我國大氣污染防治政策變遷的研究

1、本科論文摘 要20世紀(jì)70年代以來，大氣污染防治的道路已經(jīng)走了40多年。在大氣污染防治的過程中，這方面的政策歷經(jīng)各種改革、調(diào)整和完善。從最開始的探索階段，一步一步完善到綜合防治政策體系，經(jīng)歷了一個(gè)漫長而又不斷發(fā)展變化的過程。本文合理準(zhǔn)確的梳理了政策變遷的歷程，通過建立政策法律法規(guī)框架來剖析大氣污染防治政策存在的立法、聯(lián)防聯(lián)控政策以及公眾參與的問題并進(jìn)行有效的分析。通過對(duì)我國現(xiàn)存的大氣污染防治政策存在的問題以及分析后，概括整理出加強(qiáng)地方立法的一系列建議和全民參與的優(yōu)化策略，以期為我國大氣污染防治提供借鑒。關(guān)鍵字：大氣污染防治，立法，政策變遷，優(yōu)化建議AbstractSince the 1970s

2、, the path of air pollution prevention and control has gone on for more than 40 years. In the process of preventing and controlling air pollution, policies in this area have undergone various reforms, adjustments and improvements. From the initial exploration stage, step by step to improve the compr

3、ehensive prevention and control policy system, experienced a long and continuous process of development and change. This article reasonably and accurately sorted out the course of policy changes, and analyzed the issues of legislation, joint prevention and control policies, and public participation

4、in air pollution prevention and control policies by establishing a policy and legal framework, and conducted effective analysis. After analyzing and analyzing the existing problems of Chinas existing air pollution prevention and control policies, a series of recommendations for strengthening local l

5、egislation and optimization strategies for the participation of all people are summarized and summarized, with a view to providing reference for Chinas air pollution prevention and control.Key words:Prevention and control of air pollution,Legislation,Policy Change,Optimization Suggestions目 錄前 言11.我國

6、大氣污染防治政策變遷的階段21.1.第一階段：大氣防治的探索階段21.2.第二階段：防治政策發(fā)展階段31.3.第三階段：大氣防治政策轉(zhuǎn)型階段41.4.第四階段：綜合治理階段41.5階段總結(jié)52.大氣污染防治政策框架及趨勢分析52.1.大氣污染防治的法律法規(guī)62.2.政策趨勢分析72.2.1政策地位的演進(jìn)82.2.2各行業(yè)政策的發(fā)展82.2.3地區(qū)政策的重點(diǎn)規(guī)劃和公眾參與92.3.大氣防治政策演變的成果93.大氣污染防治政策變遷中存在的問題及其分析93.1大氣污染防治中的法律法規(guī)體系存在很大缺陷113.1.1.法律法規(guī)政策實(shí)施緩慢113.1.2.缺乏監(jiān)督保障的法律體系113.1.3現(xiàn)行法律政策的

7、處罰力度低113.2.地方立法與地方政府存在紕漏123.2.1.地方立法權(quán)利受限123.2.2.地方政府法律責(zé)任機(jī)制缺乏123.2.3.各地區(qū)執(zhí)法立法實(shí)施力度不足123.3.防治方法比較單一133.4利益矛盾嚴(yán)重，缺乏相互合作133.5信息公開緩慢，公眾參與不完善134.我國大氣污染防治政策變遷問題的優(yōu)化建議154.1強(qiáng)化法律法規(guī)的管理措施154.1.1加快法律法規(guī)政策的修改和實(shí)施154.1.2加大法律法規(guī)上的處罰力度154.2.加強(qiáng)各地區(qū)執(zhí)法操作明確責(zé)任主體164.2.1.完善不同地區(qū)的法律建設(shè)。164.2.2.健全法律監(jiān)管體系。164.2.3明細(xì)各部門職責(zé)以增強(qiáng)執(zhí)法操作。174.3完善大氣

8、污染防治的工具手段174.4多合作少利益矛盾174.4.1加強(qiáng)各區(qū)域團(tuán)體的合作強(qiáng)度174.4.2制定合理的區(qū)域補(bǔ)償方案184.5.信息透明化，加強(qiáng)社會(huì)自身監(jiān)管制度184.5.1完善信息透明化的相關(guān)制度184.5.2加大公眾參與的推行和完善監(jiān)督18結(jié) 語20致 謝21參考文獻(xiàn)22前 言近年來，我國的大氣污染問題的被關(guān)注度直線提升，像PM2.5、霧霾、尾氣排放等環(huán)境污染問題也是大家耳聞則誦的了。日益嚴(yán)重的大氣污染問題的出現(xiàn)對(duì)人們的生活產(chǎn)生了重大影響。從各種媒體上，我們還經(jīng)常可以看到，各種各樣的大氣污染經(jīng)常席卷大的城市，從而影響我們的身心健康。這些大氣污染破壞了生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也導(dǎo)致了各種極端氣候時(shí)

9、常出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了可持續(xù)發(fā)展。我國的大氣污染防治政策經(jīng)歷了起伏不定的變化，包括國家法律法規(guī)，地方政府防控政策，能源結(jié)構(gòu)政策，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及一系列政策以及治理模式政策。在這幾十年的發(fā)展里，從最初的粗獷法律法規(guī)到現(xiàn)在的各行各業(yè)、各地區(qū)間的精準(zhǔn)治理，這是一個(gè)不斷改變和發(fā)展的過程，研究在我國大氣污染防治政策變遷的這一過程，對(duì)我國今后的大氣污染防治有著重要幫助。我國大氣污染防治政策從不斷試探的階段到平穩(wěn)發(fā)展，是一個(gè)艱難而又有所成就的過程。可以從不同角度了解政策變遷的經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)我國現(xiàn)在的大氣污染問題，可以重新整理我國大氣污染防治政策變遷中的問題以及發(fā)展方向，尤其是在黨的十九大后，聯(lián)合新的防治思想，總結(jié)優(yōu)

10、秀的經(jīng)驗(yàn)，從而為大氣污染防治政策提供好的建議。本論文所討論的內(nèi)容可分為四個(gè)大的部分，從對(duì)我國大氣污染防治政策的變遷過程分析，到具體的法律法規(guī)內(nèi)容研究，再到政策變遷中存在的問題和原因分析以及最后對(duì)存在的問題提出優(yōu)化建議。從這幾個(gè)方面對(duì)大氣污染防治政策的變遷進(jìn)行一個(gè)綜合性的研究。 第一部分，這一部分是對(duì)于我國大氣污染防治政策從無到有的一個(gè)綜合概述。從最初簡單粗獷的理論和政策逐漸變遷發(fā)展到一個(gè)梳理有條的法律法規(guī)體系的過程，簡單的分析能過細(xì)致的體現(xiàn)出我國大氣污染防治政策的變遷。 第二部分，建立法律法規(guī)框架，通過對(duì)現(xiàn)有政策內(nèi)容的對(duì)比分析，來研究大氣污染防治政策的變遷趨勢。第三部分，對(duì)產(chǎn)生的問題進(jìn)行合理地

