關(guān)于地方區(qū)域立法調(diào)研報(bào)告

1、關(guān)于地方區(qū)域立法調(diào)研報(bào)告 我國目前實(shí)行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，中央立法主要包括全國人大及其常委會(huì)制定法律，國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委制定部委規(guī)章。地方立法主要包括省級人大及其常委會(huì)、較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，省級政府以及較大的市政府制定政府規(guī)章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區(qū)域發(fā)展法律環(huán)境的關(guān)鍵是要加強(qiáng)區(qū)域立法。區(qū)域立法并不要求突破現(xiàn)行的立法體制，且涵括中央和地方兩個(gè)層面。本文僅從省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的視角，研究省級行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)域立法，以便在現(xiàn)有的立法體制下，最大限度地發(fā)揮省級人大及其常委會(huì)和省政府 在地方立法

2、上的積極作用，達(dá)到改善地方區(qū)域法制環(huán)境之目的，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全面發(fā)展。 一、關(guān)于地方區(qū)域立法的含義 關(guān)于什么是地方區(qū)域立法，目前學(xué)界并沒有給出嚴(yán)格的定義。孫長文、張希振、梁永強(qiáng)在論地方區(qū)域立法一文對地方區(qū)域立法是這樣論述的“本文所稱地方區(qū)域立法，是指省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補(bǔ)充、廢止）和批準(zhǔn)該行政區(qū)域一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動(dòng)?！蓖鯘稍啤⑹瘯栽陉P(guān)于“區(qū)域立法”問題的探討一文中對地方區(qū)域立法是這樣論述的：“所謂區(qū)域立法，是指省一級人大常委會(huì)針對某一方面的特殊需要，制定頒

3、布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域施行的立法活動(dòng)?！?筆者認(rèn)為，地方區(qū)域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權(quán)力機(jī)關(guān)也有行政機(jī)關(guān)，簡單的把地方區(qū)域立法的立法主體界定在權(quán)力機(jī)關(guān)是不全面的。因此，本文探討的地方區(qū)域立法有以下幾個(gè)顯著的特征： 一是地方區(qū)域立法主體的法定性。是指地方區(qū)域立法的立法主體都是符合中華人民共和國立法法規(guī)定的有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。 二是區(qū)域立法主體的特定性。是指在有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中，本文只探討一般省級權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的活動(dòng)。對于自治區(qū)立法以及特別行政區(qū)立法，以及中央權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法本文不探討。

4、 三是區(qū)域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，往往覆蓋立法機(jī)關(guān)管轄的整個(gè)行政區(qū)域的全部，調(diào)整的內(nèi)容也是本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的、共性的某一方面的社會(huì)關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而區(qū)域立法則不同，其法律文件只是在立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域內(nèi)某一特定區(qū)域生效。這個(gè)區(qū)域不是泛指而是特定和唯一的，如xx省南四湖流域水污染防治條例第二條規(guī)定：“本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規(guī)和規(guī)章，不適用該地方性法規(guī)。 四是調(diào)整內(nèi)容特殊性和針對性。由于各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等諸多方面既存在著共性，也存

5、在著個(gè)性。對共性問題，立法機(jī)關(guān)可以制定在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的法律性文件。對于個(gè)性問題，立法機(jī)關(guān)可以針對該地區(qū)的具體情況，就該特定區(qū)域內(nèi)某一方面的社會(huì)關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。 五是地方區(qū)域立法先行實(shí)驗(yàn)性。地方區(qū)域立法具有先行實(shí)驗(yàn)性的作用。在當(dāng)前社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的新形式下，新問題和新事物層出不窮。許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系處于不斷變化之中，片面要求立法時(shí)一步到位，是不實(shí)際的。因此，對于出現(xiàn)的新生事物，在對全部行政區(qū)域立法的時(shí)機(jī)還不成熟的情況下，采用地方區(qū)域立法的方式，在某一特定的區(qū)域試行，經(jīng)過實(shí)踐取得經(jīng)驗(yàn)后，加以補(bǔ)充、修改和完善，再擴(kuò)大到其他區(qū)域或者全部行政區(qū)域。從這個(gè)意義上說，地方區(qū)域立法更

