淺談我國工程建設(shè)監(jiān)理制度的發(fā)展歷史及方向副本

1、淺談我國工程建設(shè)監(jiān)理制度的發(fā)展歷史及方向劉樹春華中科技大學(xué)土木工程學(xué)院【前言】工程建設(shè)監(jiān)理是一個(gè)由多學(xué)科、多專業(yè)構(gòu)成的技術(shù)密集智能型組 織，在我國工程及城市的建設(shè)監(jiān)理制中發(fā)揮著舉足輕重的作用。正是基于其在 建設(shè)管理制度中的有效性，工程監(jiān)理在世界上許多國家和地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)國 家已有上百年的使用歷史。我國于 1988年開始工程監(jiān)理工作的試點(diǎn)，1996年 在建設(shè)領(lǐng)域全面推行工程監(jiān)理制度， 歷經(jīng)了 20多年的創(chuàng)新與發(fā)展，已經(jīng)初步形 成了具有中國特色的工程管理制度，取得了明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn) 了我國工程建設(shè)管理水平的提高，得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)同，監(jiān)理已成為工程 建設(shè)中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。但同

2、時(shí)我們也要注意到，由于起步較晚，我國監(jiān) 理制度的發(fā)展過程中也暴露出了一些問題，值得我們深思。一、我國工程監(jiān)理制度的產(chǎn)生與推廣工程監(jiān)理制度最早起源于歐洲。18世紀(jì)60年代前后，歐洲興起工程計(jì)件工資制和工程承包制，投資建設(shè)的 業(yè)主為了防止工匠虛報(bào)工程量和冒領(lǐng)工資，在施工階段設(shè)專人對(duì)工匠們的已完工 程進(jìn)行測量和核實(shí)，人們便把專門從事這種工作的人稱為測量這可以說是工程建 設(shè)監(jiān)理的起源之一。在這之后，隨著工程承包制和招標(biāo)承包制的出現(xiàn)， 他們的工 作又有擴(kuò)充，包括在招標(biāo)階段編制工程預(yù)算和招標(biāo)文件、組織招標(biāo)、篩選施工承 包單位、商談合同條件；在施工階段監(jiān)督雙方履行合同、監(jiān)督施工質(zhì)量和進(jìn)度， 并作為第三方調(diào)解

3、業(yè)主與承包單位之間的合同糾紛。 這些便構(gòu)成了近代工程建設(shè) 監(jiān)理的基本內(nèi)容。隨后歐洲興起工業(yè)革命，工程投資和規(guī)模日益增大，技術(shù)日益復(fù)雜，這時(shí)候 咨詢工程師便應(yīng)運(yùn)而生，受業(yè)主聘用，在項(xiàng)目前期為其投資進(jìn)行決策研究， 提供 技術(shù)方案和實(shí)施建議；在設(shè)計(jì)階段代表業(yè)主向設(shè)計(jì)師提出設(shè)計(jì)要求和優(yōu)化建議； 在施工階段對(duì)工程施工進(jìn)行監(jiān)督，防止偷工減料和以次充好現(xiàn)象的發(fā)生， 檢查與 控制工程進(jìn)度和質(zhì)量。這進(jìn)一步豐富了建設(shè)監(jiān)理的內(nèi)容。1957年，國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)編寫了土木工程施工合同條件，集中反 映了國際上實(shí)施建設(shè)監(jiān)理的情況，把測量師、咨詢工程師、建筑師統(tǒng)一簡稱為“工 程師”，把工程師的工作內(nèi)容稱為“建設(shè)監(jiān)理”，并

4、規(guī)定了監(jiān)理的一般職權(quán)，即根 據(jù)業(yè)主委托監(jiān)理的工作范圍，完成受監(jiān)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資控制工作， 具體包括：編制項(xiàng)目監(jiān)理規(guī)劃和項(xiàng)目監(jiān)理實(shí)施細(xì)則并實(shí)施； 審查分包單位的資質(zhì)， 并向業(yè)主提出審查意見；組織項(xiàng)目監(jiān)理例會(huì)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目中的工作并發(fā)出監(jiān)理指令； 審定承包商的開工報(bào)告、施工組織設(shè)計(jì)、技術(shù)方案、進(jìn)度計(jì)劃；審核承包商的申 請(qǐng)、支付證書和竣工結(jié)算；審查和處理工程變更；主持或參與工程質(zhì)量事故的調(diào) 查；調(diào)解業(yè)主與承包商之間的合同爭議、處理索賠、審批工程延期；編寫監(jiān)理周 /月報(bào)、監(jiān)理工作階段報(bào)告、專題報(bào)告和項(xiàng)目監(jiān)理總結(jié)；審核簽認(rèn)分部分項(xiàng)工程和 單位工程的質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定資料，審查承包商的竣工申請(qǐng)，組織對(duì)待