11、分析研究，做出明確的研究結(jié)果。第四部分，給出一些改善的對(duì)策建議，并借鑒政策變遷過程中的歷史經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合取長補(bǔ)短的思路，整理出政策完善的建議。本文的研究是充分利用了中國知網(wǎng)(CNKI)、各種數(shù)據(jù)資料系統(tǒng)和各級(jí)政府的門戶網(wǎng)站等信息資源渠道，廣泛采集了有關(guān)于大氣污染防治政策變遷的法律文件、地方政策以及區(qū)域間聯(lián)合治理的參考文獻(xiàn)和修改資料。經(jīng)過分類，歸納，為本文提供了理論支持。 從縱向梳理我國的空氣污染防治政策的發(fā)展方向，找出存在的問題和漏洞，根據(jù)我國的實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)上提出了我國大氣污染防治政策的優(yōu)化建議。1.我國大氣污染防治政策變遷的階段政策是相關(guān)政府對(duì)大氣污染防治工作更好的進(jìn)行而制定的一系列法律、

12、法規(guī)、規(guī)定、條例、意見、通知、辦法、實(shí)施細(xì)則等。大致可以分為分為五個(gè)層次,分別為中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和法律,法規(guī)和政策制定的全國人大、國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、地方人大制定的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和省級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)則,其有效性下降。政策變遷的階段大致可歸為大氣防治的探索階段( 19701990年) 、防治政策發(fā)展階段 ( 19912000年) 、大氣防治政策轉(zhuǎn)型階段( 20012010年) 與綜合治理階段( 2011年至今)。我國在各階段的環(huán)境保護(hù)工作都做了大量的研究與探索，由最初零零散散的大氣污染防治政策發(fā)展到現(xiàn)今較為完善的政策法律體系，取得了突出的成果。1.1.第一階段：大氣防治的探索階段這一階段主

13、要面臨的問題是大氣污染中的廢氣廢物污染，首要的是減少大氣污染物的濃度。1973年國家在第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上明確指出了三十二字戰(zhàn)略方針的內(nèi)容；加大范圍的約束空氣污染問題，通過了關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定。另外，在同年還發(fā)布了工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工業(yè)廢氣廢物排放做出了明確的指標(biāo)。還規(guī)定了一些大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控了工業(yè)排放的排放量。在此期間國務(wù)院安排了督導(dǎo)小組到各地區(qū)去視察監(jiān)督，嚴(yán)格把控地方工業(yè)對(duì)政策實(shí)施的力度。積極推動(dòng)了政策的實(shí)行和發(fā)展。1982年，大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，新增了幾種污染物的控制。國家嚴(yán)格控制政策出臺(tái)，從根本上控制大規(guī)模大氣污染源。 1983年2月，國務(wù)委員會(huì)發(fā)布了關(guān)

14、于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了“三廢處的理”，對(duì)技術(shù)改造和廢物管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。并明確強(qiáng)調(diào)，減少城市污染的技術(shù)改造計(jì)劃。同年，出臺(tái)了機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，這是關(guān)于機(jī)動(dòng)車尾氣排放限值的第一條規(guī)定。 1987年8月，朱镕基同志在全國空氣污染控制工作會(huì)議上發(fā)表的“為保護(hù)和改善中國大氣環(huán)境質(zhì)量而奮斗”的講話成為大氣污染控制工作的重要參考。也為控制空氣污染奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，還頒布了兩項(xiàng)相關(guān)的配套政策，即鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)和煙塵污染防治技術(shù)政策規(guī)定。規(guī)定國務(wù)委員會(huì)主管部門必須嚴(yán)格按照國家排放的鍋爐煙塵標(biāo)準(zhǔn)控制鍋爐產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并認(rèn)真監(jiān)測廢氣和含有毒物質(zhì)的粉塵排到空中。年份法律法規(guī)政策19

15、73年關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定、工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)1982年大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)1983年國務(wù)院關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定、機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)1987年鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于防治煤煙型污染技術(shù)政策的規(guī)定、為保護(hù)和改善我國大氣環(huán)境質(zhì)量而奮斗1989年中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法1.2.第二階段：防治政策發(fā)展階段這一階段 的主要任務(wù)是對(duì)二氧化硫和懸浮顆粒物的加大治理并進(jìn)行試點(diǎn)工作。此前，我國的大氣污染防治政策已經(jīng)有做到對(duì)空氣進(jìn)行消塵除煙的相關(guān)防治。但由于這一階段正處于我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，大量重工業(yè)拔地而起導(dǎo)致大氣污染物直線增加。特別是大量煤炭的燃燒，空氣中二氧化硫排放增加，這一下使得

16、我國南方許多地區(qū)的酸雨大范圍增加。1992年9月，國家環(huán)境保護(hù)總局，物價(jià)局，財(cái)政部和國務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室四個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于開展征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)工作的通知。主要通過控制廢水收費(fèi)來緩解重大的二氧化硫和酸雨的困擾。1996年，國國務(wù)院關(guān)于二氧化硫排污收費(fèi)擴(kuò)大試點(diǎn)工作有關(guān)問題的批復(fù)(國函199624號(hào))，進(jìn)一步擴(kuò)大了該試點(diǎn)項(xiàng)目的范圍。除大力實(shí)施酸雨污染控制政策外，國家環(huán)境保護(hù)總局還于1992年發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)大氣污染物許可制度試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見。國務(wù)院批準(zhǔn)了多項(xiàng)預(yù)防和控制空氣污染的政策。加快地方立法進(jìn)程，發(fā)展完善適用于各地區(qū)的監(jiān)測的測量設(shè)備，改善治理體系，嚴(yán)格把控上下監(jiān)督管理。包

17、括了確定排放大氣污染物許可證排污指標(biāo)的原則和方法和排放大氣污染物許可證管理辦法（框架稿），對(duì)各地區(qū)的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，來管理試點(diǎn)城市的減少排放廢標(biāo)準(zhǔn)。1992年關(guān)于開展征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)工作的通知、關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見、確定排放大氣污染物許可證排污指標(biāo)的原則和方法、排放大氣污染物許可證管理辦法（框架稿）1996年國務(wù)院關(guān)于二氧化硫排污收費(fèi)擴(kuò)大試點(diǎn)工作有關(guān)問題的批復(fù)(國函199624號(hào))1.3.第三階段：大氣防治政策轉(zhuǎn)型階段這一時(shí)期的主要任務(wù)是對(duì)大氣污染總量進(jìn)行總體控制并對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作作出指示。大氣污染防治管理面臨著重大難題，迫使我國不得不由