6、能體現(xiàn)立法試驗(yàn)田的作用。 縱上所述，本文討論的地方區(qū)域立法，是指省級人大及其常委會(huì)、省政府針對本行政區(qū)域內(nèi)某一特定地區(qū)的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規(guī)范性文件，并在本省行政區(qū)域內(nèi)的某一特定區(qū)域施行的立法活動(dòng)。 二、地方區(qū)域立法的現(xiàn)狀分析 為了研究地方區(qū)域立法現(xiàn)狀，筆者查閱了xx省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。從查閱的情況看，目前地方區(qū)域立法有以下幾個(gè)特點(diǎn)： 一是從數(shù)量看，區(qū)域立法數(shù)量較少，只約占已出臺(tái)的xx省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章總數(shù)的1.3。正因?yàn)閰^(qū)域立法的數(shù)量較少，所以人們往往不重視區(qū)域立法的特殊性的研究。 二是從立法主體看，區(qū)域立法主體既有省人大常委會(huì)立法，也有省政府立法。如*年xx

7、省人大常委會(huì)通過的泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例、*年4月24日xx省人民政府令第87號發(fā)布的xx省南部海域親蝦管理辦法等。 三是從立法內(nèi)容看，地方區(qū)域立法主要集中表現(xiàn)在行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法三類。對民法商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法一般不存在區(qū)域的特殊性問題，地方區(qū)域立法一般不觸及。 四是從立法權(quán)限和立法程序的依據(jù)看，區(qū)域立法的主要依據(jù)是*年3月15日第九屆全國人民代表大會(huì)第3次會(huì)議通過的中華人民共和國立法法，20*年11月16日國務(wù)院令322號公布的規(guī)章制定程序條例。在我省還有20*年2月18日xx省第九屆人民代表大會(huì)第4次會(huì)議通過的xx省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例，20*年2月11日xx省人民

8、政府令第154號公布的xx省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定等。從立法程序看，目前地方區(qū)域立法的立法程序與一般立法的立法程序完全相同。 從我省地方區(qū)域立法的基本現(xiàn)狀分析看，在目前的立法體制下，地方區(qū)域立法的數(shù)量相對不足，滿足不了地方有關(guān)區(qū)域?qū)α⒎ǖ男枨蟆９P者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的主要原因是立法程序規(guī)定欠缺造成的。 中華人民共和國立法法對沒有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)及其行政機(jī)關(guān)如何展其管轄區(qū)域的立法活動(dòng)沒有作出明確規(guī)定。規(guī)章制定程序條例分總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、解釋與備案、附則7章。在立項(xiàng)一章中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該

9、省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市人民政府報(bào)請立項(xiàng)。”，這也就是說下級人民政府在地方立法上是有向省政府報(bào)請立項(xiàng)的權(quán)利和資格。但是，對下級人民政府報(bào)請立項(xiàng)的規(guī)章，應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)起草，該條例沒有單獨(dú)規(guī)定，只是規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府可以確定規(guī)章由其一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草?！睋Q言之，即使下級人民政府報(bào)請立項(xiàng)的政府規(guī)章的起草也必須是由省政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)具體起草，或者由省政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，或者由省政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。由此可見，沒有立法權(quán)的地方人民政府是沒有主動(dòng)地、自主地起草省政府規(guī)章的權(quán)力和資格。筆者認(rèn)為，這種報(bào)請立項(xiàng)與負(fù)責(zé)起草工

10、作相分離的制度，在實(shí)踐很難行得通。因?yàn)樵谀壳暗男姓芾眢w制下，省人民政府的組成部門與市地人民政府不論在財(cái)權(quán)和事權(quán)上都是相互獨(dú)立的，并且都有各自的本位利益。由省人民政府的組成部門提供人力和物力來辦理本來應(yīng)當(dāng)由市地人民政府辦理的事項(xiàng)的機(jī)制本身是不科學(xué)的；由省政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草或者組織起草的機(jī)制，對市地人民政府來說也只能是被動(dòng)的配合，不能主動(dòng)積極的開展本行政區(qū)域的立法工作。 立法法和規(guī)章制定程序條例沒有對市地人大及其政府（較大的市除外，下同）立法作出單獨(dú)明確的規(guī)定，那么省級地方立法是否對此問題作出補(bǔ)充規(guī)定呢。筆者查閱了xx省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例和xx省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定。在xx省人民大表

11、大會(huì)制定地方性法規(guī)的程序中，有資格提出地方性法規(guī)案的主體有五類：一是人民代表大會(huì)主席團(tuán)；二是省人大常務(wù)委員會(huì)；三是省人民政府；四是省人大各專門委員；五是省人民代表大會(huì)代表10人以上聯(lián)名。在xx省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的程序中，有資格提出地方性法規(guī)案的主體有四類：一是省人大常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議；二是省人民政府；三是省人大各專門委員會(huì)；四是省人大常務(wù)委員會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名。由此可見，在這兩個(gè)重要的立法程序規(guī)定中，市地人大及其政府都不是地方性法規(guī)案的提案主體，它們都沒有資格提出地方性法規(guī)案。xx省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定是對規(guī)章制定程序條例和xx省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例的細(xì)化和補(bǔ)充

