試析我國食品安全監(jiān)管的缺失及完善

1、試析我國食品安全監(jiān)管的缺失及完善論文摘要近年來，安全行政許可的監(jiān)管不力及缺失已成為直接影響我國公眾健康和食品企業(yè)生存與發(fā)展以及健全的市場(chǎng)機(jī)制建立的重要問題。本文從行政法的角度通過分析我國食品安全監(jiān)管體系中存在的問題與癥結(jié)之所在，以期對(duì)如何完善食品安全監(jiān)管提出拙見。論文關(guān)鍵詞食品安全行政許可行政監(jiān)督對(duì)于普通百姓來說，食品安全永遠(yuǎn)都是人們最關(guān)注的問題，然而近來不斷發(fā)生的食品安全事故頻頻為我們拉響警報(bào)。在己經(jīng)發(fā)生的這些食品安全事故中，不少食品生產(chǎn)企業(yè)是獲得相應(yīng)行政許可審批的，但它們?cè)诰唧w從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過程中，往往由于行政監(jiān)管的缺失、商家經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等原因，試圖挑釁食品安全的底線。一、食品安全

2、監(jiān)管制度分析按照食品安全監(jiān)管流程來講我們可以將食品安全監(jiān)管分為兩個(gè)部分，即食品安全的行政許可階段（事前監(jiān)管）和商家取得食品安全許可證后在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)中的行政監(jiān)督階段（事后監(jiān)管）。（一）食品安全行政許可食品安全許可是行政部門根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行審核后，賦予其從事食品安全法律所規(guī)定的食品、食品添加劑及食品用品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格的行為。根據(jù)相關(guān)法律，我國目前的食品安全許可大致可以包括以下幾類：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可、新資源食品的審批、保健食品的審批、特殊營(yíng)養(yǎng)（強(qiáng)化）食品的審批，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)新建、擴(kuò)建、改建工程設(shè)計(jì)的審查和竣工驗(yàn)收，食品添加劑的審批，食品用洗滌劑與消毒劑、食品

3、用產(chǎn)品的審批，食品從業(yè)人員健康檢查及培訓(xùn)合格證發(fā)放等九大類。上述九大類許可又可以按照其行為內(nèi)容分為產(chǎn)品類許可和生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)條件類許可兩大類。（二）食品安全監(jiān)督所謂食品安全監(jiān)督，是指在食品的生產(chǎn)、流通過程中，依法享有食品監(jiān)管職能的行政主體依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)食品的生產(chǎn)和流通進(jìn)行干預(yù)和控制的行為。我國的行政許可法和食品安全法對(duì)此都有專門的章節(jié)規(guī)定。對(duì)于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行政相對(duì)人的進(jìn)行監(jiān)督管理領(lǐng)域，我國一般采取兩種手段，一種是對(duì)食品安全采取分段式監(jiān)管，這種監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全許可的監(jiān)管要覆蓋從地頭到餐桌的每一環(huán)節(jié)，其中監(jiān)管部門包括農(nóng)牧、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食監(jiān)、藥監(jiān)、商務(wù)、糧食、城管等多個(gè)部門。

4、另一種是品種監(jiān)管模式，即與專業(yè)人士展開合作，由具有專業(yè)素養(yǎng)的監(jiān)管人員分別負(fù)責(zé)食品的監(jiān)管。通過聘請(qǐng)醫(yī)藥學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、法學(xué)等方面的權(quán)威專家積極參與到食品檢驗(yàn)檢測(cè)中，從技術(shù)上嚴(yán)格把關(guān)，實(shí)現(xiàn)食品、藥品給予有效的專業(yè)監(jiān)管。二、我國食品安全行政許可監(jiān)管的現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)（一）食品安全監(jiān)管組織的設(shè)置及缺陷監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是行政部門，即存在著多部門監(jiān)管的職能管轄和各級(jí)別行政部門之間的級(jí)別管轄分工。而從我國目前設(shè)立的諸多負(fù)有食品安全行政許可監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)來看，我國在食品監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在著諸如機(jī)構(gòu)重疊和職能分離等缺陷，不利于監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)。1橫向分離問題所謂食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的橫向分離問題是指：食品安全監(jiān)管中的審批