5、驗(yàn)收的工程項(xiàng) 目進(jìn)行質(zhì)量檢查，參與工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。我國自提出推行工程監(jiān)理制度，經(jīng)歷了準(zhǔn)備階段（1988年）、試點(diǎn)階段（1989- 1992年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（1993-1995年）以及全面推廣階段（1996年-至今）四個(gè)發(fā) 展階段。20世紀(jì)80年代。我國進(jìn)入改革開放新時(shí)期，世界銀行開始對(duì)我國國施放貸 款，位于云貴兩省交界處紅水河上游的魯布革水電站是我國利用世界銀行貸款的 第一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，這是我國第一個(gè)按照國際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的工程， 成為引入監(jiān)理制度的成功范例。隨后魯布革經(jīng)驗(yàn)得到了廣泛的認(rèn)可、推廣和發(fā)展， 其核心內(nèi)容就是招標(biāo)承包制和項(xiàng)目建設(shè)管理制。隨后陜西的西山公路、京津塘高速公路

6、、秦皇島碼頭二期工程、廣西巖灘水電站、福建水口水電站等一批交通、 水電工程都不同形式、不同程度的實(shí)行了建設(shè)監(jiān)理制，并取得了顯著效果。1988年7月25日，國家建設(shè)部參照國際慣例，在總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 發(fā)布了關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知，這是新中國開展建設(shè)監(jiān)理工作的第一 個(gè)紅頭文件，標(biāo)志著我國正式開始建立工程建設(shè)監(jiān)理制度。8月1日，人民日?qǐng)?bào)第1版用醒目的標(biāo)題 邁向社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)新秩序的關(guān)鍵一步 一一我國將 按國際慣例設(shè)建設(shè)監(jiān)理制”，向全國、全世界宣布了我國建設(shè)領(lǐng)域里的這一新的、 重大的改革舉措。11月28日，原建設(shè)部又發(fā)出了關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作 的若干意見，文件決定建設(shè)監(jiān)理工作先期在北京

7、、上海、南京、天津、寧波、 沈陽、哈爾濱、深圳這八個(gè)重點(diǎn)城市和能源部門、交通部門下屬的水電與公路系統(tǒng)進(jìn)行試點(diǎn)及加以完善。1989年7月28日，原建設(shè)部頒發(fā)了建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定。這是我國開展 建設(shè)監(jiān)理工作的第一個(gè)法規(guī)性文件，它全面地規(guī)范了參與建設(shè)監(jiān)理各方的行為。1991年12月16日，時(shí)任原建設(shè)部部長侯捷在“全國建設(shè)工作會(huì)”上指出， 試點(diǎn)工作取得了顯著的效果，并決定在全國范圍內(nèi)逐步發(fā)展確立工程監(jiān)理制度。1993年5月，第五次全國建設(shè)監(jiān)理工作會(huì)議召開，標(biāo)志著我國建設(shè)監(jiān)理制 度走向穩(wěn)步發(fā)展的新階段。1995年12月15日，原建設(shè)部和原國家計(jì)委印發(fā)工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定的 通知，自1996年1月1日起實(shí)施，取

8、代原有的建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定。1997年11月1日，中華人民共和國建筑法頒布，規(guī)定“國家推行建設(shè) 工程監(jiān)理制度”，從而使建設(shè)工程監(jiān)理制度進(jìn)入全面推行階段。2000年1月30日，建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例發(fā)布施行，對(duì)工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)作出了具體的規(guī)定2004年2月1日，建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例頒布施行，對(duì)工程監(jiān)理承 擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)理責(zé)任作出了規(guī)定。二十多年來，我國的工程監(jiān)理工作從借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，到逐步完善規(guī)章制度， 從強(qiáng)制推行到逐漸全面推廣，經(jīng)歷了從小到大、從點(diǎn)到面、風(fēng)風(fēng)雨雨不平凡的二 十年發(fā)展的歷程，取得了長足的發(fā)展與進(jìn)步，基本形成了監(jiān)理、業(yè)主和承包商三 大平等獨(dú)立的工程建設(shè)主體。今天，

