公共政策是政府履行行政職能

1、聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄

2、袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿

3、蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃

4、羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀

5、螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄

6、肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈

7、袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃

8、螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆

9、羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁

10、螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈

11、羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂

12、袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇

13、蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁

14、羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅

15、螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅膅莁蚈袁膅蒃蒁螇膄膃蚇蚃芃芅葿羈節(jié)莈蚅袇芁蒀蒈袃芀芀螃蝿艿莂薆肈艿蒄螂羄羋薇薄袀芇芆螀螆羃荿薃螞羂蒁螈羀羂膁薁羆羈莃袆袂羀蒅蠆螈罿薇蒂肇羈芇蚈羃羇荿蒀衿肆蒂蚆螅肆膁葿蟻肅芄蚄肀肄蒆蕆羆肅薈螂袂肂羋薅螈肁莀螁蚄肁蒃薃羂膀膂蝿袈腿芅薂螄膈莇螇螀膇蕿薀聿膆艿蒃羅羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)

16、螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈

17、薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃

18、蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿莆螞聿肈薂薈蚅膁蒞蒄蚄芃薀螂螄羃莃蚈螃肅薈薄螂芇莁薀螁莀芄衿螀聿蒀螅蝿膁節(jié)蟻蝿芄蒈薇螈羃芁蒃袇肆蒆螂袆膈艿蚈裊莀蒄蚄襖肀莇薀袃膂薃蒆袃芅莆螄袂羄薁蝕袁肇莄薆羀腿蕿蒂罿芁莂螁羈肁膅螇羇膃蒀蚃羇芅芃蕿羆羅葿蒅羅肇節(jié)螃肄膀蕆

19、蠆肅節(jié)芀薅肂羂蒅蒁肁膄羋袀肁芆薄螆肀荿 公共政策是政府履行行政職能、實施公共管理的重要手段之一。政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，直接影響著政府管理的績效水平。傳統(tǒng)的政策分析理論認(rèn)為，科學(xué)的政策制定環(huán)節(jié)是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，只要內(nèi)容合理、程序合法，政策精神的落實就水到渠成。如果說這種觀點在以高度集權(quán)為特征的計劃經(jīng)濟時代還基本適應(yīng)的話，那么在改革開放日益深化的今天，顯然正受到來自公共管理實踐的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從部分地區(qū)頻頻發(fā)生的“三農(nóng)”政策執(zhí)行不力、小煤礦治理難等問題就不難看出，由于地方政府執(zhí)行政策的主觀偏差行為導(dǎo)致的中央政府政策局部甚至完全失效的問題，正成為擺在理論界和實踐工作者面前的重大現(xiàn)實課題。 一、地方

20、政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的表現(xiàn)形式 所謂政策執(zhí)行主觀偏差行為，是指公共政策執(zhí)行主體在貫徹落實上級政府制定的公共政策時，基于自身利益最大化的考慮，未能嚴(yán)格按照政策精神實質(zhì)和地方實際情況，有效地貫徹落實上級政策，致使上級政策目標(biāo)部分或全部落空的特定行為的總和。根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，常見的地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為主要有以下5種類型： 1政策附加。所謂政策附加，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行上級政策的過程中，人為附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的要求，影響了原政策精神的忠實表達。政策附加表面上看起來是地方政府結(jié)合實際貫徹落實上級政策，是具體問題具體分析，而其實質(zhì)則是利用附加

21、不合理的條款為上級政策強行增添若干新的目標(biāo)，變相扭曲上級政策精神，從而達到謀取自身不正當(dāng)利益的目的。以我國的計劃生育政策為例。實施計劃生育政策的目的是為了控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)。但在一些地方，超生罰款卻成為了鄉(xiāng)級政府財政收入重要來源。為此，有些地方在國家計劃生育政策的基礎(chǔ)上，附加出臺地方“土政策”，把生育第一胎的指標(biāo)公開拍賣，對育齡婦女的管理采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，只等超生以后征收罰款。這樣一來，國家的計劃生育政策不但沒能落實，反而助長了人口增長，造成了惡劣影響。 2政策替代。政策替代是指執(zhí)行主體利用政策的抽象性特征和自由裁量權(quán)，以本地區(qū)或本部門具有特殊性為借口，做出不同于原有政策

22、精神實質(zhì)的解釋，從而扭曲上級政策精神為我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實質(zhì)就是鉆政策和制度的空子，打著“實事求是”的旗號，對上級政策搞陽奉陰違，因此具有較大的迷惑性和破壞性。例如，為推進城鎮(zhèn)化進程，1997年國務(wù)院頒布了小城鎮(zhèn)戶籍改革試點方案，擴大了落戶城鎮(zhèn)的范圍。政策一出，一些城市為吸引投資、吸納資金而先后出臺“城市增容費”等措施，以各種名目有償為農(nóng)民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，造成當(dāng)時影響很壞的“政府賣戶口”現(xiàn)象。 3政策殘缺。任何一項公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施所組成的，形成一個多層面、多因素的有機整體，共同指向特定的政策目標(biāo)。在執(zhí)行政策前，應(yīng)當(dāng)對政策內(nèi)容全

