美國政府與高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的路徑分析

1、    美國政府與高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的路徑分析    摘要：面臨高等教育財(cái)政資助處于近四十年來的最低點(diǎn)，美國政府與高校都著力突破傳統(tǒng)局限進(jìn)行政策創(chuàng)新，公立高校私有化、績效問責(zé)制、院校合并等戰(zhàn)略回應(yīng)興起。公立高校的籌資轉(zhuǎn)變增加了新的權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性，公立高等教育治理和院校資助重點(diǎn)都發(fā)生轉(zhuǎn)移。美國政府與高校逐漸進(jìn)入一個(gè)協(xié)商中不斷變化的“契約型”權(quán)力關(guān)系。關(guān)鍵詞：美國，高等教育私有化，績效撥款，院校合并基金項(xiàng)目：北京市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃立項(xiàng)課題“美國州級高等教育規(guī)劃研究”（ada14118）。近年來，美國高校面臨一系列新的挑戰(zhàn)，例如，資金來源的不穩(wěn)定、運(yùn)營成

2、本上升、更加激烈的競爭環(huán)境，以及學(xué)生人口結(jié)構(gòu)的變化等。政府與高校都著力突破傳統(tǒng)局限進(jìn)行政策創(chuàng)新和戰(zhàn)略回應(yīng)，本文重點(diǎn)考察由此引發(fā)的政府與公立高校權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的策略及特點(diǎn)分析。一、高校面臨核心教學(xué)撥款削減的困境美國高等教育屬于分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要借助法律和財(cái)政等手段間接引導(dǎo)高校服務(wù)國家需要，而美國50個(gè)州對監(jiān)管和資助各自的高校負(fù)有首要責(zé)任。各州高等教育治理結(jié)構(gòu)不同，因此州政府對公立高校的監(jiān)管方式也各不相同。最近約四十年來，無論聯(lián)邦政府還是州政府對公立高校的資助都呈下降趨勢。全國性經(jīng)濟(jì)衰退和政府資助方向轉(zhuǎn)變使公立高校受到更嚴(yán)重的打擊，一些高校被推向了生存的臨界點(diǎn)。自20世紀(jì)80年代以來，無論經(jīng)濟(jì)形

3、勢好壞，各州對高校的資助都持續(xù)下降，增加撥款成為偶然事件。按2014年不變美元計(jì)算，19841985年度，各州向高等教育撥款656億美元；20142015年度約810億美元1。其間州撥款趨勢表現(xiàn)出明顯的波動(dòng)，但即使在某年內(nèi)有所增長，也無法跟上通貨膨脹率。主要原因是高等教育常被視為州預(yù)算的“平衡輪”，在與州內(nèi)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、獄犯改造等其他領(lǐng)域競爭時(shí)，高等教育撥款幾乎沒有法律或合同約束，而且與聯(lián)邦政府相匹配的比例極小2。因此，在州必須執(zhí)行預(yù)算削減時(shí)，高等教育往往首當(dāng)其沖遭遇削減。2008年及以后的全球經(jīng)濟(jì)衰退也只是加劇了長期以來州對高校削減資助的狀況，公立大學(xué)遭遇削減撥款在經(jīng)濟(jì)衰退前就已經(jīng)開始了，

4、而且沒有跡象表明隨著經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，這種下降趨勢會(huì)停止或減弱。另有研究預(yù)計(jì)，州政府削減撥款的趨勢如果持續(xù)，到2059年，全美所有公立高校都將全部失去州財(cái)政撥款。2022年，科羅拉多州將停止資助其公立高校；2029年，愛荷華州將停止資助公立高校；2032年，弗吉尼亞州、密歇根州、亞利桑那州和羅德島都將不再獲得州的財(cái)政資助3。如上政府削減公立高校財(cái)政撥款的趨勢，預(yù)示著美國政府與高校新的權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)型。公立高校正從“州資助院?！鞭D(zhuǎn)向“州援助院?！保⒆罱K進(jìn)入“位于州內(nèi)的院?！睍r(shí)代4。二、州政府與高校關(guān)系重構(gòu)的路徑選擇（一）公立高校私有化進(jìn)程加快本文探討美國公立高等教育私有化的目的是要揭示新環(huán)境下政府