9、從城市到農(nóng)村、從鐵路到礦山、從井下到地 面，每一個(gè)具備一定規(guī)模的建筑工地上都能看到工程監(jiān)理人員不畏嚴(yán)寒酷暑、辛勤工作的身影。工程監(jiān)理已成為我國工程建設(shè)領(lǐng)域一支重要的建設(shè)力量，為我國改革開放建設(shè)事業(yè)做出了不朽貢獻(xiàn)。二、我國工程監(jiān)理制度的發(fā)展現(xiàn)狀與思考我國自1988年起開展工程建設(shè)監(jiān)理工作以來， 至今已有28年歷史，歷經(jīng)了 近三十年的創(chuàng)新與發(fā)展，我國監(jiān)理制度從無到有，發(fā)展迅速，取得了比較好的經(jīng) 濟(jì)和社會(huì)效益，已經(jīng)初步形成了具有中國特色的工程管理制度，主要體現(xiàn)在：1. 初步形成了工程監(jiān)理法規(guī)體系框架。中華人民共和國建筑法、建設(shè)工 程質(zhì)量管理?xiàng)l例、建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的頒布實(shí)施，使工程監(jiān) 理

10、制度在工程建設(shè)中的地位受到了國家法律法規(guī)的保障， 確立了監(jiān)理單位市場的 主體單位，明確了大中型工程項(xiàng)目必須實(shí)行工程管理。2. 建立了一批初具規(guī)模的監(jiān)理隊(duì)伍。截至 2011年12月底，全國共有監(jiān)理 企業(yè)5943家，其中綜合資質(zhì)59家，甲級(jí)2061家，乙級(jí)及以下3767家，國家注 冊(cè)監(jiān)理工程師12萬余人，監(jiān)理從業(yè)人員超過 60萬人。3. 創(chuàng)建了一批優(yōu)質(zhì)監(jiān)理工程。監(jiān)理工作覆蓋了房屋建筑、市政公用工程、 冶煉、石油化工、水利水電、電力、公路、港航、通信、鐵道、機(jī)械、煤炭、建 材、地基基礎(chǔ)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、輕紡、古建筑、家居裝飾等專業(yè)，基本涵 蓋了建設(shè)工程的各個(gè)領(lǐng)域。實(shí)施監(jiān)理的多數(shù)工程，在質(zhì)量、投資

11、和進(jìn)度方面普遍 得到了保證。如上海楊浦、南浦大橋工程實(shí)施建設(shè)監(jiān)理，分項(xiàng)工程的優(yōu)良率達(dá)到 98%滬寧高速、京九鐵路、南昆鐵路，首都、上海、廣州的新國際機(jī)場，巖灘、 水口、隔河巖、二灘、小浪底、李家峽、亞龍灣、三峽等大型水電工程、茂名石化工程等都是比較典型的優(yōu)質(zhì)工程。4. 積累了較為豐富的工程監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過近三十年的監(jiān)理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)， 現(xiàn)在我國部分監(jiān)理企業(yè)已具備了監(jiān)理各類技術(shù)復(fù)雜工程的能力。實(shí)踐證明，我國實(shí)行建設(shè)工程監(jiān)理制度是必要和成功的， 但由于我國監(jiān)理制 度起步較晚，在看到成績的同時(shí)也不能否認(rèn)我國的工程監(jiān)理工作仍有許多與我國 的國情和發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)的地方，存在以下幾點(diǎn)不足，值得我們警惕和反