5、職能和監(jiān)督職能的分離。即在行政系統(tǒng)內(nèi)部食品安全行政許可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批，而食品安全監(jiān)督則由許可審批機(jī)關(guān)以外的其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法。例如，保健食品的審批、發(fā)證在食品藥品監(jiān)督管理部門，而日常監(jiān)督在衛(wèi)生部門。這種情況無疑是對(duì)保健食品企業(yè)的監(jiān)督管理這項(xiàng)完整的工作分了家，出現(xiàn)保健食品的審批和監(jiān)督分離的脫節(jié)現(xiàn)象，由于兩個(gè)部門規(guī)定的不一致，給審批工作造成了混亂，嚴(yán)重影響保健食品的監(jiān)督管理。在同一行政級(jí)別中，食品安全許可審批與實(shí)施監(jiān)督的這種橫向分離體制在一定范圍里形成執(zhí)法主體多元化的局面。多部門介入的結(jié)果不是提高執(zhí)法監(jiān)督效率，往往是事與愿違地導(dǎo)致食品監(jiān)管執(zhí)法相互配合的脫節(jié)，甚至嚴(yán)重降低了監(jiān)管的效率。

6、一方面食品生產(chǎn)企業(yè)不得不面對(duì)多元監(jiān)管部門，無端增加了許多環(huán)節(jié)，另一方面，由于多元化的監(jiān)管部門，使得這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度加大、監(jiān)管成本高而監(jiān)管效果反而低下、時(shí)效性欠缺達(dá)不到監(jiān)管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同時(shí)，各個(gè)監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不明，推諉扯皮，造成行政系統(tǒng)內(nèi)部矛盾叢生。2縱向分離問題我國食品安全許可實(shí)行所謂多級(jí)審查制度，即食品安全許可審批機(jī)關(guān)往往是食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。通過提高審批機(jī)關(guān)的等級(jí)，強(qiáng)化食品安全的集中管理，可以有效地預(yù)防地方保護(hù)主義和行業(yè)部門保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控職能。但是，由于缺少必要的配套制度保障，多級(jí)審查制度對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)在獲得行政許可證

7、之后的監(jiān)督卻沒有真正得到落實(shí)。實(shí)踐證明，僅僅提高許可審批機(jī)關(guān)的級(jí)別，并不能有效地在下級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)企業(yè)之間建立有效的利益隔離帶，相反，出于地方政績(jī)的需要或礙于食品生產(chǎn)企業(yè)的熟人情面，具體實(shí)施食品監(jiān)督檢查處罰職能的基層監(jiān)管機(jī)關(guān)往往會(huì)怠于監(jiān)管履行職責(zé)，或者利用自由裁量權(quán)對(duì)違法企業(yè)睜一眼閉一眼，導(dǎo)致放縱違法。3重復(fù)許可，監(jiān)管主體重疊目前，在實(shí)行食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入的九大類食品生產(chǎn)企業(yè)同時(shí)要取得食品生產(chǎn)許可證和衛(wèi)生許可證，這就導(dǎo)致重復(fù)許可的存在。各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了補(bǔ)充各級(jí)政府投入的不足，往往實(shí)行有償服務(wù)，加上食品安全許可的審批和后續(xù)監(jiān)管有行政收費(fèi)和監(jiān)測(cè)收費(fèi)的利益驅(qū)動(dòng)，使得各級(jí)審批部門不依照法律的規(guī)

8、定，爭(zhēng)搶食品安全的審批。有的審批機(jī)構(gòu)為了能讓許可申請(qǐng)單位能在自己的機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，擅自降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放許可，甚至越權(quán)審批。使得這項(xiàng)審批工作出現(xiàn)了混亂。使得相當(dāng)一部分完全不符合安全許可標(biāo)準(zhǔn)的食品流入市場(chǎng)，形成市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。（二）食品安全監(jiān)管實(shí)施機(jī)制的缺陷問題2011年初，輿論把大眾的目光又再次聚焦在了食品安全問題。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色饅頭”事件，6月的“地溝油”事件和8月的“問題血燕”事件，輿論的矛頭開始指向食品監(jiān)管機(jī)關(guān)，老百姓不滿食品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力，紛紛質(zhì)疑包括所謂“國家免檢產(chǎn)品”等在內(nèi)的執(zhí)法合法性、合理性。1監(jiān)管的實(shí)施缺乏專業(yè)性食品安全監(jiān)管體系的正常運(yùn)行需依

