日本金融監(jiān)管制度改革

1、日本金融監(jiān)管制度改革 日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度側重于事前限制，從而形成對金融機構過度保護的監(jiān)管機制，隨著金融監(jiān)督廳的設立和運營，金融監(jiān)管將轉變?yōu)樽⒅厥潞蟊O(jiān)督，以國際統(tǒng)一會計標準和法律規(guī)范交易行為促進競爭的機制，真正建立起透明、公開、公正的金融市場。目前世界各國的金融制度大體可分為兩類，即主要依賴銀行借款（bank-oriented system）和主要通過資本市場（market-oriented system）這兩種制度 .前者一般存在于資本市場相對欠發(fā)達的國家，日本是其典型代表。 與日本金融制度相適應的日本的金融監(jiān)管制度，它涉及政府金融主管部門對金融機構經(jīng)營的限制、管理、監(jiān)督等各個方面，是政府

2、行為與金融機構經(jīng)營行為相互聯(lián)系的中心環(huán)節(jié)，充分反映了日本式金融制度的特征。當然任何一個國家金融制度的形成都是由其經(jīng)濟發(fā)展的階段性和特殊性決定的，日本也不例外。包括金融監(jiān)管制度在內(nèi)的日本的金融制度是在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟高速發(fā)展時期形成的，當時的特殊背景是：投資資金嚴重不足；經(jīng)濟持續(xù)增長；經(jīng)濟處于相對封閉的狀態(tài)。因此，建立于資金匱乏時代的金融制度必須實現(xiàn)以下基本的歷史使命：一是保證將有限的資金投入經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展的部門，并使之得到有效利用；二是實行行業(yè)限制，防止過度競爭引起的金融機構破產(chǎn)。這樣，通過政府指導下對金融機構經(jīng)營的限制、管理，使銀行承擔了企業(yè)應該承擔的風險，同時，又由日本的中央銀行&#0；

3、&#0；日本銀行和日本政府承擔了銀行應該承擔的風險。即通過風險的轉移，才保證了銀行有積極性投資于一般情況下企業(yè)難以單獨承擔風險的新型產(chǎn)業(yè)領域和技術部門。 傳統(tǒng)的金融制度在當時的歷史時期發(fā)揮了巨大作用，為戰(zhàn)后日本迅速躋身于先進工業(yè)國家提供了制度保證。但80年代中期以來，特別是在金融自由化、國際化潮流沖擊下，即使依賴銀行借款為主要融資渠道的國家，金融領域的交易規(guī)則日趨與資本市場型國家相同，也就是說統(tǒng)一的國際金融市場要求在金融交易、金融服務甚至金融監(jiān)管方面實行統(tǒng)一價格、統(tǒng)一規(guī)則和統(tǒng)一標準，這樣日本金融制度，首先是金融監(jiān)管制度實現(xiàn)徹底變革就迫在眉睫了。金融監(jiān)督廳的職能作用日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度

4、中，大藏省擁有至高無上的權力，集金融計劃立案與監(jiān)督檢查職能于一身，是造成金融領域不正當交易的根源，也是不良債權問題得不到徹底解決的原因，因此遭到了國際社會和國內(nèi)企業(yè)界的強烈批評。為了根本扭轉不良債權的發(fā)展趨勢，解決權力過度集中的弊端，日本政府決定將大藏省的金融監(jiān)督檢查職能獨立出來，組建專門的金融監(jiān)管機構，完善金融監(jiān)管制度。這樣，1998年6月22日日本金融監(jiān)督廳作為日本總理府外局，一個完全脫離大藏省的組織機構正式投入運營，這標志著日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度的結束。以往側重于事前限制，從而形成對金融機構過度保護的監(jiān)管機制，將轉變?yōu)樽⒅厥潞蟊O(jiān)督，以國際統(tǒng)一會計標準和法律規(guī)范交易行為促進競爭的機制，真正