23、面領(lǐng)會、整體把握。但少數(shù)執(zhí)行主體出于自身利益的考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據(jù)，對上級政策不同條文分別采取積極執(zhí)行、消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行等行為，使原本完整的政策在選擇執(zhí)行中變得殘缺不全，影響了政策整體功能的發(fā)揮。例如，中央出臺的“農(nóng)民減負”政策，要求取消涉及農(nóng)民負擔(dān)的不合理收費項目。但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級時，各地具體實施的情況就不同了，有的地方只是取消了部分的收費項目，同時維持了部分本應(yīng)該取消的收費項目，使得中央的“減負”政策未得到有效落實，農(nóng)民負擔(dān)過重的問題得不到根本扭轉(zhuǎn)。 4政策敷衍。政策敷衍是指在政策貫徹過程中，執(zhí)行主體只做表面文章，不落實具體措施，使政策執(zhí)行浮于表面、流于形

24、式。實踐中，政策敷衍常常表現(xiàn)為以會議落實會議、以文件落實文件，貫徹執(zhí)行停留在一般性的宣傳號召層面上。導(dǎo)致政策敷衍行為的根本動因是該項政策有損執(zhí)行主體利益，或者雖無損利益，但執(zhí)行起來耗費人力財力、“得不償失”。政策敷衍使上級政策成為一紙空文，在阻礙政策目標(biāo)實現(xiàn)的同時，還極大地浪費了公共資源，嚴(yán)重損害了公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。例如，近年來，中小煤礦事故頻發(fā)，國務(wù)院多次做出關(guān)閉私營中小煤礦進行安全整頓的決策，要求各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行。但由于地方政府與煤礦在利益上有著千絲萬縷的聯(lián)系，一些地方政府和部門搞政策敷衍，象征性地開展煤礦安全檢查，象征性地發(fā)出停業(yè)整頓通知，而大量不符合政策要求的中小煤礦繼續(xù)違規(guī)生

25、產(chǎn)，導(dǎo)致了重大責(zé)任事故頻頻發(fā)生。 5政策截留。政策截留是指當(dāng)某項公共政策可能嚴(yán)重損害自己的不正當(dāng)既得利益時，政策執(zhí)行主體就不學(xué)習(xí)、不傳達、不貫徹，隱瞞、截留該政策。政策截留現(xiàn)象常常發(fā)生在交通不便、信息閉塞的偏遠農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)的政策目標(biāo)群體文化素質(zhì)普遍較低，法治意識、民主意識欠缺，容易受到少數(shù)地方政府部門的蒙蔽。政策截留行為是對上級政策的公然對抗，其政治和社會影響十分惡劣。例如，某些基層政府為了自身利益或出于某種考慮，隱瞞中央的支農(nóng)扶貧政策，截留扶農(nóng)撥款、救災(zāi)物資等，不讓群眾知情。“政策截留”造成了政策宣傳和貫徹的“盲點”，致使目標(biāo)群體無法了解政策精神，政策所指向的社會問題仍然存在，政策目標(biāo)

26、完全落空。 二、地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析 如前所述，作為政策執(zhí)行主體的地方政府，其政策執(zhí)行主觀偏差行為具有多種類型。但不論表現(xiàn)形式如何，其本質(zhì)都是基于對利弊得失的權(quán)衡和自身利益最大化的考慮所選擇的不同態(tài)度和策略。在此過程中，中央政府也將根據(jù)對地方政府可能策略的預(yù)期判斷，選擇相應(yīng)的監(jiān)管措施。這種政府間的策略互動便是政策執(zhí)行的博弈過程。 所謂博弈，是指在一定的約束條件下，參與人同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施的決策互動過程。一個完整的博弈活動至少應(yīng)包括參與人、信息、戰(zhàn)略、支付四個要素。在政策執(zhí)行過程中，作為政策執(zhí)行者的地方政府和作為政策制定者的中

27、央政府是博弈活動的參與人；中央和地方政府各自掌握的關(guān)于自身、對方和博弈規(guī)則的知識總和就是博弈的信息；中央和地方政府在給定信息集中進行決策時可以選擇的策略組合就是各自的戰(zhàn)略；在一個特定的戰(zhàn)略組合下，中央和地方政府得到或期望得到的效用水平，即具體的利益得失情況，就是兩級政府的博弈支付。博弈活動按照參與人之間能否達成有約束力的協(xié)議，可以 摘要：在貫徹中央政策的過程中，地方政府執(zhí)行政策的態(tài)度以及中央、地方兩級政府策略互動的結(jié)果，在很大程度上決定著政策執(zhí)行的效果。本文從博弈理論的視角出發(fā)，通過分析地方政府主觀偏差行為的表現(xiàn)形式及兩級政府策略互動的博弈機理，探討實現(xiàn)有效博弈均衡的參數(shù)條件，并就提高地方政府