18、原先單一的空氣污物防治轉(zhuǎn)型到新型防治政策上來。2008年左右，我國逐步建立了六個(gè)地區(qū)檢查中心，分別是華東，華南，西北，西南，東北和華北。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，多個(gè)省市區(qū)共同制定了第屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施，首次打破行政界限,全面啟動(dòng)了對(duì)更多污染物的全面控制以二氧化硫，氮氧化物，顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)化合物為代表，并充分激活了空氣連接機(jī)制，以確保質(zhì)量。自21世紀(jì)初以來，通過改變國家空氣污染預(yù)防和控制政策，在空氣污染的預(yù)防和控制方面取得了優(yōu)異的成績。我們優(yōu)良的政策對(duì)大氣的預(yù)防和控制所產(chǎn)生的影響已得到國際社會(huì)的高度認(rèn)可，這是現(xiàn)代中國建設(shè)的大氣預(yù)防和控制所取得的成果。2010年5月環(huán)保部、發(fā)改委、

19、科技部等九部委共同制定的關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見出臺(tái)，明確表示了今后的污染防治工作需要走區(qū)域間聯(lián)合防控的道路，全面完成多種污染物的協(xié)調(diào)控制，建立綜合治理機(jī)制。區(qū)域空氣質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)。該命令的頒布明確了未來的大氣污染防治應(yīng)采取的立法途徑，將點(diǎn)源的預(yù)防與聯(lián)合區(qū)域預(yù)防和聯(lián)合控制相結(jié)合。2008年制定了第屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施2010年制定的關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見出臺(tái)1.4.第四階段：綜合治理階段這一時(shí)期的主要任務(wù)是對(duì)以往建立的試點(diǎn)工作和聯(lián)防聯(lián)控工作的綜合強(qiáng)化。從這時(shí)起大氣污染防治政策變得多樣化、復(fù)雜化，從原先的單一的、粗略的政策體系慢

20、慢的發(fā)展的了一個(gè)全面的、有緊密細(xì)致的政策網(wǎng)絡(luò)。大氣十條的明確提出，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到了積極推動(dòng)的效果，能夠?qū)ξ覈髿馕廴痉乐喂ぷ鞯倪M(jìn)行提供有力的參考。在這一系列的政策出臺(tái)后，相應(yīng)的考核、問責(zé)、專項(xiàng)資金、數(shù)據(jù)監(jiān)測等政策也得到了明確落實(shí)。在綜合治理的過程中，堅(jiān)決履行對(duì)各級(jí)有關(guān)部門，地方和企業(yè)的地方人民政府的責(zé)任落實(shí)，建立縱向和橫向的目標(biāo)和考核評(píng)價(jià)體系。這條法規(guī)的頒布堪稱是我國大氣污染防治政策的重要變遷，為為我國現(xiàn)代化治理奠定基石。能夠表現(xiàn)出我國大氣污染防治在綜合治理階段的轉(zhuǎn)變，從單一到綜合、從點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變。我國對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)法律和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了妥善的修改，同時(shí)在嚴(yán)格考核問責(zé)的問題上也做出了明確的指示，

21、制定考核辦法，對(duì)環(huán)境治理工作的完成度進(jìn)行合理的考核。還前后出臺(tái)了“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書和重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃，關(guān)于進(jìn)一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警工作的通知及關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)的意見等一系列的法令法規(guī)，為準(zhǔn)確履行主要職責(zé)，樹立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2018 年，通過了中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見，這將我國大氣污染防治工作推到了轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，使綜合治理工作更加明確，為我國大氣污染防治綜合治理工作的順利進(jìn)行給予了很大的保證。2013年重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃、“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書、關(guān)

22、于進(jìn)一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警工作的通知、關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)的意見2018年中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見1.5階段總結(jié)綜合這四個(gè)階段來看，我國的大氣污染防治工作漸漸的從單一的污染物治理（例如最初只是對(duì)二氧化硫的預(yù)防和治理）發(fā)展到多種空氣污染物的協(xié)同治理。這一演進(jìn)過程也體現(xiàn)出來我國的大氣污染防治的重心從中央政府的治理逐漸向地方專項(xiàng)治理傾斜的特點(diǎn)，以及逐步的轉(zhuǎn)換為試點(diǎn)工作、區(qū)域防控的趨勢。這樣一來，我國的大氣污染防治工作越來余越細(xì)致，越來越完善。2.大氣污染防治政策框架及趨勢分析2.1.大氣污染防治的法律法規(guī)近年來，我國有關(guān)大氣污染

23、防治的法律法規(guī)陸續(xù)的展開。1978年，國家將保護(hù)環(huán)境和防治大氣污染寫入憲法，認(rèn)識(shí)到制定預(yù)防和控制大氣污染的重要性，是大氣污染防治工作的里程碑。1979年中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)的出臺(tái)，是我國的第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法，標(biāo)志著我國大氣污染防治工作正式有了法律層面的政策支持，大氣污染防治進(jìn)入了專項(xiàng)專業(yè)法制治理。1987年，大氣污染防治法出臺(tái)，沒明確了監(jiān)督和管理我國大氣污染的預(yù)防和控制，并提供有關(guān)空氣污染監(jiān)測，排污權(quán)登記，企業(yè)污染分類等詳細(xì)規(guī)則，是預(yù)防和控制空氣污染的綱領(lǐng)性文件。為我國大氣污染防治提供法律保護(hù)，促進(jìn)了大氣污染治理進(jìn)程。1989年12月，大會(huì)通過了中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法。

24、該法規(guī)的頒布代表了中國對(duì)空氣污染防治政策前一階段的總結(jié)和肯定。同時(shí)，也為我國下一階段的大氣污染防治工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1995年和2000年對(duì)大氣法的兩次修改，建立控制重點(diǎn)區(qū)域排放總量的制度，嚴(yán)格限制污染嚴(yán)重城市的排放限值，提出了計(jì)劃控制重點(diǎn)城市的規(guī)劃，并制定了符合大氣污染的日期要求計(jì)劃。進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，大氣污染防治的法律法規(guī)也有了綜合性的轉(zhuǎn)變。2013 年，國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知（國發(fā)201337號(hào)，簡稱大氣十條），提出了預(yù)防和控制大氣污染的一般需求、奮斗目標(biāo)和政策措施。國家環(huán)境保護(hù)體系必須認(rèn)真研究，理解，貫徹落實(shí)。這一法律法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我國大氣污染防治政策的

25、演進(jìn)進(jìn)入到一個(gè)新的高度。1979年中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)1987年大氣污染防治法1989年中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法2000年大氣法2013年關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知（國發(fā)201337號(hào)，簡稱大氣十條）2.2.政策趨勢分析近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也開始對(duì)大氣污染防治政策做更細(xì)化的考慮了。在防治政策的研究上也有了新的方向和目標(biāo)。目前來看，整個(gè)政策演變的過程是一個(gè)從無到有，從寬泛到具體的變化。從起初籠統(tǒng)的法律、規(guī)章制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這些大氣污染治理政策大都屬于環(huán)境保護(hù)的范疇，缺少實(shí)質(zhì)性的、有針對(duì)性的、明確范圍的整治政策。大氣污染的源頭有很多，像工業(yè)廢物廢氣的排放、化學(xué)原料的燃燒

