稅務(wù)稽查職能作用發(fā)揮的若干思考

1、稅務(wù)稽查職能作用發(fā)揮的若干思考基于“大征管”格局下【內(nèi)容提要】當(dāng)前稅收征管格局面臨社會經(jīng)濟(jì)形勢深刻而迅猛的變化與稅收新理念的實(shí)踐、稅收新技術(shù)的應(yīng)用1=.帶來的沖擊，正在進(jìn)行著全面的調(diào)整。稅務(wù)稽查需要順應(yīng) 并適應(yīng)這一調(diào)整，不僅要在促進(jìn)新的征管格局的形成中, 更要在新征管格局中發(fā)揮出獨(dú)特的職能作用。本文從稅務(wù) 稽查在“大征管”格局中的地位和作用的角度，來探求“大征管”格局下稅務(wù)稽查職能發(fā)揮的基本出發(fā)點(diǎn)和途徑?！娟P(guān)鍵詞】“大征管”稅務(wù)稽查稅收管理納稅服務(wù)課題負(fù)責(zé)人：吳鴻課題組成員：陳漢橋詹鵬宇徐斌羅成田甜在稅收征管工作重心正在向稅源管理、納稅服務(wù)進(jìn)行 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的大背景下，構(gòu)建“以稅源監(jiān)控為中心，以風(fēng)

2、險 管理為導(dǎo)向，以專業(yè)化管理為抓手，以信息化絡(luò)為支撐， 以優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，多元申報(bào)、有效評估、強(qiáng)化管理、重 點(diǎn)稽查”的“大征管”格局，實(shí)現(xiàn)稅收征管專業(yè)化、信息 化是目前稅收征管改革的當(dāng)務(wù)之急。而稅務(wù)稽查作為稅收 征管工作的最后一道防線，如何主動適應(yīng)這一趨勢，在“ 大征管”格局中充分發(fā)揮職能作用，做到監(jiān)控有效，打擊 有力，保障國家稅收應(yīng)收盡收，已經(jīng)成為稅務(wù)稽查工作亟 待解決的突出課題。一、“大征管”格局背景下稅務(wù)稽查職能定位的思路集中稅收執(zhí)法權(quán)，依法治稅，是“大征管”格局下發(fā)揮稽查職能作用的重要保障。在稽查執(zhí)法權(quán)上，重點(diǎn)在于 合理地設(shè)置稽查體制，增強(qiáng)稽查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，強(qiáng)化其執(zhí) 法職能，淡化其收入

3、職能。近年來，我省地稅系統(tǒng)在改革 稽查體制上進(jìn)行了積極有益的實(shí)踐，特別是在實(shí)行一級稽 查體制方面，取得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，得到了國家稅務(wù)總 局的肯定。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，一級稽查體制的實(shí)施可以達(dá)到 以下的目的：第一，統(tǒng)一選案增強(qiáng)了稽查的計(jì)劃性和科學(xué) 性，減少了隨意性和盲目性，使稽查工作在時間和空間上 分布更加合理；第二，集中審理增強(qiáng)了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和合 法性，減少了錯案發(fā)生，提高了稽查質(zhì)量；第三，稽查執(zhí) 法權(quán)的集中和執(zhí)法層次的提升便于實(shí)施有效檢查，不僅減 少了一級政府的行政干預(yù)，而且避免了 “人情稅”、“關(guān)系 稅”的產(chǎn)生；第四，統(tǒng)一的處罰口徑和規(guī)模稽查，可以加 大稽查工作的執(zhí)行力度，有利于發(fā)揮稽查的權(quán)威