28、政策執(zhí)行績效提出制度創(chuàng)新建議。 關(guān)鍵詞：公共政策；政策執(zhí)行；主觀偏差行為；博弈；制度創(chuàng)新 中圖分類號：d63 文獻標(biāo)識碼：a 文章編號：0257-5833(2007)08-0073-07 作者簡介：周國雄，上海理工大學(xué)管理學(xué)院博士研究生(上海200093) 公共政策是政府履行行政職能、實施公共管理的重要手段之一。政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，直接影響著政府管理的績效水平。傳統(tǒng)的政策分析理論認(rèn)為，科學(xué)的政策制定環(huán)節(jié)是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，只要內(nèi)容合理、程序合法，政策精神的落實就水到渠成。如果說這種觀點在以高度集權(quán)為特征的計劃經(jīng)濟時代還基本適應(yīng)的話，那么在改革開放日益深化的今天，顯然正受到來自公共管理實踐

29、的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從部分地區(qū)頻頻發(fā)生的“三農(nóng)”政策執(zhí)行不力、小煤礦治理難等問題就不難看出，由于地方政府執(zhí)行政策的主觀偏差行為導(dǎo)致的中央政府政策局部甚至完全失效的問題，正成為擺在理論界和實踐工作者面前的重大現(xiàn)實課題。 一、地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的表現(xiàn)形式 所謂政策執(zhí)行主觀偏差行為，是指公共政策執(zhí)行主體在貫徹落實上級政府制定的公共政策時，基于自身利益最大化的考慮，未能嚴(yán)格按照政策精神實質(zhì)和地方實際情況，有效地貫徹落實上級政策，致使上級政策目標(biāo)部分或全部落空的特定行為的總和。根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，常見的地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為主要有以下5種類型： 1政策附加。所謂政策附加，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行上

30、級政策的過程中，人為附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的要求，影響了原政策精神的忠實表達。政策附加表面上看起來是地方政府結(jié)合實際貫徹落實上級政策，是具體問題具體分析，而其實質(zhì)則是利用附加不合理的條款為上級政策強行增添若干新的目標(biāo)，變相扭曲上級政策精神，從而達到謀取自身不正當(dāng)利益的目的。以我國的計劃生育政策為例。實施計劃生育政策的目的是為了控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)。但在一些地方，超生罰款卻成為了鄉(xiāng)級政府財政收入重要來源。為此，有些地方在國家計劃生育政策的基礎(chǔ)上，附加出臺地方“土政策”，把生育第一胎的指標(biāo)公開拍賣，對育齡婦女的管理采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，只

31、等超生以后征收罰款。這樣一來，國家的計劃生育政策不但沒能落實，反而助長了人口增長，造成了惡劣影響。 2政策替代。政策替代是指執(zhí)行主體利用政策的抽象性特征和自由裁量權(quán)，以本地區(qū)或本部門具有特殊性為借口，做出不同于原有政策精神實質(zhì)的解釋，從而扭曲上級政策精神為我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實質(zhì)就是鉆政策和制度的空子，打著“實事求是”的旗號，對上級政策搞陽奉陰違，因此具有較大的迷惑性和破壞性。例如，為推進城鎮(zhèn)化進程，1997年國務(wù)院頒布了小城鎮(zhèn)戶籍改革試點方案，擴大了落戶城鎮(zhèn)的范圍。政策一出，一些城市為吸引投資、吸納資金而先后出臺“城市增容費”等措施，以各種名目有償為農(nóng)

32、民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，造成當(dāng)時影響很壞的“政府賣戶口”現(xiàn)象。 3政策殘缺。任何一項公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施所組成的，形成一個多層面、多因素的有機整體，共同指向特定的政策目標(biāo)。在執(zhí)行政策前，應(yīng)當(dāng)對政策內(nèi)容全面領(lǐng)會、整體把握。但少數(shù)執(zhí)行主體出于自身利益的考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據(jù)，對上級政策不同條文分別采取積極執(zhí)行、消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行等行為，使原本完整的政策在選擇執(zhí)行中變得殘缺不全，影響了政策整體功能的發(fā)揮。例如，中央出臺的“農(nóng)民減負”政策，要求取消涉及農(nóng)民負擔(dān)的不合理收費項目。但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級時，各地具體實施的情況就不同了，有的地方只是取消了部分的收費項目

33、，同時維持了部分本應(yīng)該取消的收費項目，使得中央的“減負”政策未得到有效落實，農(nóng)民負擔(dān)過重的問題得不到根本扭轉(zhuǎn)。 4政策敷衍。政策敷衍是指在政策貫徹過程中，執(zhí)行主體只做表面文章，不落實具體措施，使政策執(zhí)行浮于表面、流于形式。實踐中，政策敷衍常常表現(xiàn)為以會議落實會議、以文件落實文件，貫徹執(zhí)行停留在一般性的宣傳號召層面上。導(dǎo)致政策敷衍行為的根本動因是該項政策有損執(zhí)行主體利益，或者雖無損利益，但執(zhí)行起來耗費人力財力、“得不償失”。政策敷衍使上級政策成為一紙空文，在阻礙政策目標(biāo)實現(xiàn)的同時，還極大地浪費了公共資源，嚴(yán)重損害了公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。例如，近年來，中小煤礦事故頻發(fā)，國務(wù)院多次做出關(guān)閉私營中