5、與高校權(quán)力關(guān)系的變革，因此作者將“私有化”定義為公共資助的嚴(yán)重下降，以及州政府作為主要高等教育投資者地位的喪失，由此，公立高校更為依賴學(xué)費(fèi)等私人來源資助5。20世紀(jì)80年代開始，為彌補(bǔ)州政府持續(xù)的撥款削減，密歇根大學(xué)就把籌資重點(diǎn)轉(zhuǎn)至提高學(xué)雜費(fèi)上，并大量招收外州的學(xué)生。2009年，該大學(xué)來自州的撥款僅占總預(yù)算的7%，州政府考慮過徹底取消對這一旗艦大學(xué)的財(cái)政資助6。鑒于密歇根大學(xué)與州議會(huì)之間的財(cái)政聯(lián)系已經(jīng)很小，州議會(huì)也曾得到專家組建議：可以將它從公立大學(xué)轉(zhuǎn)為私立大學(xué)。密歇根大學(xué)不得不擴(kuò)大招收國際學(xué)生和州外學(xué)生來度過財(cái)務(wù)危機(jī)，目前大學(xué)近一半學(xué)生來自州外，大學(xué)錄取具有佩爾助學(xué)金資格的貧困生也不到一半。

6、2004年，俄亥俄州只提供邁阿密大學(xué)總預(yù)算的15%，大學(xué)啟動(dòng)高學(xué)費(fèi)政策。次年，州政府要求對州內(nèi)學(xué)生的學(xué)費(fèi)只能提高5.5%，低于邁阿密大學(xué)要求的9%7。2011年，俄亥俄州大學(xué)系統(tǒng)向州政府提出“企業(yè)大學(xué)計(jì)劃”，旨在解除州政府對州內(nèi)14所公立大學(xué)的嚴(yán)格管控，但他們獲得的州撥款也將隨之減少。由于缺乏大學(xué)校長們的支持，議會(huì)沒有通過該法案。2011年，州議會(huì)通過參議院5號法案結(jié)束了公立學(xué)院和大學(xué)的集體談判制度。盡管反對聲不斷，但俄亥俄州公立高校私有化的進(jìn)程早已開始了。1992年，科羅拉多州通過納稅人權(quán)利法案。法案要求以前一年的撥款量作為州財(cái)政撥款的最高限額，且不許高校通過提高學(xué)費(fèi)來彌補(bǔ)州撥款削減。到20

7、00年，科羅拉多州的28所公立院校只獲得13%的州財(cái)政撥款。2003年，州長特別工作組提出兩種解決辦法并最終被采納：一是成立基金，對州內(nèi)學(xué)生發(fā)行高等教育券；二是給予公立高校“企業(yè)地位”，當(dāng)公立高校獲得州政府資助低于總預(yù)算的10%時(shí)，即可獲得“企業(yè)地位”。2004年，科羅拉多大學(xué)首先獲得企業(yè)地位，從而擺脫了州的嚴(yán)格管制；州內(nèi)其他27所公立院校也于次年獲得企業(yè)地位。目前科羅拉多大學(xué)不到三分之一的州外學(xué)生，已經(jīng)為大學(xué)貢獻(xiàn)了近四分之三的學(xué)費(fèi)收入?？屏_拉多大學(xué)私有化進(jìn)程加速，州立法者也已經(jīng)考慮停止撥付州旗艦大學(xué)的全部財(cái)政經(jīng)費(fèi)。賓夕法尼亞州有14所公立大學(xué)，而其他包括賓夕法尼亞州立大學(xué)在內(nèi)的4所大學(xué)則早已

8、被稱為“州相關(guān)”大學(xué)。2004年，賓夕法尼亞州立大學(xué)只有12%的收入來自州財(cái)政撥款；到2012年，賓夕法尼亞大學(xué)、天普大學(xué)、匹茲堡大學(xué)三所最大的“州相關(guān)”大學(xué)僅有5%的收入來自州撥款8。2010年，新任州長科貝特提議削減高等教育撥款的50%，由于高校的強(qiáng)烈抵制，州議會(huì)將這一數(shù)字降低到大約20%9。2012年，州長又提出另一項(xiàng)重大的削減撥款建議：削減上述三所最大的“州相關(guān)”高校撥款的30%；削減公立高校撥款的20%；削減社區(qū)學(xué)院撥款的4%10。此舉進(jìn)一步引起人們對公立高校私有化的擔(dān)憂和批評。（二）績效問責(zé)制復(fù)興過去對公立高等教育的“問責(zé)”困難在于州政府的監(jiān)管與高校自治傳統(tǒng)的平衡，但最近針對公立高