9、托良好的監(jiān)管技術(shù)，對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)手段有較高的專業(yè)性技術(shù)性要求，因此在機(jī)構(gòu)設(shè)置中應(yīng)當(dāng)使執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備的先進(jìn)程度與食品監(jiān)督的專業(yè)性相匹配。然而實(shí)踐中，在很多技術(shù)性事項(xiàng)上，對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)法人員專業(yè)性程度較低，一旦面對(duì)技術(shù)含量較高較復(fù)雜的案件時(shí)往往難以及時(shí)做出正確的判斷。例如“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行業(yè)通用的“凱氏定氮法”能檢測(cè)出食品中的氮含量，但卻無法甄別出含氮物質(zhì)是真正的蛋白質(zhì)還是“偽蛋白”，這就給企業(yè)在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白質(zhì)留下可乘之機(jī)。2分段監(jiān)管模式使綜合監(jiān)管難以奏效難以實(shí)施如前所述，雖然幾經(jīng)調(diào)整，我國業(yè)已形成多部門分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)

10、管模式。該模式形式上看起來分工明確，權(quán)責(zé)清晰，但實(shí)際上無法真正解決監(jiān)管權(quán)力在不同的行政機(jī)關(guān)間的人為劃分，導(dǎo)致食品安全許可監(jiān)管缺位、交叉、重疊甚至是越權(quán)。具體說來現(xiàn)行模式存在如下弊端：一是在基層的具體實(shí)務(wù)操作中，食品安全的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)有時(shí)候是難以截然分開的，這樣模糊的界限勢(shì)必使得執(zhí)法部門的職能管轄分工無法明確，所謂分段監(jiān)管首先在“分段”上就遭遇瓶頸，無法操作。二是分段監(jiān)管的背后，其實(shí)是各食品安全監(jiān)管部門長(zhǎng)期形成的各自為陣、權(quán)力交叉，這樣多頭監(jiān)管容易造成沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而造成職責(zé)不清，責(zé)任不明等問題。執(zhí)法部門往往從自身部門利益出發(fā)遇到好處就蜂擁而上，遇到責(zé)任就退避三舍，造成要么越位監(jiān)

11、管要么缺位監(jiān)管的窘境。三是食品安全監(jiān)督經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政撥款，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使得分段監(jiān)管的不同階段不同地區(qū)在檢測(cè)水平、技術(shù)實(shí)力和資金配給上存在較大距離，違法企業(yè)往往前往技術(shù)較薄弱的行政區(qū)域注冊(cè)完成檢驗(yàn)，利用這一差異進(jìn)行規(guī)避。四是分段監(jiān)管模式對(duì)各監(jiān)管部門的職能分工模糊、用語抽象概括，實(shí)踐中難免導(dǎo)致職能交叉和空白，難以實(shí)現(xiàn)從食品的供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)直至回收，各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，分段監(jiān)管的監(jiān)控目標(biāo)。3監(jiān)管模式單一化在我國，食品安全行政許可一般采用事后懲罰這一補(bǔ)救措施，主要以年檢和定期檢查為主，十分單一。年檢制度是食品安全監(jiān)管的慣用手段，通常是以行政許可相對(duì)人自我申請(qǐng)與陳述為主。而常理下