34、小煤礦進行安全整頓的決策，要求各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行。但由于地方政府與煤礦在利益上有著千絲萬縷的聯(lián)系，一些地方政府和部門搞政策敷衍，象征性地開展煤礦安全檢查，象征性地發(fā)出停業(yè)整頓通知，而大量不符合政策要求的中小煤礦繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)，導(dǎo)致了重大責(zé)任事故頻頻發(fā)生。 5政策截留。政策截留是指當(dāng)某項公共政策可能嚴(yán)重損害自己的不正當(dāng)既得利益時，政策執(zhí)行主體就不學(xué)習(xí)、不傳達、不貫徹，隱瞞、截留該政策。政策截留現(xiàn)象常常發(fā)生在交通不便、信息閉塞的偏遠農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)的政策目標(biāo)群體文化素質(zhì)普遍較低，法治意識、民主意識欠缺，容易受到少數(shù)地方政府部門的蒙蔽。政策截留行為是對上級政策的公然對抗，其政治和社會影響十分惡劣。例如

35、，某些基層政府為了自身利益或出于某種考慮，隱瞞中央的支農(nóng)扶貧政策，截留扶農(nóng)撥款、救災(zāi)物資等，不讓群眾知情?！罢呓亓簟痹斐闪苏咝麄骱拓瀼氐摹懊c”，致使目標(biāo)群體無法了解政策精神，政策所指向的社會問題仍然存在，政策目標(biāo)完全落空。 二、地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析 如前所述，作為政策執(zhí)行主體的地方政府，其政策執(zhí)行主觀偏差行為具有多種類型。但不論表現(xiàn)形式如何，其本質(zhì)都是基于對利弊得失的權(quán)衡和自身利益最大化的考慮所選擇的不同態(tài)度和策略。在此過程中，中央政府也將根據(jù)對地方政府可能策略的預(yù)期判斷，選擇相應(yīng)的監(jiān)管措施。這種政府間的策略互動便是政策執(zhí)行的博弈過程。 所謂博弈，是指在一定的約束條件下

36、，參與人同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施的決策互動過程。一個完整的博弈活動至少應(yīng)包括參與人、信息、戰(zhàn)略、支付四個要素。在政策執(zhí)行過程中，作為政策執(zhí)行者的地方政府和作為政策制定者的中央政府是博弈活動的參與人；中央和地方政府各自掌握的關(guān)于自身、對方和博弈規(guī)則的知識總和就是博弈的信息；中央和地方政府在給定信息集中進行決策時可以選擇的策略組合就是各自的戰(zhàn)略；在一個特定的戰(zhàn)略組合下，中央和地方政府得到或期望得到的效用水平，即具體的利益得失情況，就是兩級政府的博弈支付。博弈活動按照參與人之間能否達成有約束力的協(xié)議，可以 分為合作博弈和非合作博弈。政策執(zhí)行主觀偏差行為分

37、析中的博弈主要指非合作博弈，也就是在博弈過程中，參與人遵循個體行為理性原則，在既定博弈規(guī)則下，以自身效用最大化為策略選擇的出發(fā)點。在此，中央政府作為國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，代表的是，國家范圍內(nèi)的公共利益；地方政府則承載地方公共利益、中央在地方的利益和政府組織及其官員的自身利益。 在現(xiàn)實的政策實踐中，中央政府頒布某項公共政策后，地方政府即面臨策略選擇。在地方政府貫徹落實中央政策的過程中，中央政府可能采取一定的監(jiān)督措施，督促地方政府切實執(zhí)行中央政策，查處執(zhí)行不力行為，以此落實中央政策精神，維護中央政府權(quán)威。同時，在選擇行動策略之前，中央和地方政府都不知道對方確切的策略選擇，但知道策略選擇的概率

38、和每種選擇的支付。因此，這是一種完全信息條件下的動態(tài)博弈。假定參與人一為地方政府(簡稱d)，參與人二為中央政府(簡稱z)，兩者都理性地追求個體效用的最大化。為簡化分析起見，地方政府的策略選擇簡單劃分為嚴(yán)格執(zhí)行中央政策和變通執(zhí)行中央政策(主觀偏差行為)，中央政府的策略選擇劃分為查處執(zhí)行不力和不查處執(zhí)行不力。rd為地方政府因嚴(yán)格執(zhí)行中央政策而得到的凈收益，rz為地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央政策為中央政府帶來的凈收益；sd為變通執(zhí)行中央政策為地方政府帶來的凈收益，sz為因地方政府變通執(zhí)行中央政策為中央政府帶來的凈收益(此收益可能為負)；j為中央政府開展政策執(zhí)行監(jiān)督查處活動付出的成本，f為地方政府被中央政府查

39、處所承擔(dān)的凈損失，p(0p1)為地方政府執(zhí)行不力被中央政府查處的概率，w為中央政府查處地方政府執(zhí)行不力而挽回的損失，y為地方政府為爭取中央政府諒解而間接支付的成本(如減少中央財政轉(zhuǎn)移支付要求等)。此完全信息動態(tài)博弈過程的樹形表達式如圖1所示： 在這個動態(tài)博弈模型中，地方政府先行動，中央政府后行動。若地方政府直接選擇“嚴(yán)格執(zhí)行”策略，則雙方的博弈活動結(jié)束。但在政策實踐中，個別地方政府可能從地方利益，甚至從政府組織和官員自身利益出發(fā)，選擇偏離中央政策精神的“變通執(zhí)行”行為，即主觀偏差行為。在此情況下，中央政府面臨“監(jiān)督查處”和“不監(jiān)督查處”的策略選擇。依據(jù)逆推歸納法，中央政府進行策略選擇的依據(jù)就是

