財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的理論與實(shí)踐分析

1、    財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重的理論與實(shí)踐分析    （三）財(cái)政體制安排。財(cái)政收入能力和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)內(nèi)生于財(cái)政體制安排。同時(shí)，中央與地方間的財(cái)政分權(quán)體制，也決定了政府承擔(dān)教育領(lǐng)域事權(quán)的財(cái)政保障模式?？紤]到地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距以及財(cái)政分權(quán)等因素，從政策設(shè)計(jì)角度上看，4%的目標(biāo)從來(lái)就是國(guó)家整體層面要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，而不是對(duì)各級(jí)、各地政府整齊劃一的要求。在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，考慮到教育資源分布和教育需求結(jié)構(gòu)的差異，要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入能力，將“4%目標(biāo)”進(jìn)行層層分解落實(shí)，是可行性和必要性都較低的復(fù)雜任務(wù)。但是，沒(méi)有對(duì)地方政府的明確的激勵(lì)約束指標(biāo)要求，

2、國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)也容易落空。相關(guān)研究表明，地方政府間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源向生產(chǎn)領(lǐng)域傾斜，從而出現(xiàn)公共服務(wù)供給（包含教育支出）的不足。此外，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政教育支出比例（地區(qū)教育支出占地區(qū)財(cái)政支出）和公共教育投入比例（地區(qū)教育事業(yè)費(fèi)支出占地方生產(chǎn)總值）產(chǎn)生影響。所以，在財(cái)政分權(quán)體制下，將“4%目標(biāo)”分解到地方政府是一項(xiàng)十分復(fù)雜的任務(wù)，政策設(shè)計(jì)不能草率行事。（四）其他相關(guān)因素。影響財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比的因素還有很多。比如教育辦學(xué)體制，公辦學(xué)校吸收生源比例較高往往需要更多的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)作為保障，而民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的壯大，依托學(xué)費(fèi)收入維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和擴(kuò)張

3、，往往意味著受教育者個(gè)人或家庭需要分擔(dān)更多的教育成本，這將影響到財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)各自的規(guī)模和所占比例；另外，政府在學(xué)前教育、初等教育、中等教育以及高等教育各階段教育中的自我定位，以及由此確定的自身財(cái)政責(zé)任，直接關(guān)系到財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模大小。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)還受到教育資金的籌措方式、社會(huì)大眾教育理念的影響，比如多元化籌資模式（如高校自籌資金、拓展財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道）能夠緩解國(guó)家財(cái)政收入能力不足的問(wèn)題；社會(huì)對(duì)教育的理念價(jià)值影響到家庭及政府在教育領(lǐng)域的投入責(zé)任劃分。四、利弊影響分析“4%目標(biāo)”的提出，對(duì)于強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制具有重要意義，作為一項(xiàng)教育投入總量的指標(biāo)，具有簡(jiǎn)單明了

4、、便于考核的優(yōu)點(diǎn)。但是，“4%目標(biāo)”并非終極目標(biāo)，本身應(yīng)定位為服務(wù)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的手段。對(duì)于“4%目標(biāo)”在理論、政策、實(shí)踐等方面的影響，還應(yīng)進(jìn)行更全面深入的探討。（一）4%指標(biāo)的參考價(jià)值。4%作為一項(xiàng)參考指標(biāo)，其價(jià)值是有限的。一是國(guó)際社會(huì)上，該指標(biāo)更多用于事后統(tǒng)計(jì)，而非決策的剛性指標(biāo)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重，作為政府重視教育事業(yè)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，各國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)主要是oecd、世界銀行、unesco等國(guó)際組織統(tǒng)計(jì)披露的，更多是作為事后統(tǒng)計(jì)指標(biāo)而采用，真正將占比寫入國(guó)家法律或重要政策性文件的國(guó)家卻很少?！?%目標(biāo)”是通過(guò)計(jì)量模型對(duì)國(guó)際數(shù)據(jù)分析得出，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說(shuō)，計(jì)量模型分析更多地是對(duì)既往數(shù)據(jù)的分

5、析，對(duì)未來(lái)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性不一定高。因此，根據(jù)這種方法得出的“國(guó)際平均水平”，不能以“過(guò)去”指導(dǎo)“未來(lái)”。二是實(shí)際操作中，各國(guó)的該指標(biāo)數(shù)值變動(dòng)不定，甚至波動(dòng)幅度很大。該指標(biāo)數(shù)值受多種因素影響，往往并不固定，以國(guó)際平均值為依據(jù)的做法掩蓋了不同國(guó)家教育投入模式和路徑的差異。而我國(guó)自改革開放以來(lái)，包含財(cái)政體制在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了重大調(diào)整和變革，比重也相應(yīng)經(jīng)歷了曲折反復(fù)。近年來(lái)，作為人力資源強(qiáng)國(guó)的日本，其財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例呈現(xiàn)出了較為明顯的回落趨勢(shì)，20世紀(jì)70年代末達(dá)到5%，但1993-2010年一直在3.5%-3.8%之間；作為人口規(guī)模與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家，印度也經(jīng)歷了先升后降的過(guò)程，1997年為2