12、，遺憾的是該規(guī)定對市地立法既沒有補(bǔ)充，也沒有細(xì)化。 在xx省除濟(jì)南、青島、淄博3市有立法權(quán)外，其他14個(gè)市地沒有立法權(quán)。其他14個(gè)市地如何開展本行政區(qū)域內(nèi)的立法活動(dòng)，不論中央還是地方都沒有明確規(guī)定。這種情況，不僅使人們反思：只有較大的市需要立法保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，其他的市地就不需要立法來保障嗎。 三、開展地方區(qū)域立法能夠有效解決是否繼續(xù)審批較大的市這一難題。 正如前文論述，在省級以下只有較大的市才有立法權(quán)，其他市地在立法上是沒有起草權(quán)的。這種規(guī)定，容易給人們一種錯(cuò)覺：其他市地開展立法活動(dòng)的前提就是取得立法權(quán)，而取得立法權(quán)的唯一途徑就是向國務(wù)院申請批準(zhǔn)為較大的市。諸多城市紛紛向國務(wù)院申請批準(zhǔn)為

13、較大的市這一現(xiàn)象就是明證。筆者認(rèn)為，申請成為較大的市尋求城市新的發(fā)展訴求沒有錯(cuò)，但是把取得立法權(quán)與開展立法工作捆綁在一起的立法思路值得商榷，沒有取得立法權(quán)，就不能開展城市立法活動(dòng)的觀點(diǎn)值得探討。省人民政府的工作部門也沒有立法權(quán)，它們照樣可以開展立法活動(dòng)。對沒有立法權(quán)的市地來說，能否開展立法活動(dòng)的關(guān)鍵不是有沒有立法權(quán)，而是如何通過省級人大及其常委會(huì)和省政府開展本行政區(qū)域內(nèi)的立法工作問題。換一個(gè)角度也可以說，省人大及其常委會(huì)和省政府，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自己本身的立法權(quán)，保障沒有立法權(quán)的市地的立法需求。據(jù)報(bào)道，雖然諸多城市紛紛向國務(wù)院申請較大的市，但是國務(wù)院目前已經(jīng)暫停審批“較大的市”。暫停審批“較大的市

14、”的重要原因之一就是審批“較大市”的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。筆者認(rèn)為，我們姑且不論制定這一標(biāo)準(zhǔn)有無必要以及這一標(biāo)準(zhǔn)能否制定出來，假如這一標(biāo)準(zhǔn)有必要也制定出來了，隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)間的推移，目前沒有立法權(quán)的市地遲早都會(huì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)沒有立法權(quán)的市地都達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國務(wù)院勢必產(chǎn)生是批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)兩難境地，如果不批準(zhǔn)，不符合依法行政的要求，滿足了法定的標(biāo)準(zhǔn)和條件有何理由不批準(zhǔn)。如果批準(zhǔn)，勢必產(chǎn)生各市地都有立法權(quán)的。隨著我國法律體系的完善，中央留給地方的立法空間會(huì)越來越小，地方立法的任務(wù)也會(huì)越來越輕，各市地都有立法權(quán)勢必造成立法機(jī)構(gòu)林立，重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，立法資源的浪費(fèi)等問題。鑒于此，筆者建議，應(yīng)該讓國務(wù)院審批較大

15、的市成為歷史。對于沒有立法權(quán)的市地立法的最佳途徑是在省級地方立法上取得主動(dòng)起草立法項(xiàng)目的權(quán)力，使其在省級地方立法上享受省直部門同等待遇。這種思路不僅能夠解決市地立法需求問題，也能解決是否繼續(xù)審批較大的市這一難題。 四、開展區(qū)域立法能夠使地方立法更符合區(qū)域的實(shí)際的需要。 在地方區(qū)域立法中，首先要各市地提出立法建議項(xiàng)目。把這些來自實(shí)際需要的立法項(xiàng)目匯總起來，就可以從中分析和掌握經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生的變化，明確新形勢下出現(xiàn)的新情況新問題，更好地把握矛盾的焦點(diǎn)，正確的決定立法項(xiàng)目，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性，使地方立法更加符合地方區(qū)域改革和發(fā)展的需要。因此在各市地提出的立法項(xiàng)目建議的基礎(chǔ)上，省人大常委會(huì)和省政