4、性和威懾 力?？茖W(xué)合理的配套改革，統(tǒng)籌兼顧，是“大征管”格局 下發(fā)揮稽查職能作用的組織保證。充分發(fā)揮稅務(wù)稽查職能, 必然在一定程度上和范圍內(nèi)對原有征收、管理等組織和部 門的職責(zé)權(quán)限作出調(diào)整。因此，要實(shí)施稽查體制的改革， 就必須站在整個稅收征管全局的角度來權(quán)衡和考慮，并結(jié)合“大征管”格局建構(gòu)的整體思路和框架，進(jìn)行系統(tǒng)的綜 合配套改革，改革一切不適應(yīng)依法治稅需要的各個方面，才能更好地為稽查職能的發(fā)揮準(zhǔn)確定位，使稅務(wù)稽查體制 改革與“大征管”格局的建構(gòu)相配套，形成更加科學(xué)嚴(yán)密 的稽查體制，最終實(shí)現(xiàn)征、管、查等諸要素的最佳組合。實(shí)行監(jiān)督制約機(jī)制，相互促進(jìn)，是“大征管”格局下發(fā)揮稽查職能作用的內(nèi)在要求。

5、與“大征管”格局相適應(yīng), 建立和完善科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的稽查管理機(jī)制，是發(fā)揮 稽查職能作用的重要保證，細(xì)化權(quán)力的分解與制約是“大 征管”格局中更好地發(fā)揮稽查職能應(yīng)遵循的原則。從近年 稅務(wù)稽查的實(shí)踐上看，在稽查執(zhí)法過程中實(shí)行的選案、檢 查、審理和執(zhí)行的內(nèi)部四環(huán)節(jié)相對獨(dú)立運(yùn)作，引入了相互 制約的機(jī)制，同時以“兩權(quán)”監(jiān)督為重點(diǎn)，實(shí)行監(jiān)督關(guān)口 前移，避免了管理和執(zhí)法“雙風(fēng)險”行為的發(fā)生；在外部 對征收、管理部門的稅收征管質(zhì)量實(shí)施有效的監(jiān)督與促進(jìn), 對強(qiáng)化依法治稅，提高征管質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法型稽查，起到 了很大的作用。加快信息化建設(shè)，推進(jìn)專業(yè)化稽查，是“大征管”格局下發(fā)揮稽查職能作用的必由之路。隨著信息技術(shù)

6、的發(fā)展 和信息技術(shù)在稅收工作中逐步廣泛地得到應(yīng)用，計(jì)算機(jī)及 絡(luò)己經(jīng)成為了實(shí)施稅收現(xiàn)代化管理的重要基礎(chǔ)，成為了實(shí) 施稽查專業(yè)化管理的前提條件和必要支撐。稅務(wù)稽查必須在信息化專業(yè)化的基礎(chǔ)上實(shí)行稽查的專業(yè)化，形成以計(jì)算 機(jī)絡(luò)為依托，以集中的數(shù)據(jù)庫為核心，以統(tǒng)一的稽查信息 處理系統(tǒng)軟件為載體，實(shí)現(xiàn)與征收、管理部門的信息共享 和集中運(yùn)作，構(gòu)成相互制約、相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充的稅收 綜合信息管理平臺，從而將稽查各項(xiàng)業(yè)務(wù)納入計(jì)算機(jī)管理, 依托計(jì)算機(jī)絡(luò)對稽查業(yè)務(wù)的全過程進(jìn)行處理和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn) 環(huán)節(jié)管理、責(zé)任到人的要求，為稅務(wù)稽查職能作用的正常 發(fā)揮提供重要的信息化專業(yè)化管理支持。建立“專家型”稽查隊(duì)伍，崇真重質(zhì)，是