26、以及霧霾、水污染、土壤污染等等，這些需要針對(duì)性治理的環(huán)境污染問題有很多，只是籠統(tǒng)的法律政策是不夠的。因此，自“大氣十條”頒布以后，國家環(huán)境保護(hù)工作就更加細(xì)致了。先后建立了京津冀、珠三角、長三角這一系列的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的環(huán)境保護(hù)先行區(qū)，旨在針對(duì)性的治理地方污染問題。同時(shí)，還加大了各行各業(yè)的污染防治力度，相繼頒發(fā)了一系列的法律政策和部門規(guī)章，針對(duì)性的指出各行各業(yè)中治理污染的專門政策。新的環(huán)境保護(hù)法中也明確了公眾的環(huán)境權(quán)和公眾參與大氣污染防治工作的權(quán)力，極大地展開公眾參與到大氣污染保護(hù)中的熱情，為公眾開通有利于預(yù)防污染的社會(huì)活動(dòng)，把公眾監(jiān)督開放性作為治理環(huán)境污染過程的重要環(huán)節(jié)。2.2.1政策地位的演進(jìn)

27、新中國建立初期，我國在政策抉擇方面占主導(dǎo)地位的是黨中央和最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大、國務(wù)院共同組成廣義上的政府。他們?cè)谡叩闹贫?、?zhí)行和演變起著引導(dǎo)性的作用。直到1994年在全國人民代表大會(huì)上通過了環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)委員會(huì)的成立意見，這使我國的環(huán)境保護(hù)工作由國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)過度到設(shè)立專門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，地方政府和省，市人民代表大會(huì)成立了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，形成了從中央到地方的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。有了這一工作指示后，我國的大氣污染防治工作開始有中央政策向地方政策傾斜，地方也逐漸開始針對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境狀況制定相應(yīng)的治理政策。2.2.2各行業(yè)政策的發(fā)展在這幾年中，對(duì)環(huán)境污染防治不僅僅是縱向的按照法律效力和

28、級(jí)別的各種政策，還有橫向的各行業(yè)的、各地區(qū)的政策等。政府對(duì)各行各業(yè)的政策越全面，污染防治工作就越來越細(xì)化。一系列的行業(yè)政策如下表：2017-09-05關(guān)于發(fā)布工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施污染物去除協(xié)同控制溫室氣體核算技術(shù)指南（試行）的通知 環(huán)辦科技201773號(hào) 2018-09-06關(guān)于做好淀粉等6個(gè)行業(yè)排污許可證管理工作的通知 環(huán)辦規(guī)財(cái)201826號(hào) 2018-10-15關(guān)于做好畜禽規(guī)模養(yǎng)殖項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知 環(huán)辦環(huán)評(píng)201831號(hào) 2019-01-28關(guān)于印發(fā)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)工作方案的通知 環(huán)辦固體20195號(hào) 2015-09-18關(guān)于印發(fā)環(huán)境保護(hù)部所屬企業(yè)

29、負(fù)責(zé)人薪酬管理辦法環(huán)境保護(hù)部所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人年度績效考核評(píng)價(jià)管理辦法環(huán)境保護(hù)部所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人任期考核評(píng)價(jià)管理辦法的通知 環(huán)辦201583號(hào) 2.2.3地區(qū)政策的重點(diǎn)規(guī)劃和公眾參與 2010年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知，該政策作出詳細(xì)指示，到2015年,將建立起預(yù)防和控制大氣污染的通用機(jī)制，以草擬區(qū)域環(huán)境管理法規(guī)，標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。也明確了對(duì)區(qū)域治理的完善和加強(qiáng)地區(qū)協(xié)調(diào)的工作，另外也開展了多種形式的大氣環(huán)境保護(hù)宣傳教育,鼓勵(lì)公眾積極主動(dòng)的參與。自大氣十條以后，地區(qū)聯(lián)合防控成為另一個(gè)環(huán)境政策。政府開始對(duì)地區(qū)間的大氣防治工作進(jìn)行區(qū)域聯(lián)

30、防試點(diǎn)規(guī)劃，京津冀、長三角和珠三角是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)，同樣也是造成環(huán)境污染的重區(qū)。國家環(huán)境治理能夠從主干大方向細(xì)化到地區(qū)區(qū)域防治，是目前治理大氣污染的總體戰(zhàn)略，同時(shí)也是為區(qū)域間更好的協(xié)同治理打下基礎(chǔ)。2013-09-17關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則的通知 環(huán)發(fā)2013104號(hào) 2014-07-25關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案的通知 環(huán)發(fā)2014112號(hào) 2014-11-17關(guān)于印發(fā)長三角地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案的通知 環(huán)發(fā)2014169號(hào) 2019-11-06關(guān)于印發(fā)長三角地區(qū)2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案

31、的通知 環(huán)大氣201997號(hào) 2014-11-17關(guān)于印發(fā)珠三角及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案的通知 環(huán)發(fā)2014168號(hào) 2.3.大氣防治政策演變的成果從我國大氣污染防治政策的整個(gè)演變過程可以看出，從國家政策到公眾參與、從中央到地方，大到環(huán)保法律小到污染防治條令，從上到下有著一個(gè)較為完善的演變流程。在這近50年的污染防治政策演變的過程中，我們慢慢摸索，一邊治理一邊完善。到今天雖說我國的環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)有了經(jīng)驗(yàn)、有了一條較為完整的污染防治措施，但我國的環(huán)境問題依然很嚴(yán)峻，霧霾、日益增多的汽車尾氣排放等很多問題等著我們?nèi)ソ鉀Q，同時(shí)在政策變遷的過程中，也有許多政策本身的問題需要我們?nèi)ヌ剿魅?/p>

32、解決。3.大氣污染防治政策變遷中存在的問題及其分析自二十世紀(jì)七十年代我國開始逐漸的對(duì)大氣污染防治有了一個(gè)主觀的認(rèn)識(shí)，從整體上看，我國大氣污染防治的政策數(shù)量在不斷增加，而且更詳細(xì)，更具體。這些年來大氣污染防治政策的有效變化為污染控制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了杰出貢獻(xiàn)，但我們不可忽略掉空氣污染防治過程中固有的問題和控制政策的不同變化。3.1大氣污染防治中的法律法規(guī)體系存在很大缺陷到目前為止，我國的大氣污染防治的法律法規(guī)出臺(tái)了很多很多，但在一些專項(xiàng)治理上的政策指導(dǎo)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，法律法規(guī)問題還是大氣污染防治政策上存在的一大難點(diǎn)。3.1.1.法律法規(guī)政策實(shí)施緩慢國務(wù)院在2013年預(yù)防和控制空氣污染行動(dòng)計(jì)劃