9、校的這場“新問責(zé)”運(yùn)動(dòng)，州政府的關(guān)注點(diǎn)已不再是決策權(quán)及其過程，而是將州撥款與學(xué)生留校率和畢業(yè)率、本科入學(xué)率等一系列理想的績效指標(biāo)相關(guān)聯(lián)。新的問責(zé)制表現(xiàn)出績效撥款、績效預(yù)算、績效報(bào)告三種不同形式。自20世紀(jì)70年代以來，三種問責(zé)制都極具吸引力，至今幾乎每個(gè)州都采用了某一種或兩種形式的問責(zé)制，但績效撥款仍是最具爭議和實(shí)質(zhì)性績效問責(zé)形式。19791980年，田納西州成為全美第一個(gè)實(shí)施績效撥款的州。隨后幾年康涅狄格州效仿，于1985年采用績效撥款制度；1991年密蘇里州和1992年肯塔基州也采用了類似制度。田納西州實(shí)行績效撥款的初衷是解決以招生為基礎(chǔ)的財(cái)政撥款模式的不足問題，并回應(yīng)公眾對高?？冃Э己藛?/p>

10、題的日益關(guān)注。該州績效撥款的如下幾個(gè)特點(diǎn)一開始極具號召力：注重外部責(zé)任和高校質(zhì)量改進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)；側(cè)重一套范圍不同但數(shù)量有限的績效指標(biāo)；對定期評估做出具體規(guī)定；重視高校隨著時(shí)間推移持續(xù)進(jìn)行質(zhì)量改進(jìn)；績效撥款有限但卻是基礎(chǔ)撥款之外的附加撥款；在優(yōu)先學(xué)科專業(yè)和高校需求間保持合理的平衡與穩(wěn)定毫不奇怪這項(xiàng)創(chuàng)新政策的快速蔓延11。1997年，采用績效撥款的州主要集中在南部和中西部；到2000年，績效撥款制已波及全美絕大多數(shù)州。有趣的是，隨著時(shí)間的推移，各州新增使用績效撥款和放棄使用的例子不勝枚舉。實(shí)際上，這些波動(dòng)與政策高效實(shí)施的難度有關(guān)，績效撥款方案在財(cái)政和政治上的設(shè)計(jì)和維護(hù)都不容易，而政治影響力對政策穩(wěn)定

11、性至關(guān)重要。高等教育學(xué)者邁克蘭登的研究結(jié)果顯示，州議會(huì)中共和黨占優(yōu)勢的州、集權(quán)型治理結(jié)構(gòu)的州最易采用績效撥款12。另外，績效撥款還與政治選舉有關(guān)，由于選民心目中的績效撥款幾乎等同教育質(zhì)量保障，在激烈的選舉競爭中它反倒容易幸存。南卡羅來納州曾實(shí)施了一項(xiàng)過激而最終失敗的績效撥款制。該州最初試圖將100%的高等教育撥款都采用績效撥款，并以相當(dāng)統(tǒng)一的方式執(zhí)行。事實(shí)證明，這樣的方案實(shí)施極具爭議和挑戰(zhàn)性。加上州內(nèi)財(cái)政收入急劇下降，并且缺乏高校質(zhì)量改進(jìn)的證據(jù)尤其是院校成本節(jié)約方面的改進(jìn)，多種類似的因素導(dǎo)致了一些州績效撥款問責(zé)的失敗。盡管如此，受高等教育政治環(huán)境的影響，各州績效問責(zé)制依然在積極推進(jìn)中。當(dāng)前美國

12、公立高等教育績效撥款復(fù)興表現(xiàn)出幾個(gè)明顯特點(diǎn)：更加重視對新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)學(xué)科專業(yè)的資助；重點(diǎn)關(guān)注州內(nèi)未來社會(huì)勞動(dòng)力的儲(chǔ)備；任務(wù)、措施和激勵(lì)政策更加緊密而高效地關(guān)聯(lián)；形成一套包括“產(chǎn)出”指標(biāo)的績效評估制度等。目前績效撥款的發(fā)展已明顯提高了政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)和政治賭注。田納西州早期的績效撥款是在以招生為基礎(chǔ)的核心撥款之外，根據(jù)績效指標(biāo)的得分另行分配少量的績效撥款。隨后，基于績效指標(biāo)的撥款比例逐年增加，直到2010年，州政府徹底放棄了以招生為基礎(chǔ)的核心撥款，轉(zhuǎn)而全部采用以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的績效撥款。2008年俄亥俄州采用績效撥款，并逐步將全部撥款都與高?？冃е笜?biāo)相關(guān)聯(lián)?？屏_拉多州和阿肯色州根據(jù)院校學(xué)生學(xué)位完成與授予情況分配25%的州撥款。得克薩斯州則是將10%的招生基準(zhǔn)撥款單獨(dú)拿出另行分配，分配依據(jù)主要為學(xué)生6年畢業(yè)率和“關(guān)鍵領(lǐng)域”授予學(xué)位數(shù)；2013年，該州進(jìn)一步修訂立法后提高績效撥款到州撥款總量的25%。弗吉尼亞州2005年實(shí)施了公