7、“大征管”格局下發(fā)揮稽查職能作用的重要基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)更加注重加強(qiáng)對稽查人員的素質(zhì)培養(yǎng)，千方百計(jì)培養(yǎng)專業(yè)化的稽查隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)稽查人才一專多能,一崗多能。同時要建立健全各項(xiàng)競爭激勵機(jī)制，明確崗位職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利相結(jié)合；其次, 要建立考試上崗制度和定期輪崗制度，增強(qiáng)稽查人員的風(fēng) 險意識，激發(fā)工作熱情和主觀能動性，從而全面創(chuàng)建學(xué)習(xí) 型稽查隊(duì)伍和專家型稽查隊(duì)伍，以適應(yīng)“大征管”格局對 稅務(wù)稽查工作的發(fā)展要求。正確處理各方面的關(guān)系，協(xié)調(diào)配合，是“大征管”格局下發(fā)揮稽查職能作用的必要條件。稅務(wù)稽查部門必須主 動協(xié)調(diào)處理好與征、管及各職能部門的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)的 經(jīng)常聯(lián)系制度，理順征管查關(guān)系。另外爭取各部門的積極 配

8、合和支持，保證稅務(wù)稽查工作的正常運(yùn)行，促進(jìn)“大征管”格局基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。、從“大征管”格局審視當(dāng)前稅務(wù)稽查工作中存在的突出問題稅務(wù)稽查“重中之重”的地位存在偏差與錯位。稽查1=1部門承擔(dān)了與其職能不相符的大量管理性工作，不少稽查 部門將主要精力用于日?；楹凸芾硇詸z查，甚至漏征漏 管戶、滯納欠稅戶、匯算清繳戶的檢查，至今還有對稅務(wù) 稽查下稽查任務(wù)的傳統(tǒng)做法，稽查資源被大大浪費(fèi)。稅務(wù)稽查對征管的促進(jìn)作用沒有得到充分發(fā)揮。稅收管理過于強(qiáng)調(diào)登記率、申報(bào)率、入庫率、滯納金加收率及 一些形式上的規(guī)范，而忽視了對納稅人的基礎(chǔ)管理，致使 稅收漏管戶、申報(bào)不實(shí)等現(xiàn)象成為管理上的難點(diǎn)。這些問 題又主要通過稅務(wù)稽

9、查才能發(fā)現(xiàn)和處理，由于征管與稽查 缺乏一定的銜接和制約，使得這類問題得不到根本治理, 造成漏征漏管、申報(bào)不實(shí)等問題屢查不止。一些案件查處未予查深查透，稽查打擊力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠深。一方面由于缺乏必要的信息基礎(chǔ)，稽查選案環(huán)節(jié)的準(zhǔn) 確性低，針對性差，效率不高，只注重納稅大戶，而忽視 繳稅小戶，從而影響了稽查對稅收違法犯罪行為的針對 性；另一方面由于稅務(wù)稽查部門本身執(zhí)法權(quán)限和稅收政策 的局限性，以及經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等客觀原因的限制，有些案件 未能查深查透，即使查處時間較長，取得的效果也不大, 有些查出問題卻處罰難、執(zhí)行難，特別是一些典型的案件, 曝光遇到阻力，這些都嚴(yán)重削弱了稅務(wù)稽查的威懾力量。稅務(wù)稽查與征收管

10、理銜接不強(qiáng)，信息暢通還沒有真正實(shí)現(xiàn)。由于在制度上缺乏有效制約，當(dāng)前征管查互動層次1=.不高，大部分僅停留在稽查處理情況反饋和管理移送稽查 的淺層次上，即僅滿足于稅收管理建議書的提起，而且往 往僅限于通過內(nèi)部選案或根據(jù)上級部署的專項(xiàng)檢查、協(xié)查 案件、群眾舉報(bào)案進(jìn)行查案，致使稽查面、稽查的準(zhǔn)確性 和時效性都受到了影響。征、管、查各管一段，很易造成 信息不對稱，也大大降低了整個稅收征管系統(tǒng)的效能。稅務(wù)稽查的“外查內(nèi)促”職能沒有得到充分發(fā)揮。稅務(wù)稽查依法對納稅人納稅情況進(jìn)行檢查的過程中，客觀上 也能發(fā)現(xiàn)稅務(wù)征收機(jī)關(guān)征管工作的疏漏和薄弱點(diǎn)的相關(guān)信 息。因此，稅務(wù)稽查具有“外反偷騙，內(nèi)防不廉”的雙重 監(jiān)督