5、建立起透明、公開、公正的金融市場。金融監(jiān)督廳將強化對市場負責的金融檢查，重視會計監(jiān)督的公益性。進入21世紀，企業(yè)價值評判標準是什么？它不再是企業(yè)實物資產(chǎn)的合計額，而是企業(yè)信用。日本金融機構的不正當交易，例如大和銀行紐約分行違法事件以及山一證券公司進行帳外交易等，使國際金融市場失去了對日本的信任，日本金融機構融資利率的風險加價不斷上升，同時導致了資本外流。為恢復金融機構的市場信譽，首先要根據(jù)更加先進的會計方式完善金融機構的財務報表。只有實現(xiàn)了這一前提條件，才能確定統(tǒng)一、公開的標準檢查各個金融機構資產(chǎn)負債真實狀況，決定應該處理的金融機構的排序。其中要特別針對市場反映不佳的金融機構予以充分注意，這類

6、金融機構的表現(xiàn)一般為：股價純資產(chǎn)倍率較低；必須支付較高的風險加價才能籌集到資金；信用評級較低。對此類金融機構甚至連其集團內(nèi)相關公司都應列為重點審查對象。 在檢查確定金融機構貸款資產(chǎn)時，核算不良債權的會計方式，應該采用更加嚴格、先進的美國會計標準（會計標準書第114號和第118號）。美國標準可迅速準確地判斷貸款債權的風險，即當減免利息或預計回收有困難的貸款債權，其帳面價值降低到以貸款時（減免利息以前）的利率貼現(xiàn)預計流動性后的現(xiàn)值的水平時，可以馬上掌握減免利息造成的損失或呆帳風險上升形成的損失，以便及時采用有效措施。通過徹底檢查金融機構的資產(chǎn)內(nèi)容，可以杜絕偽造損益（為實現(xiàn)帳面上需要的一定損失、收益

7、而降低自有資本或發(fā)放補交利息的貸款等）涂改帳目的現(xiàn)象，準確無誤地查出應該破產(chǎn)的金融機構。被查出的金融機構則必須執(zhí)行嚴格的機構重組，徹底分離股東資本和次等信用債券，并撤換負責人、裁減員工、降低留用人員的工資和補貼等。 根據(jù)對資產(chǎn)的檢查認為可以繼續(xù)經(jīng)營的金融機構，如果自有資本不足，也應實行及早完善自有資本的措施，防止問題的發(fā)生。當然對破產(chǎn)的處理，一方面要對沒有繼續(xù)經(jīng)營希望的金融機構進行清算，另一方面還應救助有可能恢復經(jīng)營的金融機構順利實現(xiàn)重組。這一過程中必須注意避免金融機構交易對象企業(yè)的連鎖倒閉。為確立長期有效的金融監(jiān)管體制，新建的金融監(jiān)督廳應該發(fā)揮下述職能： 1、恢復市場對金融機構財務報表的信賴

8、，采用美國會計標準，有義務向監(jiān)督主管部門通報監(jiān)管法人的違法行為。 對非上市金融機構（例如相互生命保險公司、信用合作社等組合金融機構）必須履行與上市公司相同的義務：進行同等程度的信息披露（公開財務情報等）以及實行會計監(jiān)查。特別重要的是，必須公開人壽保險公司債務的時價評價額，因為人壽保險公司一般持有巨額的高風險高回報債務。2、以徹底的信息披露為基礎將市場信息積極用于金融監(jiān)督過程中。金融監(jiān)督廳有義務要求金融機構用有市場性的一些次等信用債券籌集一部分自有資本，當其利息上升超過國債利率的一定程度時，可提高存款保險費率或縮短檢查周期。但這些次等信用債券只能由該金融機構持有，禁止轉移給與該金融機構有業(yè)務關系

9、的其他公司和其他接受存款業(yè)務的金融機構，使這部分次等信用債券作為一面鏡子，用市場對這些債券的評價反映該金融機構的信用狀況。3、金融監(jiān)管部門必須公開金融機構的檢查結果和申請資料中不涉及顧客隱私的一切信息。還必須公開接受行政處理的問題金融機構其違法違規(guī)的事實真相。4、修改存款保險法等有關法律，當金融機構董事長、財務總監(jiān)等高級管理人員有偽造財務報表等帳目，而沒有接受嚴格的會計監(jiān)查，對金融機構的財產(chǎn)危害影響儲戶利益時，存款保險機構必須作為儲戶的代理人追究上述人員的法律責任。5、設立完全由外部人員組建的監(jiān)查委員會等機構，并義務對從業(yè)人員進行相關的法律教育。 另外，目前金融監(jiān)督廳定編人員403人，其中從大