12、思。1、工程監(jiān)理的定位不清晰監(jiān)理定位存在偏差針對(duì)我國工程監(jiān)理的定位討論，不同部門存在著不同的觀點(diǎn).尤其是工程監(jiān) 理的位置問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為工程監(jiān)理企業(yè)是代表政府來執(zhí)業(yè)的；有觀點(diǎn)認(rèn)為工程 監(jiān)理企業(yè)是代表業(yè)主方來執(zhí)業(yè)；另外還有觀點(diǎn)認(rèn)為工程監(jiān)理企業(yè)不代表任何部門， 它應(yīng)是獨(dú)立的第三方等等社會(huì)各界對(duì)于工程監(jiān)理企業(yè)的認(rèn)識(shí)和思想上的偏差， 直接對(duì)工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。監(jiān)理的安全責(zé)任不斷擴(kuò)大監(jiān)理單位要不要對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)多大的責(zé)任，一直存在著爭議。 現(xiàn)在很多地方制定的“監(jiān)理安全細(xì)則”和“監(jiān)理操作規(guī)程”都從不同程度上將監(jiān) 理的責(zé)任任意擴(kuò)大化。只要是監(jiān)理審核過的方案出了問題， 一律對(duì)監(jiān)理企業(yè)

13、實(shí)行 很重的行政處罰。這將必然導(dǎo)致監(jiān)理工程師在審核安全方案時(shí)， 無限制的要求承 包商提高安全系數(shù)而無視安全成本，不利于整個(gè)工程項(xiàng)目的正常順利實(shí)施。2 、監(jiān)理的工作范圍及內(nèi)容狹小監(jiān)理工作范圍及內(nèi)容的狹小可以通過縱向與橫向兩個(gè)方面來體現(xiàn)?？v向方面：目前,我國絕大部分工程監(jiān)理單位從事的都是施工階段的監(jiān)理，前期階段監(jiān)理的缺乏，使得前期階段在功能策劃、可行性研究、設(shè)計(jì)圖紙的完善性等方 面不夠完善，導(dǎo)致施工階段設(shè)計(jì)變更較多，造成工期失控，有的甚至影響工程質(zhì)量。橫向方面：監(jiān)理單位按照建設(shè)部當(dāng)年對(duì)實(shí)施監(jiān)理制的初衷 ，應(yīng)該是“三控、二管、一協(xié) 調(diào)”，但是由于體制原因，機(jī)制上不配套，監(jiān)理的“三控”即投資、進(jìn)度、質(zhì)

14、量管 理的職能被異化，實(shí)際操作中絕大多數(shù)監(jiān)理單位僅是以 “質(zhì)量監(jiān)理為主”，投資控 制基本上由建設(shè)單位實(shí)施，很少項(xiàng)目給予監(jiān)理實(shí)行“三控制”，因此長期以來，監(jiān) 理的“三控、二管、一協(xié)調(diào)”未得到有效貫徹。3. 工程監(jiān)理的業(yè)務(wù)行為不規(guī)范監(jiān)理工作隨意性較大，監(jiān)理程序不清，監(jiān)理工作不到位，現(xiàn)場記錄不齊全、 不真實(shí)，漏檢現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)理技術(shù)文件（監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細(xì)則等）照抄照搬。監(jiān)理企業(yè)掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)組織不健全，人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理， 監(jiān)理人員流動(dòng)性大。4. 工程監(jiān)理的市場行為不規(guī)范監(jiān)理收費(fèi)普遍偏低由于監(jiān)理行業(yè)的進(jìn)入門檻相對(duì)不是很高，造成了現(xiàn)階段許多實(shí)力不足的小監(jiān) 理企業(yè)大量涌入，不合理壓價(jià)現(xiàn)象嚴(yán)重，

15、這些企業(yè)承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)后，就聘任一些 沒有實(shí)際監(jiān)理工作經(jīng)驗(yàn)的人員，甚至還會(huì)臨時(shí)雇傭新近畢業(yè)的學(xué)生進(jìn)行監(jiān)理工作。 由于工資方面等相關(guān)費(fèi)用相對(duì)較低，所以整體運(yùn)營費(fèi)用以及單位成本也較低。這樣，這些監(jiān)理企業(yè)就會(huì)以遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)理費(fèi)進(jìn)行承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，很多工程項(xiàng)目的監(jiān)理費(fèi)甚至達(dá)不到合理的監(jiān)理成本水平，于是監(jiān)理服務(wù)的實(shí)際質(zhì)量必然有 所降低。監(jiān)理人員素質(zhì)不高工程監(jiān)理人員的素質(zhì)對(duì)這一行業(yè)的競爭力有著重要影響。目前我國工程監(jiān)理從業(yè)人員的總體素質(zhì)還有待提高，主要表現(xiàn)在部分從業(yè)工程監(jiān)理師在知識(shí)結(jié)構(gòu)、 對(duì)國際慣例的熟悉程度、語言溝通能力、與國際工程監(jiān)理行業(yè)的競爭力等方面還 存在不合理之處。一方面是由于監(jiān)理行業(yè)的地位和