11、職能。從稅務(wù)稽查的實(shí)踐看，有些企業(yè)存在的問題與 稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)不清，稅法宣傳不到位，個別稅務(wù)干部 業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，疏于管理，淡化責(zé)任有關(guān)，但稅務(wù)稽查不 敢觸及內(nèi)部矛盾，很少從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部和稅務(wù)干部自身找 原因。稽查部門僅僅能夠體現(xiàn)“外反偷騙”的職能，而“內(nèi)防不廉，內(nèi)促征管”的職能卻不能得到充分發(fā)揮。稅務(wù)稽查信息化專業(yè)化水平不高，制約了稽查質(zhì)量和效率。一是基礎(chǔ)絡(luò)建設(shè)相對滯后于征收管理部門，體現(xiàn)不出稽查信息化的優(yōu)勢。二是由于稅收信息化建設(shè)發(fā)展，雖 然稽查與征管數(shù)據(jù)聯(lián)，信息共享，但缺乏有效的信息傳遞 渠道，稽查信息搜集除有限的納稅申報(bào)資料、注銷信息、 協(xié)查信息外，從征收管理環(huán)節(jié)難以取得更多的稽查案源

12、信 息資料，一定程度上影響了稽查工作的效率。三是稽查“四環(huán)節(jié)”信息化不足。選案環(huán)節(jié)，建立分行業(yè)、分時段 的縱橫財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫的條件不足，選案參考指 標(biāo)及依據(jù)有限；實(shí)施環(huán)節(jié)，缺乏切實(shí)可行的查賬軟件，稽 查人員面對智能化、電算化較高的企業(yè)集團(tuán)，基本還是靠 繁瑣的手工操作；審理環(huán)節(jié)，缺乏政策法規(guī)查詢和文書自 動生成系統(tǒng)，繁多的稽查文書基本上都是手工制作，工作 量大，差錯難免，效率不高；執(zhí)行環(huán)節(jié)，不能對未按照規(guī) 定期限繳納或者解繳的納稅人或扣繳義務(wù)人進(jìn)行實(shí)時公告 警示。三、發(fā)揮稅務(wù)稽查在“大征管”格局中職能作用的對策路徑堅(jiān)持稽查理念創(chuàng)新，準(zhǔn)確把握稽查職能。一要樹立獨(dú)立稽查觀念。一是在法定的職權(quán)

13、范圍內(nèi)，稽查局獨(dú)立開展 稅收執(zhí)法活動；二是科學(xué)界定征收、管理、稽查的職責(zé)分 工，避免職責(zé)交叉；三是稽查的“選案、檢查、審理、執(zhí) 行”四個環(huán)節(jié)應(yīng)保持完整，不能人為分解；四是理順上下 級稽查之間的關(guān)系，合理確定各級稽查局的職能和職責(zé),強(qiáng)化上級對下級的管理。二要樹立統(tǒng)一稽查觀念。要將稽 查業(yè)務(wù)相對集中，逐步做到各類涉稅檢查均由稽查部門統(tǒng) 一實(shí)施。要盤活稽查人力資源，實(shí)行稽查干部的動態(tài)管理 和跨地區(qū)調(diào)配使用。要嚴(yán)格檢查計(jì)劃制度和“集團(tuán)作戰(zhàn)” 稽查制度，避免重復(fù)檢查，降低稅收成本。三要樹立打擊 型稽查觀念。實(shí)行打擊型稽查，是確保征管權(quán)力行使到位 的重要手段。只有讓納稅人在經(jīng)濟(jì)上不愿違、在聲譽(yù)上不 敢違、