16、府就可以對立法工作進(jìn)行通盤的考慮，屬于各市普遍反映的問題，制定全省統(tǒng)一適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章；屬于部分市地反映的突出問題，可以考慮制定在幾個(gè)市地適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章；對個(gè)別地區(qū)的突出問題，則可以考慮制定在特定區(qū)域施行的地方性法規(guī)規(guī)章，使制定的地方性法規(guī)規(guī)章更具有地方區(qū)域特色。 按照目前的立法機(jī)制，省人大及其常委會(huì)和省政府的立法項(xiàng)目絕大部分都是由省直部門提出的。這種立法機(jī)制可以充分保障主管部門的行業(yè)管理的立法需求，但是不能充分滿足市地的立法需求。事實(shí)上，省直部門立法的關(guān)注重點(diǎn)與市地立法關(guān)注的重點(diǎn)是不完全一致的。涉及行業(yè)管理的是省直部門的關(guān)注重點(diǎn)，涉及城市區(qū)域的綜合管理是市地關(guān)注

17、重點(diǎn)。這兩個(gè)關(guān)注重點(diǎn)各有側(cè)重。把省直部門的立法關(guān)注重點(diǎn)與市地立法關(guān)注重點(diǎn)相結(jié)合，就能夠有效的解決“部門立法”機(jī)制的不足，使我省地方立法更加全面真實(shí)的反映客觀實(shí)際需要。 五、開展區(qū)域立法符合立法法的規(guī)定。中華人民共和國立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。立法應(yīng)當(dāng)反映不同群體的訴求，這個(gè)訴求自然包括下級國家機(jī)關(guān)對上級立法機(jī)關(guān)的訴求。在目前的立法體制和立法程序中，上級立法機(jī)關(guān)為了保障下級國家機(jī)關(guān)的立法訴求，主要是采用征求意見的方式。這種方式能夠在一定程度上保障區(qū)域的立法訴求，但是征求意見的方式也有明顯的缺點(diǎn)，那就是征求或者不征求意見，下級

18、國家機(jī)關(guān)只能被動(dòng)接受，不能主動(dòng)出擊。賦予下級國家機(jī)關(guān)一定的主動(dòng)出擊的權(quán)力，符合立法法規(guī)定的“保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”的要求。中華人民共和國立法法六十三條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。筆者認(rèn)為，“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”既包括本行政區(qū)域內(nèi)的全部區(qū)域，也包括本行政區(qū)域內(nèi)的局部區(qū)域。至于具體一部地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章的法律效力在本行政區(qū)域內(nèi)的什么范圍適用，立法機(jī)關(guān)完全可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要來決定?？梢?，開展區(qū)域立法完全符合立法法的規(guī)定。 六、開

19、展地方區(qū)域立法能夠很好的解決局部利益與整體利益的關(guān)系。 從某種意義上說，立法本身就是調(diào)整各種利益的關(guān)系，當(dāng)然也包括調(diào)整局部利益與全局的關(guān)系。由省人大和省政府開展區(qū)域立法活動(dòng)，能夠很好的調(diào)整局部利益與全局的關(guān)系。首先，省人大和省政府及其工作機(jī)構(gòu)都是從全省的高度觀察問題和分析問題，對市地提出的立法項(xiàng)目能夠通盤考慮，既要照顧全局利益也有照顧局部利益。其次，由省人大和省政府開展地方區(qū)域立法既能保護(hù)地方正當(dāng)利益，也能克服地方的不正當(dāng)利益。各市地提出的立法項(xiàng)目都需要省政府法制機(jī)構(gòu)審查修改，提交省政府常務(wù)會(huì)議審議，是地方性法規(guī)的項(xiàng)目，還需要提請省人大常委會(huì)議討論，在此過程中，始終堅(jiān)持了對全局負(fù)責(zé)與對局部負(fù)責(zé)

20、的統(tǒng)一，對省直部門立法項(xiàng)目負(fù)責(zé)與對市地立法項(xiàng)目負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，從而達(dá)到對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，能夠有效地克服了部門和市地的不正當(dāng)利益。 七、區(qū)域立法主要事項(xiàng)和內(nèi)容。地方區(qū)域立法的重要性主要體現(xiàn)在區(qū)域立法的特殊性。區(qū)域立法的特殊性主要表現(xiàn)在區(qū)域立法的事項(xiàng)上。按照立法權(quán)限劃分的話，筆者認(rèn)為，地方區(qū)域立法的主要事項(xiàng)有三： 一是涉及跨行政區(qū)域的立法事項(xiàng)。例如跨行政區(qū)域的河道、湖泊，山川以及涉及幾個(gè)行政區(qū)域的開發(fā)事項(xiàng)等，都需要由跨行政區(qū)域的共同上級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。對跨市地行政區(qū)域來說就是需要由省人大或者省政府進(jìn)行立法。 二是需要設(shè)定行政許可、行政處罰等事項(xiàng)。按照行政處罰法和行政許可法的規(guī)定，市地制定規(guī)

