地管理法將產(chǎn)權(quán)主體

51、賦予了合作經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級(jí)行政組織都對(duì)地權(quán)進(jìn)行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來(lái)自國(guó)家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無(wú)實(shí)。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會(huì)行政職能而己。因此，要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)變革不能忽視這一問(wèn)題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散，難以形成規(guī)模效益我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，無(wú)論從法律意義上還是從經(jīng)濟(jì)意義上看，每個(gè)集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量

52、和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動(dòng)平均分配。由于我國(guó)土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)不利于引進(jìn)資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個(gè)農(nóng)戶從市場(chǎng)獲得信息的能力有限，對(duì)市場(chǎng)的參與程度較低，也沒(méi)有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)模化和集約化發(fā)展，成為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低其一，集體土地實(shí)行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場(chǎng)之外。目前我國(guó)農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無(wú)

53、論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，不利于農(nóng)地市場(chǎng)的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒(méi)有明確界定，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律和政策依據(jù)。目前我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)和有效配置。3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展目前在我國(guó)農(nóng)村中，由于對(duì)農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機(jī)制，亂占耕地、超標(biāo)占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒(méi)有按規(guī)劃進(jìn)行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪

54、費(fèi)嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開(kāi)方便之門(mén)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無(wú)償無(wú)限供給的特征。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，理論上說(shuō)土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過(guò)大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實(shí)處。4、政策建議4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村

55、土地產(chǎn)權(quán)制度當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有。”而對(duì)于集體的界定根據(jù)土地管理法相關(guān)規(guī)定至少有三個(gè)，村集體、村民小組和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，但在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，實(shí)際上對(duì)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)可以實(shí)行一定影響也至少有三個(gè)即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實(shí)質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。但對(duì)每一個(gè)主體而言，都沒(méi)有獲得“絕對(duì)”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對(duì)于每一個(gè)主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的，而相對(duì)于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴(yán)重，這也是許多學(xué)者關(guān)注

56、集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實(shí)不符，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實(shí)際上，集體在現(xiàn)實(shí)生活中只有按照國(guó)家的有關(guān)政策實(shí)行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實(shí)到農(nóng)戶對(duì)于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶沒(méi)有土地的法律名義所有權(quán)，也沒(méi)有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國(guó)家在法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地沒(méi)有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家卻可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)政策對(duì)土地實(shí)施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒(méi)有對(duì)于農(nóng)地的絕對(duì)“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。

57、而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場(chǎng)化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個(gè)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及到交易技術(shù)細(xì)節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問(wèn)題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場(chǎng)的標(biāo)志。西方資本主義國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機(jī)構(gòu)十分發(fā)達(dá)，他們提供從信息搜集、價(jià)格評(píng)估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機(jī)制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類(lèi)層次的需要。而我國(guó)在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的服務(wù)性機(jī)

58、構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)初步建立與培育，對(duì)農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當(dāng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺(tái)，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。土地股份制的目的是土地的可流動(dòng)性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才會(huì)產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，也是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個(gè)方面：第一，積極建立鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺(tái)。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門(mén)的權(quán)交易信息平臺(tái)以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時(shí)發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，其權(quán)屬變革的主要見(jiàn)證在于