14、在法律上不能違，才能從根本上減少涉稅違法犯罪 行為。因此，要突出對重大案件、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的 檢查，提高稽查辦案效率和質(zhì)量。四要樹立服務(wù)型稽查觀 念。針對偷稅反偷稅形勢嚴(yán)峻的實(shí)際情況，認(rèn)真研究充分 履行稽查服務(wù)職責(zé)的方式方法，研究如何從事務(wù)性的工作 中解脫出來，真正能夠關(guān)注當(dāng)前大要案的新特點(diǎn)，改變工 作方式，變被動為主動，有針對性地主動出擊，查處大要 案，并通過改進(jìn)稽查服務(wù)方式，創(chuàng)新稽查服務(wù)手段，整合 稽查服務(wù)資源，進(jìn)一步引導(dǎo)和促進(jìn)納稅人遵從稅法。推進(jìn)稽查體制改革，實(shí)現(xiàn)稽查機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。實(shí)施稅務(wù)稽查體制改革是構(gòu)建“大征管”格局進(jìn)程中的必然要求, 重點(diǎn)要規(guī)范稽查管理體制和稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，突出稽

15、查的打 擊、懲處和教育職能。一要規(guī)范稽查管理體制。目前，各地稅務(wù)稽查工作實(shí) 行“四分離”管理模式。從宏觀上看，稅務(wù)稽查宏觀管理 體制尚不能完全適應(yīng)征管改革不斷深化的要求。從微觀上 看，“四分離”未真正落實(shí)到位，科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制 尚未建立健全。目前在我省地稅稽查管理模式中，稽查部 門以行政區(qū)劃為框架設(shè)置，其行政管理權(quán)隸屬于同級稅務(wù) 機(jī)關(guān)，容易形成不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域稅務(wù)稽查管理信息的“橫向 壁壘”，稅務(wù)機(jī)關(guān)既是運(yùn)動員，又是裁判員，在體制上不能 達(dá)到相互制衡。應(yīng)強(qiáng)化稅務(wù)稽查的相對獨(dú)立性，實(shí)行稅務(wù) 稽查的相對垂直管理機(jī)制。國際上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都實(shí)行 稽查管理機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于征收系統(tǒng)之外的稅務(wù)稽查模式,

16、要進(jìn)一步完善一級稽查體制，探索在省域范圍內(nèi)實(shí)行稽查 系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的新模式，弱化同級稅務(wù)機(jī)關(guān)間接指揮，新 的稅務(wù)稽查局不再按行政區(qū)域設(shè)立，而是按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)立。二要規(guī)范稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)。一是盡快明確兩個問題，即舉報(bào)中心和協(xié)查機(jī)構(gòu)的問題以及稽查機(jī)構(gòu)規(guī)格方面的問題。1=1二是構(gòu)建以“集中稽查”為標(biāo)志的專業(yè)化稽查，通過人、 財(cái)、物和機(jī)構(gòu)的集中，減少管理層級，實(shí)現(xiàn)信息共享、資 源共用，發(fā)揮稽查資源最大效益，增強(qiáng)省級稽查局整合、 運(yùn)用區(qū)域內(nèi)稽查資源的能力，探索建立稽查人員、專項(xiàng)經(jīng) 費(fèi)、稽查裝備等統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制。三是實(shí)行選案、審理適當(dāng) 集中和分級分類稽查的管理模式。重新劃分上下級稽查部 門工作職責(zé)，提高省級稽查局對

17、下級稽查局業(yè)務(wù)指導(dǎo)的剛 性，選案和審理適當(dāng)集中，下級稽查局特別是縣局稽查局 的部分稽查計(jì)劃任務(wù)由上級稽查局指定，下級稽查局達(dá)到 一定標(biāo)準(zhǔn)的案件由上級稽查局審理。實(shí)施分類稽查，將一 些重點(diǎn)納稅戶的稽查權(quán)收歸上一級稽查單位。建立風(fēng)險防范型稽查，加強(qiáng)稅務(wù)稽查風(fēng)險控制。風(fēng)險防范型稽查以風(fēng)險評估分析為基礎(chǔ)，通過提高稽查選案準(zhǔn) 確度和有效縮小稽查證據(jù)收集范圍，從而大大降低查案人 員工作風(fēng)險和稽查成本，提高了稽查效果和效率。當(dāng)前, 加強(qiáng)稅務(wù)稽查風(fēng)險控制應(yīng)該做到以下幾個方面：一是強(qiáng)化 稽查人員法治教育和風(fēng)險意識，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹 心理。同時，要提高稽查人員綜合運(yùn)用稅收、財(cái)會、法律 知識和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行職業(yè)判斷