21、范性文件不得設(shè)定行政處罰和行政許可。假如市地制定的規(guī)范性文件需要設(shè)定行政處罰或者行政許可的話，就可以申請出臺(tái)省地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章。由省地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章按照立法權(quán)限設(shè)定。 三是屬于省人大及其常委會(huì)或者省政府立法權(quán)限內(nèi)的其他事項(xiàng)。如在地方區(qū)域管理中，需要作出影響公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的事項(xiàng)。國務(wù)院20*年發(fā)布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！边@說明在地方區(qū)域管理中，凡是

22、涉及影響老百姓的合法權(quán)益以及增設(shè)老百姓的義務(wù)，都得通過立法解決，不能以制定規(guī)范性文件取代地方立法。 如果按照立法內(nèi)容來劃分的話。區(qū)域立法的內(nèi)容大體上主要有以下四類： 一是法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例或者實(shí)施辦法。如根據(jù)文物保護(hù)法和歷史文化名城保護(hù)條例的規(guī)定。如制定xx省曲阜歷史文化名城保護(hù)辦法 二是本地方具有特殊性的事項(xiàng)，不必也不可能制定法律、行政法規(guī)的，只能由地方性法規(guī)、政府規(guī)章作規(guī)定。如制定xx省油區(qū)管理辦法 三是綜合運(yùn)用有關(guān)的幾個(gè)法律、行政法規(guī)，有針對性解決本地方特定問題的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。如制定南四湖管理辦法。 四是在有些問題上，改革先在某個(gè)地方試驗(yàn)，制定在全省的適用的地方性法規(guī)或者省

23、政府規(guī)章條件尚不成熟，先制定在局部區(qū)域內(nèi)適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章。如制定某市公車管理規(guī)定 八、完善區(qū)域立法程序。 一是完善區(qū)域立法計(jì)劃的編制過程。立法計(jì)劃的編制權(quán)是一種準(zhǔn)立法權(quán)，因而一般由享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)來行使。在立法實(shí)踐中，立法計(jì)劃往往是由立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)來具體編制，報(bào)立法機(jī)關(guān)討論通過。在這個(gè)過程中，通行的做法是法制工作機(jī)構(gòu)只征求本級政府有關(guān)部門或者本部門有關(guān)單位的意見，不征求下級人民政府及其下級人民政府有關(guān)部門的意見。從而造成立法計(jì)劃編制的本身就不能全面反映社會(huì)各個(gè)方面的立法需求，更不能反映區(qū)域立法的需求。筆者建議，完善區(qū)域立法程序，首先需要完善立法計(jì)劃的編制程序。將征求下級人

24、民政府及其有關(guān)部門的意見，作為編制立法計(jì)劃的法定程序。有關(guān)機(jī)關(guān)提出區(qū)域立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)研、論證，形成正式的草案文本，并對草案文本的立法的指導(dǎo)思想、擬主要解決的問題、采取的主要措施以及立法權(quán)限等形成書面說明材料，以便立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)在編制立法計(jì)劃時(shí)參考。 二是完善區(qū)域立法案的起草程序。在目前的財(cái)政體制下，由省政府主管部門出錢出力為某一個(gè)區(qū)域進(jìn)行立法，不能說是完全不可能的事情，但至少不利于調(diào)動(dòng)市地立法的積極性。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮市地在地方區(qū)域立法中起草工作的作用。實(shí)際上，市地處于區(qū)域執(zhí)法的最基層，對區(qū)域的情況最熟悉最了解，同時(shí)通過20多年的政府法制建設(shè)，市地法制機(jī)構(gòu)都比較健全，完全能夠承擔(dān)區(qū)域立法的起草的任務(wù)。 三是完善區(qū)域立法的其他程序。如審議、發(fā)布等程序中都要按照區(qū)域立法的特殊性加以完善。如在審議時(shí)，設(shè)區(qū)的市政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加會(huì)議，負(fù)責(zé)解釋和說明；發(fā)布時(shí)，法律性文本還需要在區(qū)域內(nèi)的主要媒體公布等。 九、完善區(qū)域立法的協(xié)調(diào)機(jī)制 所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學(xué)發(fā)展