40、權(quán)衡在兩種策略情況下的預(yù)期利益損益情況，也就是比較sz-j w*p與sz y的大小。結(jié)果有兩種可能情況：若sz-j w*psz y，即w*p-jy，則中央政府的最佳策略選擇是“不監(jiān)督查處”；若sz-j w*psz y，即w*p-jy，則中央政府的最佳策略選擇是“監(jiān)督查處”。 在前一種情況下，中央政府不采取監(jiān)督查處措施得到的支付為sz y，大于此時實施監(jiān)督查處獲得的支付sz-j w*p。因此，從本次博弈的分析結(jié)果看，“理性”的中央政府應(yīng)當(dāng)選擇“不開展監(jiān)督查處”。但事實上，中央和地方政府之間是一個長期相處的關(guān)系，政策博弈活動遠不止一次。因此，從長遠角度看，、地方政府變通執(zhí)行行為給中央政府帶來的損失

41、不僅表現(xiàn)為中央政策意圖的落空，還表現(xiàn)在地方政府對中央權(quán)威的挑戰(zhàn)，以及由此帶來的一系列不良后果上。這一長遠的損失顯然不是通過降低監(jiān)督查處成本和獲取地方政府為換取中央政府的不打擊、不追究策略而提出的種種物質(zhì)補償條件所能比擬的。 因此，中央政府衡量利弊后必將選擇“監(jiān)督查處”的策略，這也符合當(dāng)前的實際情況。為了督促地方政府更加自覺地執(zhí)行中央政策，中央政府一般會事先提出貫徹要求和關(guān)于貫徹不力行為的懲戒措施。在這一博弈活動中，中央政府的“懲戒宣示”就是一種“承諾行動”?！俺兄Z行動”是動態(tài)博弈的重要概念，是指后行動的參與人為了“逼迫”先行動的參與人選擇有利于自己的特定策略，而使自己的威脅戰(zhàn)略變得可置信的行動

42、。中央政府“懲戒宣示”這一“承諾行動”的可信度如何，將在很大程度上決定地方政府的策略選擇。如若中央政府實施懲戒策略這一“承諾行動”是一種“可置信威脅”，那么先行動的地方政府將不得不慎重考慮遭到中央政府懲戒的嚴(yán)重后果，從而選擇有利于中央政府的策略。根據(jù)非合作博弈均衡理論，為實施“承諾行動”所付出的成本越高，該“承諾行動”的可置信度就越高。因此，在“可信性威脅”狀態(tài)下，中央政府的“懲戒”策略不僅要體現(xiàn)在口頭或者書面聲明上，還要表現(xiàn)在為此采取的一系列具體行動上，甚至需要不惜代價，對個別地方政府執(zhí)行不力行為嚴(yán)加懲辦。例如，往地方派遣專項檢查小組、公開舉報電話、作出人事調(diào)整、減少財政支持，等等。唯有如此

43、，才能讓地方政府意識到中央政府“動真格的了”。當(dāng)然，地方政府是否會懾于中央政府的“懲戒威脅”而嚴(yán)格執(zhí)行中央政策，最終還要受制于地方政府其他可選擇策略的支付情況。如果sd-f*prd，即在中央政府采取懲戒措施的情況下，地方政府獲得的支付小于嚴(yán)格執(zhí)行中央政策所獲得的支付，那么地方政府將選擇嚴(yán)格執(zhí)行策略。反之，sd-f*prd，即在遭受中央政府懲戒的情況下，地方政府仍然能夠獲得大于嚴(yán)格執(zhí)行時的支付，那么地方政府將“理性”地選擇變通執(zhí)行策略。 綜合以上博弈分析可以得出，中央政府為維護權(quán)威，對于地方政府變相執(zhí)行政策的行為一般，會采取懲戒措施的。因此，兩級政府圍繞政策執(zhí)行展開的完全信息動態(tài)博弈有兩種子博弈

44、精煉納。什均衡：一種是，地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央政策，中央政府不采取“懲戒”措施；另一種是，地方政府變通執(zhí)行中央政策，中央政府實施監(jiān)督查處。此分析結(jié)果與當(dāng)前的政府政策實踐是相符合的。例如，部分煤炭產(chǎn)區(qū)的地方基層政府在中央一再重申煤礦治理政策，并且也采取了實際懲戒措施之后，仍然頂風(fēng)違法，屢屢突破政策禁區(qū)，挑戰(zhàn)中央政府權(quán)威。這就是第二種博弈均衡在現(xiàn)實中的具體體現(xiàn)。在這種均衡狀態(tài)下。作為博弈參與人的中央和地方政府都“理性”地選擇了“最佳策略”，實現(xiàn)了個體理性指導(dǎo)下的自身利益最大化。但卻陷入了集體非理性的“囚徒困境”狀態(tài)。因此，第二種均衡是此類博弈活動的無效解，造成了社會資源的浪費和中央權(quán)威的損失。當(dāng)然，