12、，行政許可相對(duì)人是不會(huì)自己揭露自己違反行政許可的活動(dòng)的。因此企業(yè)一旦惡意造假，那么食品安全行政許可制度就如同虛設(shè)。另一方面，一年一次的定期檢查，食品生產(chǎn)流通企業(yè)可以很容易的通過突擊來通過相關(guān)的檢查，使年檢制度失去保障食品安全的設(shè)立初衷。近年來，一些連續(xù)多年通過年檢成為所謂馳名商標(biāo)，免檢產(chǎn)品的食品相繼被媒體曝光，也正說明了年檢制度無法實(shí)現(xiàn)檢查的常態(tài)化、制度化，真正起到檢查監(jiān)督的作用。（三）食品安全監(jiān)管的法律缺位問題建立健全的法律規(guī)范體系是開展食品安全監(jiān)管的前提條件。我國相繼頒布了一系列與食品安全行政許可相關(guān)的法律法規(guī)，如食品衛(wèi)生法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例等。目前已初步形成以基

13、本法為統(tǒng)領(lǐng)、以管制法規(guī)為主干、以具體法規(guī)規(guī)章為支撐的龐大的食品安全法律體系。但是，現(xiàn)行的食品安全法規(guī)還存在著不少漏洞。例如，雖然食品生產(chǎn)企業(yè)因違法受到追究，但在具體執(zhí)行行政處罰過程中企業(yè)往往利用法律規(guī)范之間的沖突謀求減輕責(zé)任。而部分食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門利益的驅(qū)使下妥協(xié)，減少了對(duì)違法食品生產(chǎn)商的相關(guān)處罰，致使違法企業(yè)的違法成本明顯低于守法成本，從而加劇了其違法的機(jī)會(huì)主義傾向。另一方面，相較于法律法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人的違法責(zé)任追究有完備的實(shí)體和程序規(guī)定而言，對(duì)主導(dǎo)監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律規(guī)范卻是少的不成比例。即使在認(rèn)定責(zé)任的情況下，相應(yīng)的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度也有待完善。例如：盡管食品安全法第95條規(guī)定：

14、“縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級(jí)、撤職或者開除的處分。”但實(shí)踐中由于缺乏進(jìn)一步具體的問責(zé)制度，對(duì)違法違紀(jì)的執(zhí)法人員的問責(zé)力度大打折扣，甚至有監(jiān)管者因違法機(jī)會(huì)成本低而濫用職權(quán)或以權(quán)謀私。三、完善我國食品安全行政許可監(jiān)管的設(shè)想（一）食品安全監(jiān)管組織設(shè)置之完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理布局是該機(jī)制良好運(yùn)作的重要因素。食品安全監(jiān)督組織的設(shè)置既要考慮行政相對(duì)人的分布狀況,又要考慮行政相對(duì)人的活動(dòng)空間和活動(dòng)規(guī)律,兩者都是食品安全行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置的關(guān)鍵因素，二者能否保持協(xié)調(diào),決定

15、著該機(jī)制能否有效的發(fā)揮監(jiān)管作用。我們可以從以下兩個(gè)方面著手來完善我國食品安全監(jiān)管組織的設(shè)置：1明確職能分工在我國的食品安全監(jiān)管中，被賦予食品安全監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)關(guān)太多，工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)檢局等都是監(jiān)管主體之一，這樣監(jiān)管環(huán)節(jié)多而繁瑣，執(zhí)法效率低下。況且監(jiān)管機(jī)關(guān)彼此間卻缺乏有效的分工，協(xié)調(diào)成本高且決策時(shí)效性差，這是我國食品監(jiān)督能效地下、事故頻發(fā)的根本原因之一。由此可見，食品安全監(jiān)管改革的關(guān)鍵在于模式的創(chuàng)新。僅僅依靠提高食品安全行政許可的審批機(jī)關(guān)等級(jí)來實(shí)現(xiàn)食品安全的有效監(jiān)管是難見成效的。只有建立一個(gè)權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對(duì)各級(jí)食品安全行政許可進(jìn)行統(tǒng)一、長(zhǎng)效、全面的監(jiān)管，從而減少地方政府與食品生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)之間的利益關(guān)聯(lián)，才能調(diào)動(dòng)各級(jí)食品監(jiān)督機(jī)關(guān)積極履行行政職責(zé)，真正保障人民吃上放心食品。2均衡設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理布局監(jiān)管機(jī)構(gòu)是食品監(jiān)督機(jī)制良好運(yùn)行的另一重要保