10、藏省調入370多人，其他人員來自法務省、通產(chǎn)省等。由于金融技術日益提高要求金融檢查監(jiān)督具有很強的專業(yè)性，因此金融監(jiān)督廳今后可能向社會募集精通企業(yè)財務的公認會計師和民間法律界人士。戰(zhàn)后積極參與金融管理監(jiān)督的大藏省銀行局和證券局已于1998年6月19日停止了工作。但金融企劃局仍然留在大藏省內(nèi)。大藏省主要負責金融計劃、立案，并負責加強與向金融市場提供流動性的日本中央銀行的聯(lián)系。 總之，改革中的金融監(jiān)督廳將變行政指導式的保護監(jiān)管為市場條件下的制度監(jiān)督，所以必須強調這種金融監(jiān)管的中立性原則，即不僅要對作為一般企業(yè)的金融機構負責，更要對市場（投資者）負責，因此作為監(jiān)管基礎的會計監(jiān)查程序、監(jiān)查報告是一種公益

11、性極高的行為，也是市場對參加者的要求。唯此才能統(tǒng)一資產(chǎn)質量的衡量標準，使市場競爭更加公平透明，也才能根本擺脫日本傳統(tǒng)體制中“人為裁度、隨機變化” 監(jiān)管方式，提高量化裁決標準的監(jiān)管方式的科學性。過渡銀行1998年6月30日日本政府出臺了組建“過渡銀行”分階段處理破產(chǎn)銀行的設想（見表1）。根據(jù)日本目前的法律制度，從維護股東和債權者權利出發(fā)，破產(chǎn)銀行不能馬上歸入國有銀行，因此組建“國家管理銀行”，破產(chǎn)銀行以法人資格可繼續(xù)存在?！皣夜芾磴y行”在保護借款者的同時協(xié)助破產(chǎn)銀行尋找合并、出售的對象，最終維持金融機構的重組。破產(chǎn)銀行在國家管理之下可延續(xù)2年的經(jīng)營，2年內(nèi)如果仍然沒有找到合并者或購買者，則將貸

12、款債權和存款債務轉移到“國有銀行”。在處理破產(chǎn)的第二階段，法律上消除被國家管理銀行接管的破產(chǎn)銀行。日本政府推出的“過渡銀行”設想，最大特點是金融監(jiān)督廳確定破產(chǎn)銀行并不直接轉化為國有銀行，而是作為“國家管理銀行”繼續(xù)其業(yè)務。由金融監(jiān)督廳選擇任命的管理人掌握經(jīng)營權，但只要金融機構的債務沒有超過債權，股東和債權者權利就可以得到保護。金融監(jiān)督廳負責檢查管理銀行的資產(chǎn)內(nèi)容，并接受存款保險機構的資金援助，將不良債權移交整理回收銀行管理。特別是必須精確檢查需注意回收的第二分類債權（灰色債權），嚴格區(qū)分應該移交整理回收銀行的債權和可以繼續(xù)融資的債權。 這樣將有助于防止管理銀行自查質量的惡化，此外由于提高了資產(chǎn)

13、內(nèi)容的透明度，便于與其他銀行交涉合并或賣出等問題。如果2年內(nèi)仍不能合并或出售，可以將管理銀行轉變?yōu)閲秀y行，這時可以要求股東承擔損失，同時處理賣出資產(chǎn)。 日本的設想是以美國的“過渡銀行”為藍本制定的。美國的過渡銀行是接受銀行的一種形式。美國聯(lián)邦存款保險公司管理破產(chǎn)的金融機構，并利用破產(chǎn)金融機構的分支機構、營業(yè)所和從業(yè)人員繼續(xù)進行融資活動。美國的過渡銀行表面是以接受破產(chǎn)金融機構的形式出現(xiàn)的，但實際很多情況下是將債權和債務移交給由存款保險公司出資組建的新的金融機構。在美國原則上以在2年內(nèi)賣出債權為目標，“渡橋”作用很強，因此稱之為過渡銀行或橋梁銀行。美國的過渡銀行制度下，管理人擁有極大權限，可以不