45、以上分析只是對中央和地方政府在政策執(zhí)行博弈過程中策略選擇的一個簡要概括。實際上，兩者可以選擇的策略是多種多樣的。前文已經(jīng)提到的政策附加等主觀偏差行為就是常見的地方政府變通執(zhí)行策略。與此同時，中央政府懲戒地方政府的方式也多種多樣，包括人事任免、減少財政撥款等。但不管采取何種策略，地方政府遵循的原則都是自身利益最大化。也就是說，只要變通執(zhí)行中央政策有利可圖，地方政府就有可能采取各種手段阻撓中央政策在地方的切實貫徹。 三、糾正地方政府政策執(zhí)行偏差行為的制度建議 綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策執(zhí)行中采取變通執(zhí)行的手段與中央政府進行非合作博弈，其主要原因在于變通執(zhí)行所獲取的收益大于忠實執(zhí)行所獲取

46、的收益，或者說，變通執(zhí)行所需承擔(dān)的成本支出及與此相關(guān)的監(jiān)督查處概率p較低，從而誘發(fā)了他們的機會主義動機。為了實現(xiàn)有效的博弈均衡，中央政府應(yīng)當(dāng)積極改變博弈參數(shù)、引導(dǎo)博弈方向。在兩級政府“理性”假 設(shè)條件下，要實現(xiàn)有效均衡，就必須滿足sd-f*prd，即地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央政策所得到的支付，始終大于變通執(zhí)行得到的支付減去受到中央政府懲處所付出的代價與被查處概率之積的差值。一般情況下，rd和sd兩個參數(shù)的值受制于特定政策內(nèi)容和地方政府的具體情況，這是中央政府不易改變的。f和p的值，即地方政府受到懲處所付出的代價及其概率大小，則掌握在中央政府手中。當(dāng)中央政府懲處的力度足夠大，并且監(jiān)督檢查的措施到位，查

47、出執(zhí)行不力情況的概率足夠高，那么地方政府因變通執(zhí)行中央政策所獲得的收益就足夠小，甚至為負，其變通執(zhí)行的行為動機就將大大減弱，直至改變策略選擇。 但是，中央和地方政府策略互動的過程，并不僅僅取決于雙方的主觀意愿，還受到相關(guān)制度環(huán)境的制約。根據(jù)新制度主義的觀點，個體的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范圍內(nèi)的一種自由和理性的選擇。新制度主義作為一種政策研究范式，使得政策研究者重新審視制度的作用，把制度看成是對政策執(zhí)行博弈參與者的行為具有決定性約束功能的規(guī)則體系。作為博弈活動的前提條件，制度能夠通過對違規(guī)行為施加懲罰，加大風(fēng)險成本的方式達到對參與者行為進行規(guī)范和約束的目的。同時，不同的制度環(huán)

48、境還影響著雙方“集體理性”程度的高低。當(dāng)大局意識、政治意識較強時，地方政府追逐“小我”利益的個體理性將受到抑止，轉(zhuǎn)而更加重視以“大我”利益最大化為目標(biāo)的集體理性。另外，制度約束不同，博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同，導(dǎo)致的成本和收益也就不同，進而形成了不同的博弈均衡結(jié)果。因此，從某種意義上說，正是由于我國現(xiàn)行的政策執(zhí)行相關(guān)制度體系尚存在種種缺陷或不足，才導(dǎo)致了地方政府的對策行為層出不窮、防不勝防。結(jié)合政策執(zhí)行博弈分析的結(jié)論，從完善博弈規(guī)則體系、提升參與人集體理性水平的角度探討政策執(zhí)行制度創(chuàng)新路徑，對于提高地方政府公共政策執(zhí)行力不無裨益： 1完善績效考核制度。我國現(xiàn)行的政府績效考核制度存在兩個弊端，

49、一是“官本位”色彩濃厚，以“對上一級負責(zé)”作為政府行為的出發(fā)點，相對封閉的考核過程使得社會公眾被排除在外；二是“gdp”導(dǎo)向明顯，以經(jīng)濟發(fā)展速度作為政府績效考核的最主要指標(biāo)，而其他方面則常常被忽略。這種“官本位”的績效考核制度在很大程度上降低了地方政府針對中央政府采取“下有對策”行為的風(fēng)險和成本，明顯助長了地方政府在政策執(zhí)行博弈中做出主觀偏差行為的機會主義動機。尤其是在該地區(qū)經(jīng)濟增長速度較快，gdp政績比較突出的情況下，這種變通執(zhí)行行為發(fā)生的可能性更大。因為對該地方政府來說，gdp是最“硬”的績效指標(biāo)，gdp上去了，即使對某項中央政策執(zhí)行不力，也可以得到上級和中央政府的諒解。反映在博弈樹形表達