33、中建議，建立區(qū)域合作機(jī)制和應(yīng)急計(jì)劃。在2014年修改的環(huán)境保護(hù)法中，也給出了構(gòu)建跨區(qū)重點(diǎn)治理和大氣污染的政策內(nèi)容，共同防治生態(tài)破壞的機(jī)制，但這表示計(jì)劃要求，但還沒全面的實(shí)行。到現(xiàn)在，我國的區(qū)域聯(lián)合防務(wù)和聯(lián)合控制的措施還是主要分布在京津冀，珠江三角洲和長江三角洲這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)。通過這一措施來看，我國還有絕大部分地區(qū)的大氣污染防治工作沒有做到聯(lián)防聯(lián)控的發(fā)展方向，聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域治理的地區(qū)相對(duì)較少，發(fā)展受限。3.1.2.缺乏監(jiān)督保障的法律體系對(duì)于我國目前的情況來說，在大氣污染防治上發(fā)布的法律法規(guī)不計(jì)其數(shù)，但為什么大氣污染工作沒有取得更好的成績。這主要在于國家在重視大氣污染防治政策發(fā)布的同時(shí)，忽略

34、了政策執(zhí)行的重要性。在政策執(zhí)行過程中只是采取抽樣檢測的方法，是很容易讓一些地方政府著數(shù)據(jù)上作假的。這樣一來，即使有再多的大氣污染防治法律法規(guī)也很難收到好的效果。所以說，在大氣污染防治的監(jiān)督工作上還是缺乏一些法律的保證和治理力度。3.1.3現(xiàn)行法律政策的處罰力度低當(dāng)前我國的法律制度規(guī)定了企業(yè)需要對(duì)大氣造成的污染承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政處罰，民事賠償責(zé)任和刑事處罰。但是，大多數(shù)的法律政策所規(guī)定的處罰力度與遭受的損失相比，企業(yè)破壞環(huán)境取得的收益比處罰的支出多得多。這導(dǎo)致了大多數(shù)企業(yè)寧愿接受處罰，這樣一來對(duì)環(huán)境的影響將不可估量。如果沒有足夠的處罰力度，那么違法者所承擔(dān)的違法成本就和他們的利潤不成比例，

35、無法達(dá)到懲罰和警惕的目的。3.2.地方立法與地方政府存在紕漏立法問題一直以來都是我國大氣污染防治過程中的一大問題，立法不健全，立法機(jī)制不合理等一直存在。尤其是地方立法問題，目前還是很受關(guān)注的。在各地區(qū)的大氣污染防治工作存在的紕漏有很多，防治政策的制定也很復(fù)雜。3.2.1.地方立法權(quán)利受限在大氣污染防治法的第七條中可以明確看出，政策規(guī)定政府有權(quán)對(duì)大氣污染防治的排放標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定,不過這一權(quán)利僅限于國家和省、直轄市一級(jí)。這樣一來就使得政策權(quán)限明顯的過于狹窄，不僅壓縮了地方對(duì)于大氣污染防治的立法權(quán)力，也沒有為地方樹立起環(huán)境治理的熱情,而且與立法法中規(guī)定的地方立法權(quán)限存在不一致。3.2.2.地方政府法律

36、責(zé)任機(jī)制缺乏在大氣污染防治政策實(shí)施的過程中，大多數(shù)的地方政府只是做到履行監(jiān)督責(zé)任的法律責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)大氣污染防治的目標(biāo)任務(wù)，每個(gè)地方政府都是對(duì)該地區(qū)的污染防治進(jìn)行管理和監(jiān)管的責(zé)任。每個(gè)地區(qū)都有每個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益，又由于他們所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不一致，就在利益分配控制和減少排放的責(zé)任上成為了不可避免的問題。同時(shí)，地方政府缺乏的是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，在一些大氣污染防治過程中出現(xiàn)的過失行為和不作為的現(xiàn)象，也沒有建立起完善的法律責(zé)任機(jī)制。3.2.3.各地區(qū)執(zhí)法立法實(shí)施力度不足我國的大氣污染防治法和大氣污染環(huán)境保護(hù)法是我國大氣污染防治政策中的兩個(gè)重要的法律法規(guī),在兩個(gè)法律政策中,對(duì)大氣污染的預(yù)防和控制的要求都很

37、高。這些政策中也明確說出了，有很多的具體規(guī)定都是只能由國務(wù)院來制定,這導(dǎo)致了地方立法的缺失,在地方大氣污染防治工作的執(zhí)法的過程中很難進(jìn)行,甚至?xí)?dǎo)致一些含糊不清、漫無目的的工作。就像大氣法中所提到的大氣污染防治處罰條款，沒有對(duì)地區(qū)差異做出相應(yīng)規(guī)范。在我國西部地區(qū)與中部和東部地區(qū)相比,他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,得不到最優(yōu)資源配置。如果采用相同的罰款的違法排污標(biāo)準(zhǔn),那么處罰力度大就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)產(chǎn)生巨大影響，使得他們?cè)诖髿馕廴局卫砩系耐度氪蟠筇岣撸瑢?dǎo)致經(jīng)濟(jì)差異越來越大；如果處罰力度以西部發(fā)展緩慢的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，那么對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的過度排污企業(yè)和機(jī)構(gòu)來說，罰款可能無法取得實(shí)際的效果,因?yàn)樗麄兯麄儗?duì)環(huán)境

38、污染取得的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)比罰款多得多,就會(huì)導(dǎo)致罰款失去意義?，F(xiàn)行法律在具體操作的缺點(diǎn),如果不能及時(shí)解釋和補(bǔ)充規(guī)定,將使當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T的環(huán)境執(zhí)法的過程中實(shí)現(xiàn)比較難,不知道如何開始。各部門的職責(zé)和權(quán)限,或重疊或缺失的情況下,沒有明確的定義,看到對(duì)方原因甚至互相推諉。所有這些問題在當(dāng)?shù)貓?zhí)法帶來了困難。詳細(xì)具體的法律規(guī)定,因此,可以使大氣污染控制工作更方便。3.3.防治方法比較單一從我國已有的政策角度來看，我采取的大多數(shù)措施都是強(qiáng)制性的，而稅收和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)措施并不完善。強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)我國的大氣污染防治有一點(diǎn)定效果，但也有許多缺點(diǎn)。首先，強(qiáng)制性措施需要高昂的政府控制成本。此類政策是否可以產(chǎn)生效果取決于規(guī)則