14、經(jīng)過股東代表大會，強制性地將破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)、負債轉移到新銀行。甚至就連債權和擔保不動產(chǎn)的固定抵押權也可以在不召開債權者大會的條件下直接交新銀行接管。相比之下，日本為保證過渡銀行作用的發(fā)揮，還必須完善有關法律，主要包括以下方面： 如何負擔新融資的損失 研究30萬億財政投資的應用范圍 修改存款保險法、是否還包括預算措施？ 如何籌集新的融資 研究30萬億財政投資的應用范圍 修改存款保險法 研究采用有政府擔保的日本銀行借款 變更預算總則 債權。固定抵押權的移交管理 研究在沒有債權者同意的條件下如何進行迅速處理的問題采取民法上的特例措施 破產(chǎn)銀行股東大會的事后承認 研究在沒有股東代表大會手續(xù)的情況下如何

15、轉讓經(jīng)營采取商法。破產(chǎn)法上的特例措施 由于日本有關法律制度有待進一步修改完善，因此，日本過渡銀行能否確實發(fā)揮類似美國過渡銀行強制作用，積極轉移債權和固定抵押權，在2年期間內(nèi)迅速消除破產(chǎn)銀行的債務負擔，使金融體系保持透明、高效的競爭秩序仍有很大困難。首先，日本政府至今也沒有一個基本表態(tài)，到底打算破產(chǎn)多少包括大銀行在內(nèi)的金融機構。政府已發(fā)行過兩次空頭支票。1995年表示不向信用組合以外的金融機構投入財政資金，1996年表示大銀行一家也不破產(chǎn)。其次，在過度銀行設想中可能需要投入巨額的財政資金，這在“保護借款者”名義下的財政投資很可能再次導致經(jīng)營倫理風險，即姑息經(jīng)營者的不正當經(jīng)營行為。財政資金救助的3

16、0萬億日元中有17萬億是為了保護破產(chǎn)金融機構儲戶存款的。 在過渡銀行的第一階段，破產(chǎn)的金融機構將移至國家管理之下繼續(xù)與以往相同的業(yè)務。這就意味著將實現(xiàn)徹底的“保存現(xiàn)狀”。本來破產(chǎn)金融機構正是由于缺乏審查能力才不能維持經(jīng)營的，它們轉移到國家名義下就有能力直接進行公共資金的融資和審查了嗎？唯一的期望只能是金融管理者具有超人的能力。解決不良債權問題，歸根到底必須要采取一種與形成透明、競爭的市場并不矛盾的形式，目前就如何確定破產(chǎn)金融機構，政府應該有一個明確的表示。不良債權的分類處理對不良債權分類處理實際上是美國80年代后期聯(lián)邦存款保險公司處理破產(chǎn)的s&l 的經(jīng)驗總結。即根據(jù)債權的質量標準判斷金

17、融機構是否破產(chǎn)或重組的監(jiān)管程序。其順序是，首先各金融機構根據(jù)自身標準對資產(chǎn)內(nèi)容進行自查，將債權劃分為4類：。正常債權；。確保債權回收的各項條件尚未得到滿足，或信用上仍存在懷疑的、很有可能不能回收的債權 （slow）；。對最終能否回收和能否得到債權的全部價值抱有重大懷疑，預計可能出現(xiàn)損失，但又無法確定損失額度的債權 （doubtful） ；。已經(jīng)不可能回收或判斷已無價值的債權 （loss）。其次，針對分類實施適當?shù)膬斶€、抵押。再次，作出正確的財務報表，計算自有資本率。最后首先外部監(jiān)查、并向主管部門報告，由主管部門決定是否執(zhí)行“及早糾正措施”。日本金融監(jiān)督廳借用美國的做法對債權進行分類，主要為了明

18、確統(tǒng)一標準核實資產(chǎn)內(nèi)容，以便進行處理。目前在處理不良債權問題中難度最大的是處理”必須注意回收的第二分類債權”即灰色債權。一般情況下接管銀行均強調”只接收正常債權”，這樣第二分類債權就找不到出路了。因此，金融界呼吁為了健全銀行的財務內(nèi)容，必須公開銀行的債權狀況并增加呆帳準備金，所以灰色債權問題對金融結構的調整與重組形成了巨大沖擊。 日本北海道拓殖銀行破產(chǎn)后，存款保險機構贈與接管其業(yè)務的北洋銀行一筆財政資金。北洋銀行用這筆資金作為灰色債權的呆帳抵押金，填補北海道銀行呆帳虧空。日本長期信用銀行由日本住友信托銀行救援合并，預計存款保險機構將以購買優(yōu)先股的形式向住友信托銀行注資。這樣，住友信托銀行即使與