50、式上，就是f和p值較低。而上一級政府(如果有上級地方政府)往往也出于相同的考慮，放松對下級政府其他方面的考核，包括對中央政策執(zhí)行情況的考核。因此，如何完善政府績效考核指標(biāo)體系，真正體現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展，全面承擔(dān)起地方政府的政治和法律責(zé)任，是當(dāng)前要著重探索的實踐課題。 2完善執(zhí)行監(jiān)督制度。為保證執(zhí)行過程與執(zhí)行要求相一致，必須對政策執(zhí)行行為進行必要的監(jiān)督，適時評估執(zhí)行情況，及時糾正執(zhí)行偏差，確保如期實現(xiàn)政策目標(biāo)。經(jīng)過多年的改革，我國的政策執(zhí)行監(jiān)督體制已經(jīng)初步形成了一個由同級黨委、立法機關(guān)、司法機關(guān)、一般行政機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、社會輿論、民主黨派等組成的多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。如果這一監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)能夠正常發(fā)揮作用的話，

51、無疑對給各級地方政府正確執(zhí)行中央政策形成強有力的威懾和制約，提高實施主觀偏差行為的風(fēng)險成本。但實際運行情況并不令人滿意。阻礙監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)正常發(fā)揮職能作用的主要因素在于，部分監(jiān)督主體因體制的依附性而不能正常履行監(jiān)督職責(zé)，出現(xiàn)監(jiān)督“缺位”；因各監(jiān)督主體之間職權(quán)交叉、責(zé)任不明、相互干預(yù)而導(dǎo)致了監(jiān)督“越位”；社會輿論等監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)利因缺乏具體的制度規(guī)范和保障而導(dǎo)致監(jiān)督“空位”。由此，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)職能發(fā)揮出現(xiàn)了諸多重疊、空缺、乏力、無效之處，在中央政府投入大量監(jiān)督成本j的情況下，地方政府被查處的幾率p仍然較低，從而強化了地方政府逐利行為的機會主義動機。 3完善責(zé)任追究制度。在政策執(zhí)行過程中，地方政府是否選擇

52、變通執(zhí)行的策略，以及變通幅度多大，程度如何，都與其相應(yīng)承擔(dān)的成本支出有著密切關(guān)聯(lián)。而成本支出的大小又直接取決于責(zé)任追究制度的完善與否。責(zé)任追究制度是對政府及其公務(wù)人員權(quán)力行使的一種直接約束，它能夠提高政府及其公務(wù)人員失職、失責(zé)行為的成本支出，進而提高地方政府在政策執(zhí)行博弈中采取變通執(zhí)行策略的成本支出。盡管早在1982年憲法中就明確規(guī)定了各級政府實行行政首長負責(zé)制，并且最近一個時期對政府管理中的責(zé)任機制明顯有所強化，但通過對地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析可以看出，現(xiàn)行的責(zé)任追究機制尚存在不足之處。例如，對政府行使權(quán)力、履行職能過程中的責(zé)任落實和追究尚缺乏可操作的具體法規(guī)制度。在官員問責(zé)方

53、面，重政治和行政責(zé)任，輕經(jīng)濟和法律責(zé)任，引咎辭職制度也還沒有建立起來，從而使得少數(shù)地方官員面對法律規(guī)制有恃無恐。另外，現(xiàn)行的行政法律體系也未就政府組織做出的抽象行政行為，即政府制定并實施的各種行政法規(guī)、行政決策所造成的損失作出明確的責(zé)任追究規(guī)定，而只是通過政府組織內(nèi)部的行政處罰方式予以處理。事實上，地方政府進行政策執(zhí)行博弈的策略選擇大多是以決議、命令、行政規(guī)章等抽象行政行為表現(xiàn)出來的，這就使地方政府官員與中央政府進行博弈需要承擔(dān)的風(fēng)險成本過低。以上情況的存在強化了地方政府變通執(zhí)行中央政策的行為動機，直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行博弈的無效均衡。 4設(shè)置政策激勵機制。激勵是管理學(xué)術(shù)語，意指采用一定的方式和手

54、段，激發(fā)和調(diào)動管理對象的行動積極性，引導(dǎo)其向管理目標(biāo)方向邁進。政策激勵機制是內(nèi)嵌在政策體系中的一種“利益阻斷” 或“利益促進”機制，它們分別發(fā)揮著負激勵和正激勵的作用。通過“利益阻斷”機制，可使違反政策的組織或個人損失利益，或者被查處的風(fēng)險與代價高于因違背政策而獲得的收益，即增大rd；而通過“利益促進”機制，可使遵守政策的組織或個人得到的利益高于因遵守政策而損失的利益，即減小sd甚至使之為負。當(dāng)rdsd時，無需中央政府采取措施，地方政府都會自覺嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。因此，內(nèi)嵌激勵機制提高了地方政府主動執(zhí)行中央政策的積極性，增強了政策執(zhí)行的內(nèi)在動力，降低了執(zhí)行成本。能否建立有效的“政策激勵機制”，關(guān)

55、鍵在于政策制定的前期工作是否充分有效。為此，要加強中央政府政策制定的調(diào)查研究，深入透徹地了解政策適用地區(qū)、領(lǐng)域的具體情況，區(qū)別不同類別政策的執(zhí)行規(guī)律，不斷提高政策設(shè)計水平。 5完善信息反饋制度。在政策執(zhí)行博弈活動中，參與人選擇行動策略的主要依據(jù)就是博弈信息，包括各參與人的類型特征、策略選擇、博弈規(guī)則等。為實現(xiàn)有利于中央政策意圖落實的有效均衡，中央政府及時、準(zhǔn)確、全面地掌握地方政府有關(guān)行動信息尤為關(guān)鍵?，F(xiàn)行的政策執(zhí)行信息反饋制度的缺陷在于信息傳遞渠道單一，政策執(zhí)行的指令信息傳達渠道和實際執(zhí)行信息的反饋渠道“合二為一”。即中央政策精神要通過執(zhí)行機構(gòu)傳遞到政策對象，而政策執(zhí)行的好壞、政策對象的意愿如