18、的能力，強(qiáng)化稽查人員的職業(yè)品 德、職業(yè)紀(jì)律、職業(yè)責(zé)任，研究檢查、審理、執(zhí)行等執(zhí)法 環(huán)節(jié)的風(fēng)險形式，建立防范和化解執(zhí)法風(fēng)險的制度措施。二是建立健全稅務(wù)稽查準(zhǔn)則與各項(xiàng)法規(guī)，規(guī)范化操作稽查 業(yè)務(wù)，嚴(yán)格考核和評價稅務(wù)稽查質(zhì)量，約束和監(jiān)督稽查人 員，降低稅務(wù)稽查風(fēng)險。三是加強(qiáng)稽查基礎(chǔ)建設(shè)，科學(xué)制 定稽查工作標(biāo)準(zhǔn)。以“大征管”格局構(gòu)建為契機(jī)，進(jìn)一步 修訂稽查崗責(zé)體系，引入稽查質(zhì)量指標(biāo)，制定稽查工作標(biāo) 準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)稽查工作的標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行科學(xué)化規(guī)范化管理，規(guī) 避稅收執(zhí)法風(fēng)險。完善稽查監(jiān)督機(jī)制，提高稽查工作質(zhì)量。首先，切實(shí)加強(qiáng)對稽查“四個環(huán)節(jié)”的監(jiān)督制約。選案環(huán)節(jié)，盡可能 使用計(jì)算機(jī)選案；檢查環(huán)節(jié)，實(shí)行稅務(wù)案件抽、

19、復(fù)查制度, 結(jié)果與個人考核掛鉤；審理環(huán)節(jié)，實(shí)行初審、復(fù)審和集體 審理三級審理制度。其次，不斷拓寬監(jiān)督制約渠道，建立 上下級之間的縱向監(jiān)督、不同部門之間的橫向監(jiān)督、稽查 部門內(nèi)部監(jiān)督和社會外部監(jiān)督并舉的監(jiān)督機(jī)制。要完善稽 查復(fù)查制度和執(zhí)法責(zé)任追究制度，形成有效的稽查監(jiān)督制 約機(jī)制。第三，努力提高稅務(wù)稽查信息化水平，將稅務(wù)稽 查的各個環(huán)節(jié)置于計(jì)算機(jī)絡(luò)的嚴(yán)密監(jiān)控之下，逐步建立起 一套以計(jì)算機(jī)絡(luò)為依托、縱橫交錯的監(jiān)督制約體系。注重管查聯(lián)系溝通，強(qiáng)化管查協(xié)調(diào)機(jī)制。一要處理好稽查與征管的關(guān)系。首先，征收、管理、稽查部門之間應(yīng) 該建立一套規(guī)范的聯(lián)系制度，設(shè)置統(tǒng)一的信息傳遞文書， 定期將納稅申報(bào)資料、稅收管理資料、稅務(wù)稽查資料在各 部門相互傳遞，形成相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互銜接、相 互制約的格局。其次，發(fā)揮稅務(wù)稽查“以查促管”的作用, 服務(wù)稅收征管?；檫^程中發(fā)現(xiàn)的征管漏洞要在核實(shí)事實(shí), 分析透徹，建議可行的基礎(chǔ)上，形成表述完整的書面意見, 并通過規(guī)范的程序和途徑傳遞至征管部門。二要處理好國、 地稅稽查局之間的合作關(guān)系。在專項(xiàng)檢查和大要案件查處 中要及時溝通信息，加大聯(lián)合辦案力度。三要處理好與公 安部門的合