19、“長銀”（“長銀”是用自有資本作灰色債權的準備金的）合并，也不至于降低自有資本比率。 日本的企業(yè)對銀行債權分類十分關心，但存在一種誤解，認為分類債權的標準只有企業(yè)的信用度一項。實際上基本分類標準有兩項：對貸出債權一是根據(jù)企業(yè)信用度決定的“企業(yè)分類”；二是根據(jù)擔保進行的”擔保分類”.即在各銀行獨自對其貸款企業(yè)信用按照五級標準對債權進行分類的基礎上，再根據(jù)對借款企業(yè)貸出總額的擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類。例如申請公司更生法的破產(chǎn)企業(yè)其貸款余額為20億日元，假設確實能夠收回的擔保&#0；&#0；存款、國債等有1億日元，這1億

20、屬于第一分類債權。假設不動產(chǎn)擔保的有5億日元，其中70-80%是第二分類債權，因為認為它收回的可能性比較大。而成為問題焦點的就是需要注意的灰色債權。被市場認為經(jīng)營不穩(wěn)定的綜合建筑公司、流通公司和非銀行金融機構的絕大部分被劃分為需要注意的對象，因此對這些企業(yè)的貸款中沒有存款擔保的全部債權都是第二分類債權。 1998年1月大藏省公布了城市銀行等大銀行對債權質量進行自查（1997年度）的統(tǒng)計結果。在431.7萬億日元的貸款中，第二分類債權占45.3萬億，“而45.3萬億中不動產(chǎn)擔保不能彌補損失的部分超過30萬億日元”。 另據(jù)金融監(jiān)督廳1998年7月17日公布的經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構自查的問題債權（第

21、二分類和第三分類債權合計）達87萬億日元，約為各個金融機構已公布不良債權（包括貸款對象企業(yè)破產(chǎn)和本利延期支付形成的不良債權）的2.5倍。就對經(jīng)營存款業(yè)務的全部959家金融機構（包括農(nóng)協(xié)和信用金庫、信用組合在內(nèi)）統(tǒng)計，信用供給總額為795萬億日元，其中第三分類債權69萬億日元、第二分類債權80萬億日元，兩者合計占信用供給總額的11%.以上銀行中，城市銀行等主要19家大銀行、地方銀行和第二地方銀行第二、三類債權為71萬億日元。據(jù)大藏省1998年1月的統(tǒng)計，包括第四類債權的76萬億問題債權中第二、三類債權達74萬億日元。僅就第二、三類債權比較，半年來只減少了3萬億日元，這是因為即使能大量償還不良債權

22、，但新的第二、三類債權卻不斷出現(xiàn)。 另外，從上次的決算開始采用了與美國同等嚴格的審查標準，根據(jù)該標準查出并公布的日本全國銀行的不良債權（風險管理債權）達29萬億日元，比以往標準統(tǒng)計的不良債權額增加4萬億日元。風險管理債權一般包括全額的第四分類債權、大部分第三分類債權和一部分第二分類債權。雖然第二分類債權并不等于不良債權，但其中包括了大量的必須有抵押擔保的貸款。金融監(jiān)督廳將對大銀行一律進行審查，核實各銀行以第二類債權為主的自查結果，如果判斷擔保不充分或有形成呆帳的可能，則督促金融機構增加呆帳抵押金 . 但目前金融機構對第二類債權即灰色債權的抵押率各不相同。一些城市銀行根據(jù)過去10年交易對象企業(yè)的破產(chǎn)概率（實際破產(chǎn)率）計算抵押率，但也有一些銀行則根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的惡化程度計算抵押率。不同的抵押率標準大致包括下述幾種：大銀行抵押率：1-5%（未公布只是一種推算）。日本銀行調查的呆帳率：16.7%（標志1993-94年日本銀行調查的第二分類債權經(jīng)過了3年時間轉變?yōu)榇魩鶛嗟牟糠炙急嚷剩Ｎ采綐嬒耄?0%（目標抵押率）。美國聯(lián)邦理事會：15%（將相當于聯(lián)邦銀行第二分類債權的這部分債權劃分為兩種債權，15%的抵押率用于不能回收的可能性更大的那種）。而一般在決定抵押率時需要考慮的方面