56、何也要通過執(zhí)行機構(gòu)直接或者間接地反饋到中央政府。由此帶來的問題是，具體執(zhí)行政策的地方政府可能扭曲政策精神，甚至截留政策，并向上傳遞有利于自己的虛假信息。其上級地方政府也可能出于自身利益考慮，作有選擇的傳遞，包庇下級政府及其官員。同時，中央政府面對的是為數(shù)眾多、特征不一、策略不同的地方政府，“政策”只有一個，而“對策”可能很多。因此，地方政府對信息反饋渠道的壟斷或控制使中央政府處于信息不對稱的劣勢，從而無形中降低了地方政府變通執(zhí)行政策而被查處的幾率p，也徒勞地增加了開展監(jiān)督檢查活動的成本j。 6培育政府執(zhí)行文化。根據(jù)新制度主義的觀點，制度既包括法律、規(guī)章、政策等正式制度因素，也包括文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗

57、習(xí)慣、道德規(guī)范和意識形態(tài)等非正式制度因素。其中，政府執(zhí)行文化是政策實踐領(lǐng)域的非正式制度因素之一?！皥?zhí)行文化”，原指把“有效執(zhí)行”作為所有組織成員行為的最高準(zhǔn)則和終極目標(biāo)的一種企業(yè)文化。在新公共管理思想日益深入人心的今天，把企業(yè)“執(zhí)行文化”引入政府組織的機關(guān)文化建設(shè)中，對于優(yōu)化政府管理理念，轉(zhuǎn)變政府人員工作作風(fēng)，強化干部隊伍的政治意識、大局意識、責(zé)任意識，提高政府工作效率，最終提升政策執(zhí)行力具有重要意義。建設(shè)政府“執(zhí)行文化”，首先要強化執(zhí)行意識。要在公務(wù)員隊伍中開展執(zhí)行教育，提高各級公務(wù)員對有效執(zhí)行重要性的認(rèn)識。執(zhí)行意識的核心是講大局、重落實。講大局，就是要講政治、講責(zé)任、講風(fēng)險，樹立全國一盤棋

58、思想，以國家利益、人民利益、黨的利益為重。重落實，就是要改變以會議落實會議、以文件落實文件的形式主義傾向，在執(zhí)行上動真格，在落實上下苦功，樹立求真務(wù)實的良好風(fēng)氣。二是要提高執(zhí)行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執(zhí)行上級政策。要提高業(yè)務(wù)水平，善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本地區(qū)本部門落到實處，避免作上級政策的“傳聲筒”。三是要加強執(zhí)行指導(dǎo)。上級組織和領(lǐng)導(dǎo)在努力提高自身執(zhí)行能力和水平的同時，還要加強對下級組織、人員的執(zhí)行力培訓(xùn)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為機關(guān)組織文化的重要組成部分。 羇芃蝿蠆膂膈莆螁羅肄蒞襖膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀裊蒀莁蝕肀莆莀螂袃節(jié)葿襖

59、肈膈蒈薄袁肄蕆螆肇蒂蕆衿羀莈蒆羈膅芄蒅蟻羈膀蒄螃膃肆蒃裊羆蒞薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肅蒁蕿蟻袆莇薈螄肁芃薇袆襖腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃螞膆膂螞螅罿蒁蟻袇膄莇蝕罿羇芃蝿蠆膂膈莆螁羅肄蒞襖膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀裊蒀莁蝕肀莆莀螂袃節(jié)葿襖肈膈蒈薄袁肄蕆螆肇蒂蕆衿羀莈蒆羈膅芄蒅蟻羈膀蒄螃膃肆蒃裊羆蒞薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肅蒁蕿蟻袆莇薈螄肁芃薇袆襖腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃螞膆膂螞螅罿蒁蟻袇膄莇蝕罿羇芃蝿蠆膂膈莆螁羅肄蒞襖膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀裊蒀莁蝕肀莆莀螂袃節(jié)葿襖肈膈蒈薄袁肄蕆螆肇蒂蕆衿羀莈蒆羈膅芄蒅蟻羈膀蒄螃膃肆蒃裊羆蒞薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肅蒁蕿蟻袆莇薈螄肁芃薇袆襖腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃螞膆膂螞螅罿蒁蟻袇膄莇蝕罿羇芃蝿蠆膂膈莆螁羅肄蒞襖膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀裊蒀莁蝕肀莆莀螂袃節(jié)葿襖肈膈蒈薄袁肄蕆螆肇蒂蕆衿羀莈蒆羈膅芄蒅蟻羈膀蒄螃膃肆蒃裊羆蒞薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肅蒁蕿蟻袆莇薈螄肁芃薇袆襖腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