39、的應(yīng)用。如果監(jiān)管薄弱，各種標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)將變得空洞，同時(shí)政府也很難與許多中小企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和把控。第二，取得的效果不明顯。在各部委網(wǎng)站上，政府大多以通知和公告形式發(fā)布。這樣一來，就顯得政策卻少了可執(zhí)行度同時(shí)形式方法也過于生硬，對(duì)企業(yè)和個(gè)人來說難免會(huì)置之不理。在方法上也與現(xiàn)代社會(huì)自身管理相悖，不能更有效的對(duì)大氣污染進(jìn)行防治。3.4利益矛盾嚴(yán)重，缺乏相互合作 在我國大氣污染防治過程中，利益是首要的難點(diǎn)，沖突也時(shí)有發(fā)生。從京津冀地區(qū)可以看出，為了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，維護(hù)其生態(tài)和環(huán)境安全，京津冀的周邊地區(qū)就付出了巨大的環(huán)境貢獻(xiàn)。目前，中國還沒有建立起大氣污染聯(lián)合防治的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這導(dǎo)致為了發(fā)展京津冀

40、經(jīng)濟(jì)區(qū)而給周邊地區(qū)的保護(hù)大氣環(huán)境工作帶來了巨大的壓力，使這些地區(qū)的大氣污染治理的費(fèi)用大大提高，而收入和生活水平卻降低了。北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于京津冀地區(qū)的前列。他本應(yīng)在治理和保護(hù)大氣環(huán)境方面承擔(dān)更多的義務(wù)，但由于他具有特殊的資本地位，因此他擁有許多高質(zhì)量的資源，使得周邊地區(qū)犧牲自己的利益來支持經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展已成為常態(tài)。另外，大氣污染預(yù)防和控制缺乏系統(tǒng)的治理模式，大氣污染預(yù)防有關(guān)的法律法規(guī)，政策和相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)大多是對(duì)某一種固定的污染物進(jìn)行防治，對(duì)復(fù)雜污染物導(dǎo)致的污染協(xié)調(diào)合作控制機(jī)制缺失。隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求越來越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益重要。在大氣污染防治方面，地區(qū)間的利益沖突問題越來

41、越明顯，很多地方都只顧發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)而忽略了周圍環(huán)境保護(hù)的壓力，這使得大氣污染防治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了雙向的不平衡。3.5信息公開緩慢，公眾參與不完善大氣污染防治的相關(guān)信息公布緩慢，信息內(nèi)容含糊不清等問題時(shí)常出現(xiàn)。對(duì)信息政策的了解不足，使普通民眾更加難以參與空氣污染防治。如果信息公開機(jī)制能夠很好的建立，這不僅可以使公眾更多的了解當(dāng)?shù)乜諝馕廴镜幕厩闆r，而且還可以極大地吸引普通百姓參與到治理過程中。我國的大污染控制的信息傳播和共享機(jī)制不足，很難滿足公眾了解空氣質(zhì)量的權(quán)利。一方面，信息披露的內(nèi)容不夠詳盡，污染源情況的展示，環(huán)境預(yù)防和控制空氣污染的數(shù)據(jù)信息，污染稅的征收以及應(yīng)急監(jiān)督信息的公開不透徹。另一方

42、面，我國大氣污染防治工作進(jìn)行中的公眾參與政策相對(duì)薄弱，僅限于公共信息反饋渠道和參與監(jiān)測過程等機(jī)構(gòu)信息的建設(shè)?，F(xiàn)行法律制度為公眾參與空氣污染的預(yù)防和控制提供了一定的制度保障，但總體上仍具有立法薄弱，權(quán)力和責(zé)任不明確，互操作性差以及明確責(zé)任歸屬低等特征。沒有明確的法律制度保障公民的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)的公眾參與都是被動(dòng)的，公眾參與缺乏法律保護(hù)，公眾參與環(huán)境立法存在很大的漏洞，公眾參與的力度還是非常低的。另外，環(huán)境信息公開的形式較為單一，環(huán)境信息公開的公司企業(yè)數(shù)量少，信息公開水平低等問題也很嚴(yán)重，公眾參與的程度受到了很大的限制。4.我國大氣污染防治政策變遷問題的優(yōu)化建議大氣污染的預(yù)防和控制，在我國

43、法律法規(guī)中的政策支持力度逐步提高，控制模式也更先進(jìn)和優(yōu)化,在一定范圍內(nèi)防治大氣污染工作也取得了良好的效果。但我國通過改革開放、加入世貿(mào)組織等一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)飛快發(fā)展的同時(shí)，這也使政策的不斷發(fā)生改變，加上我國空氣污染預(yù)防和控制政策的漏洞的出現(xiàn)，以及多方面的政策之間協(xié)調(diào)工作的不配合等問題。就目前我國大氣污染防治政策中存在的問題提出一些合理地改善方案和方法，希望能夠促進(jìn)大氣污染防治政策的發(fā)展。4.1強(qiáng)化法律法規(guī)的管理措施就目前發(fā)展而言，重視對(duì)法律法規(guī)的完善管理，是我國大氣污染防治政策發(fā)展的重要方向。做好法律法規(guī)的實(shí)施工作，能夠?yàn)槲覈髿馕廴镜木C合治理奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)防治政策的有效發(fā)展。4.1.1

44、加快法律法規(guī)政策的修改和實(shí)施從環(huán)境保護(hù)角度來看，大氣污染源是不斷擴(kuò)散的而且外部性也是非常強(qiáng)的。環(huán)境污染物是隨時(shí)可以變化的，例如我國早期的大氣污染防治主要以二氧化硫?yàn)橹?，時(shí)代發(fā)展到今天PM2.5、霧霾等新的污染問題不斷地纏繞著我們。僅依靠著原先的大氣污染防治法的內(nèi)容去治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要隨著污染物的不斷變化及時(shí)改進(jìn)法律法規(guī)的政策內(nèi)容，以保證準(zhǔn)確的治理。在對(duì)法律法規(guī)實(shí)施方面也要有明顯的加快，法律法規(guī)制定出相關(guān)政策后，要積極的落實(shí)。如果只是有政策而不落實(shí)，那對(duì)于我國的大氣污染防治工作的意義是少之又少。就像聯(lián)防聯(lián)控政策的出臺(tái)，我們只有京津冀，長三角和珠江三角洲這幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)實(shí)施聯(lián)合防控措施

45、，其他地區(qū)止步不前。這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了對(duì)控制空氣污染產(chǎn)生重大影響，有必要制定防治空氣污染的法律法規(guī)，從根本上抓落實(shí)，保證無條件的去實(shí)施。形成一個(gè)有法律法規(guī)政策又能積極落實(shí)的治理網(wǎng)絡(luò)，才可以對(duì)大氣污染防治起到良好的效應(yīng)。4.1.2加大法律法規(guī)上的處罰力度近年來，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力取得了迅速的發(fā)展，各行各業(yè)也應(yīng)運(yùn)而生。尤其是工業(yè)排放和建筑公司的興起，對(duì)我國的大氣污染防治工作帶來了很大的困難。 2011年發(fā)布了熱電廠空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB-13223-2011），2014年發(fā)布了 2014-2015年節(jié)能減排，低碳排放發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃；先后出臺(tái)的這兩項(xiàng)違法處罰政策，在一定程度上限制了大型鍋爐和工廠的排放