16、薪酬不高， 所以導(dǎo)致了監(jiān)理行 業(yè)大部分的優(yōu)秀監(jiān)理人才的流失，另一方面監(jiān)理企業(yè)對(duì)所聘用的人員把關(guān)不嚴(yán)， 未進(jìn)行嚴(yán)格篩選，同時(shí)由于考試制度和職稱要求的影響， 造成會(huì)干的不一定能考 上，能考上的不一定會(huì)干。業(yè)主行為不規(guī)范大多數(shù)業(yè)主單位一般不具備項(xiàng)目管理能力， 對(duì)基建程序尤其是監(jiān)理制度不了 解，往往出現(xiàn)市場行為不規(guī)范問題。 突出表現(xiàn)在：一是在委托監(jiān)理任務(wù)時(shí)僅委托 質(zhì)量控制；二是隨意壓低監(jiān)理費(fèi)；三是拖欠監(jiān)理費(fèi)。監(jiān)理企業(yè)缺乏市場主體地位突出表現(xiàn)在：大部分監(jiān)理企業(yè)依附于政府、高等院校、科研院所、勘察設(shè)計(jì) 等企事業(yè)單位中，缺乏市場競爭主體和法人實(shí)體地位，不能自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧， 缺乏活力和市場競爭意識(shí)，監(jiān)理工

17、作水平不能得到充分發(fā)揮。三、我國工程監(jiān)理制度的發(fā)展方向和前景1. 明確工程監(jiān)理的地位要突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)理是服務(wù)于業(yè)主的咨詢單位，恰當(dāng)界定工程監(jiān)理的安全責(zé)任， 對(duì)監(jiān)理的安全管理工作、內(nèi)容、工作深度進(jìn)行細(xì)化，并對(duì)監(jiān)理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行 明確界定，力爭做到客觀、科學(xué)、合理、易操作，以免工程監(jiān)理需承擔(dān)的安全責(zé) 任被過分?jǐn)U大，而不利于工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展。2. 提高工程監(jiān)理從業(yè)人員總體素質(zhì)提高工程監(jiān)理從業(yè)人員總體素質(zhì)對(duì)于我國工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展來說，是一項(xiàng)艱巨而關(guān)鍵的大工程，必須通過制定長期規(guī)劃來實(shí)現(xiàn).其具體解決途徑可以歸納 為以下幾點(diǎn)：（1）通過鼓勵(lì)不同水平的工程監(jiān)理人接受有針對(duì)性的學(xué)習(xí)培訓(xùn)來提 高自身的業(yè)務(wù)水平

18、；（2）通過與其他工程監(jiān)理行業(yè)發(fā)展比較好的國家交換、交流，取長補(bǔ)短，以達(dá)到和國家接軌的目標(biāo)；（3）和高校合作設(shè)置監(jiān)理專業(yè)， 培育專業(yè)的優(yōu)秀人才；（4）盡量促成工程監(jiān)理行業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，切實(shí)的提 高監(jiān)理人員的工資福利待遇，創(chuàng)造一個(gè)良好的用人、留人環(huán)境。3. 要提高監(jiān)理實(shí)際收費(fèi)一家企業(yè)乃至一個(gè)行業(yè)的良性發(fā)展，需要社會(huì)給予一個(gè)合理的經(jīng)營利潤。一個(gè)利潤都可能沒有的產(chǎn)品決不是好產(chǎn)品，一個(gè)合理利潤都沒有的企業(yè)也決不是一 個(gè)好企業(yè)。企業(yè)的前進(jìn)發(fā)展需要有合理的利潤， 企業(yè)更需要合理利潤進(jìn)行人才的 培養(yǎng)和儲(chǔ)備。而當(dāng)前的實(shí)際監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，卻無做不到這一點(diǎn)?，F(xiàn)在我們的監(jiān)理 企業(yè)所得的利潤完全來之對(duì)工程監(jiān)理人員的人力資源成本的“剝削”，真正意義上它已不是一種的合理的企業(yè)利潤。這個(gè)合理的企業(yè)利潤都失去