46、標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了汽車排放的上限標(biāo)準(zhǔn)，在這些政策實(shí)施的過程中也出臺(tái)了一系列調(diào)控工業(yè)污染的產(chǎn)業(yè)政策。但是該政策僅取決于國家環(huán)境管理的水平，而缺乏所有社會(huì)階層的公司標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前的治理狀況，有必要加大企業(yè)處罰政策法規(guī)的力度，對(duì)造成有害污染，超標(biāo)排放，有害燃燒，嚴(yán)重污染的企業(yè)實(shí)施行政處罰。目前，大氣法律責(zé)任法的法規(guī)中有16條是關(guān)于行政責(zé)任的，總共有兩條是對(duì)污染事故責(zé)任人進(jìn)行的行政制裁，只有一條是對(duì)民事責(zé)任進(jìn)行處罰的。這類規(guī)定主要基于行政責(zé)任，缺乏民事責(zé)任規(guī)定不符合當(dāng)前的發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)民事責(zé)任的規(guī)定。因?yàn)槊袷仑?zé)任賦予人們主動(dòng)權(quán)，并且具有愛自己和自己的個(gè)性的本能，所以民事責(zé)任具有強(qiáng)大的動(dòng)力。加大對(duì)違法行為的

47、懲罰強(qiáng)度，提高對(duì)違法行為的治理，從而更近距離的加強(qiáng)對(duì)大氣污染監(jiān)測管理的作用，對(duì)于一些燃煤電廠和重度污染電廠，進(jìn)行有必要的限制或關(guān)閉。通過解決由污染或事故造成的損害，嚴(yán)格的責(zé)任制度的實(shí)施將使公司意識(shí)到違反環(huán)境的規(guī)定將影響其財(cái)務(wù)利益，甚至影響其生存。提高污染的處罰強(qiáng)度，對(duì)一些污染較重的企業(yè)制定相關(guān)的處罰政策，采取嚴(yán)厲的法律措施控制企業(yè)的大氣的不合理污染。把對(duì)大氣污染的處罰力度明確的在刑法中展示出來，讓對(duì)環(huán)境進(jìn)行惡意污染的企業(yè)工廠落入法網(wǎng)，讓他們?yōu)槿〉美娑烈馄茐沫h(huán)境的做法受到嚴(yán)厲的處罰。這樣一來，有了明確嚴(yán)厲的處罰法規(guī)，可以從根本上約束企業(yè)對(duì)空氣的污染，能夠更好的幫助我國對(duì)大氣污染的治理。4.2

48、.加強(qiáng)各地區(qū)執(zhí)法操作明確責(zé)任主體在我國大氣污染防治政策的發(fā)布與實(shí)施中，地方性的法律法規(guī)往往是少之又少的。另外，由于地方性法律法規(guī)的缺陷，會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)大氣污染防治缺乏明確的目標(biāo)和責(zé)任。所以加強(qiáng)地方性法律法規(guī)政策是大氣污染防治中的重中之重。4.2.1.完善不同地區(qū)的法律建設(shè)。由于中國大氣環(huán)境和空氣質(zhì)量問題的地區(qū)和地方差異，很難為空氣污染防治的行政應(yīng)用制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。在先前的梳理中，由于中，東部和西部地區(qū)以及西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此監(jiān)管規(guī)范存在差異：在這種客觀的狀態(tài)下，大氣環(huán)境保護(hù)政策存在很大差異。因此，東西部不同地區(qū)可以制定適合其環(huán)境條件的某些法律制度，根據(jù)立法法政策內(nèi)容的規(guī)定和該地

49、區(qū)的現(xiàn)狀來預(yù)防和控制空氣污染，從而使這些有關(guān)防止空氣污染的地方法律不僅可以彌補(bǔ)國家立法的缺陷，同時(shí)通過典型的當(dāng)?shù)貙?shí)踐和活動(dòng)，促進(jìn)中國空氣污染防治法律法規(guī)的全面創(chuàng)新。4.2.2.健全法律監(jiān)管體系。就不同職能部門的監(jiān)管職能問題，從管理的角度來看，主管部門負(fù)責(zé)政策和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門的退化和監(jiān)督，以共同努力防治污染。一是進(jìn)一步明確政府職責(zé)范圍。各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境空氣質(zhì)量制定計(jì)劃和措施，系統(tǒng)地檢查和逐步減少重要空氣污染物的排放總量，使管理區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并不斷改善。二是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管?，F(xiàn)行法律要求縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)部門對(duì)空氣污染

50、防治工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測和管理，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督工作，如公共安全，交通運(yùn)輸和漁業(yè)等部門的職責(zé)。三是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任，推進(jìn)系統(tǒng)的評(píng)估大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,定期評(píng)估和評(píng)價(jià)大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)力度,并接受公眾監(jiān)督。4.2.3明細(xì)各部門職責(zé)以增強(qiáng)執(zhí)法操作。首先,環(huán)保部門和地方政府,以及有關(guān)部門協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作,應(yīng)相互合作,防止和控制空氣污染。為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo),有必要明確行政機(jī)關(guān)和“管轄權(quán)”中的每個(gè)部門的職責(zé)范圍,并在政策中整理出不同類型的立法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和義務(wù)應(yīng)該負(fù)責(zé)。此外,我們必須加強(qiáng)監(jiān)督,明確相應(yīng)的法律責(zé)任,并增加懲罰的強(qiáng)度。在預(yù)防和控制空氣污染方面，并非每個(gè)部門都

51、互相指責(zé)，但有明確的責(zé)任和協(xié)作：公司不期望彼此見面，而是積極采取措施有效解決空氣污染問題。在生產(chǎn)和生活中，人民群眾實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和微排放，認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)任務(wù)也是精簡政策的必要途徑。加強(qiáng)執(zhí)法職能需要更明確的責(zé)任立場。4.3完善大氣污染防治的工具手段從上文的分析可以看出，我國對(duì)大氣污染的防治大多是采取強(qiáng)制執(zhí)行的方法，方式過于強(qiáng)硬，缺少了理性治理的內(nèi)容。在利用強(qiáng)制手段的基本作用的同時(shí)，應(yīng)在大氣污染防治過程中再增加經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方法。在空氣污染管制政策中增加調(diào)整市場價(jià)格的方法和手段，在市場的作用下，通過征收資源稅，為節(jié)能減排的企業(yè)提供補(bǔ)貼以及其他形式，從而自發(fā)地促使企業(yè)使用新能源，改善流程以獲得收益更高，

52、以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染之間的分離增長，從而改善對(duì)大氣的污染程度。另外，還可以設(shè)置專業(yè)的空氣污染控制服務(wù)，通過增加一些服務(wù)于大氣污染防治的信貸公司，開通有效的大氣污染防治融資渠道，并大力支持金融企業(yè)制定相關(guān)的金融商品來幫助國家緩解大氣污染防治工作帶來的經(jīng)濟(jì)困難。通過這一治理工具，更能夠帶動(dòng)企業(yè)積極參與的同時(shí)，也讓企業(yè)在環(huán)境保護(hù)過程中的壓力當(dāng)?shù)乜s減，能夠更好的帶動(dòng)大氣污染防治工作。4.4多合作少利益矛盾目前來看已有的大氣污染防治政策以及有很多了，在政策執(zhí)行過程中各部門機(jī)構(gòu)通力合作發(fā)展才是防治污染的有效方法，包括行政系統(tǒng)內(nèi)的縱向和橫向機(jī)構(gòu)合作和系統(tǒng)外的非政府組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)合作。另外，合理充分的緩解利益矛

53、盾是大氣污染防治的一大方向。4.4.1加強(qiáng)各區(qū)域團(tuán)體的合作強(qiáng)度大氣污染的治理成效和不相同的行政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度緊密相連，合作治理大氣污染在政策發(fā)展過程中是非常需要的。因此，與空氣污染合作，建立起一個(gè)正常的且具有實(shí)際約束力的區(qū)域合作管理機(jī)構(gòu)是非常重要的。在區(qū)域團(tuán)體合作上，加強(qiáng)合作立法的合法性，還需要減少中央和地方立法形式在立法層面處理區(qū)域事務(wù)和賦予區(qū)域合作合法性的阻礙。另外，在加強(qiáng)合作治理大氣污染的同時(shí)對(duì)已有的立法框架內(nèi)針對(duì)合作協(xié)調(diào)的具體內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃。包括合作組織結(jié)構(gòu)的建立，特定的分工和運(yùn)營部門的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)以及參與合作的主體的職責(zé)。多層面、多方位加強(qiáng)區(qū)域合作治理大氣污染的力度，能夠促進(jìn)我國大氣污

54、染防治工作更高效、更穩(wěn)定的進(jìn)行。4.4.2制定合理的區(qū)域補(bǔ)償方案在區(qū)域治理過程中，該區(qū)域的行政區(qū)劃可能處于不同的發(fā)展階段。那么，維持政府間的利益平衡是影響地方政府在區(qū)域空氣污染的聯(lián)合防治中進(jìn)行橫向合作的關(guān)鍵因素，所以，建立起一個(gè)合理地補(bǔ)償機(jī)制，是能夠促進(jìn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的好方法。通過利益補(bǔ)償來帶動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控政策的實(shí)施，在改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，也能夠不損害周邊地區(qū)的利益。如果在改善區(qū)域空氣質(zhì)量的同時(shí)，一個(gè)或多個(gè)當(dāng)事方的利益受到損害，則對(duì)方應(yīng)獲得賠償，以免破壞橫向合作中的利益平衡。在實(shí)施過程中，借鑒國際環(huán)境法中共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，闡明每個(gè)地區(qū)和行業(yè)的歷史和實(shí)際責(zé)任，并分配各自的義務(wù)以減少實(shí)際

55、排放量。在改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和失去一方利益的同時(shí)，對(duì)方應(yīng)作出補(bǔ)償，以確保在防止和控制空氣污染的橫向合作中取得利益平衡。如果發(fā)生不履行義務(wù)的惡意行為，履行義務(wù)的其他地方政府必須承擔(dān)某些法律責(zé)任。這樣一來，既補(bǔ)償了受損一方的利益也在一定程度上促進(jìn)了聯(lián)防聯(lián)控政策的發(fā)展。4.5.信息透明化，加強(qiáng)社會(huì)自身監(jiān)管制度大氣污染是與我們生活息息相關(guān)的問題，越來越多的公眾開始重視這一問題。能夠讓公眾積極參與的社會(huì)的大氣污染防治工作中，是對(duì)我國的大氣污染防治工作有很大的推動(dòng)作用。4.5.1完善信息透明化的相關(guān)制度依據(jù)我國先前發(fā)布的環(huán)境信息公開辦法（試行）這一政策，進(jìn)一步完善大氣污染防治信息公開的具體范圍，程序和操作方

56、法，并嚴(yán)格規(guī)定信息的自愿公開和強(qiáng)制性公開。保障公民監(jiān)督國家大氣污染和企業(yè)生產(chǎn)污染的監(jiān)督權(quán)，慢慢的建立起政府、企業(yè)和公眾的溝通制度，為我國大氣污染防治的進(jìn)行打下基礎(chǔ)。另外是完善公開信息的內(nèi)容，按照總體安排，把大氣污染防治過程中的細(xì)節(jié)和各種事宜詳細(xì)公開，讓每一個(gè)公眾都可以明確。讓大氣污染防治的信息做到透明化，既有利于對(duì)政府工作的監(jiān)督，又能更好的推動(dòng)我國的大氣污染防治。4.5.2加大公眾參與的推行和完善監(jiān)督開展大氣污染防治活動(dòng)是我們的生活息息相關(guān)。公民有權(quán)了解，參與和監(jiān)督大氣污染防治工作的進(jìn)行過程。我國憲法和新環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等法律中也有類似的規(guī)定，無論立法階段，法律階段還是司法階段，都應(yīng)

57、充分保障公民的參與和學(xué)習(xí)權(quán)利。擴(kuò)大公眾參與的范圍，促進(jìn)關(guān)于空氣污染預(yù)防的信息的全面?zhèn)鞑?，并公開公共立法情況和法律程序以及監(jiān)管的結(jié)果，讓公眾、社會(huì)團(tuán)體和媒體對(duì)大氣污染的改善和管理程序有充分的了解。每天或每周進(jìn)一步明確區(qū)、縣環(huán)境污染監(jiān)測指標(biāo)，擴(kuò)大監(jiān)測指標(biāo)和空氣狀況的發(fā)布渠道，可以在網(wǎng)站，媒體上發(fā)布大氣污染防治工作的情況。同時(shí)，全面開展公眾大氣環(huán)境保護(hù)宣傳培訓(xùn)，提高公眾和企業(yè)環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感，促進(jìn)公民生態(tài)旅游，低碳生活，豐富公眾參與的形式和內(nèi)容環(huán)保大氣。這樣一來，既可以讓人民投身到為社會(huì)服務(wù)的義務(wù)上，又可以更全面的治理大氣污染。同時(shí)，法律應(yīng)制定具體的程序和內(nèi)容，以使公民能夠參與到立法，執(zhí)法或司法機(jī)構(gòu)中，充分保證實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)，并建立保障相應(yīng)權(quán)利的保障措施和渠道。 公眾參與不僅可以有效地控制政府，防止濫用公共權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，而且還可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。結(jié) 語本文從二十世紀(jì)70年代以來大氣污染的防治政策的變遷出發(fā)，從上文的梳理分