6、.91%，1999年達(dá)到4.47%，2003年降至3.67%，2006年進(jìn)一步降至3.09%。三是社會(huì)關(guān)注層面，政府的教育財(cái)政努力程度可能被掩蓋。教育支出占總財(cái)政支出的比例，更能直觀體現(xiàn)政府的教育財(cái)政努力程度，是更為合理的行政考核指標(biāo)，但因?yàn)椤?%目標(biāo)”的暈輪效應(yīng)而得不到足夠的認(rèn)可。（二）4%目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)影響。一是現(xiàn)實(shí)操作上存在較大的不確定性。作為經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)的gdp，一般是事前預(yù)測(cè)、事后統(tǒng)計(jì)，會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)等眾多因素進(jìn)行調(diào)整，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核實(shí)往往需要跨年度進(jìn)行；但財(cái)政預(yù)算編制要提前一年進(jìn)行。時(shí)間上的前后錯(cuò)位，意味著“4%目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)過(guò)程具有不可控的特點(diǎn)，而且時(shí)間跨越大，不確定性越大。二是導(dǎo)致社會(huì)關(guān)注

7、的重點(diǎn)發(fā)生了偏離。“4%目標(biāo)”作為簡(jiǎn)單明了的考核指標(biāo)，受到了社會(huì)的高度關(guān)注，但是總量目標(biāo)下的地區(qū)間教育資源分布不平衡、教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、教育經(jīng)費(fèi)的使用效率、教育投入與事業(yè)改革有效匹配、社會(huì)投入占教育總投入比重逐年下滑等問(wèn)題反而可能被忽略甚至掩蓋；與此同時(shí)，多年來(lái)政府在教育領(lǐng)域的財(cái)政努力未能得到認(rèn)可，而“4%目標(biāo)”的政治敏感度卻越來(lái)越高。三是地方政府的財(cái)政收支安排受到一定程度沖擊。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政體制約束，國(guó)家財(cái)政收入能力短期內(nèi)難以大幅提升，實(shí)現(xiàn)“4%目標(biāo)”就需要不斷強(qiáng)化各級(jí)地方政府的教育支出責(zé)任，從而影響到地方財(cái)政預(yù)算的正常安排。根據(jù)近年來(lái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“4%目標(biāo)”必然要求財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的

8、超常規(guī)增長(zhǎng)，保持其持續(xù)性將會(huì)對(duì)地方財(cái)政預(yù)算形成較大壓力?！?%目標(biāo)”的行政化推進(jìn)背景下，地方可能被迫采用“調(diào)口徑”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)，將不屬于公共財(cái)政教育支出的項(xiàng)目調(diào)到該科目列支。四是導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的被動(dòng)調(diào)整。財(cái)政收入能力相對(duì)穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)“4%目標(biāo)”更多需要依賴調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大幅提升教育支出比重必然存在“擠出效應(yīng)”，社保醫(yī)療、科技文化等其他事業(yè)支出的增長(zhǎng)將會(huì)受到影響，不利于形成各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的局面。五是容易引發(fā)部門間的攀比行為?！?%目標(biāo)”界定了教育部門掌握財(cái)政資源的比例，同時(shí)也極易形成“示范效應(yīng)”。部門利益最大化的訴求，可能導(dǎo)致相關(guān)部門和專家積極參與決策博弈，提出本部門經(jīng)費(fèi)與gdp的

9、占比，從而固化部門利益的要求。攀比行為的產(chǎn)生，將會(huì)導(dǎo)致決策成本的提升，并造成僧多粥少、難以為繼的財(cái)政局面，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。六是可能導(dǎo)致教育系統(tǒng)推進(jìn)改革的惰性。“4%目標(biāo)”沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，投入不足容易成為解釋各類教育問(wèn)題的“大籮筐”和問(wèn)題追責(zé)的“擋箭牌”。在實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)過(guò)程中，教育系統(tǒng)可能更加關(guān)注錢的增加，而對(duì)錢的使用管理重視不夠，對(duì)教育改革的協(xié)同推進(jìn)重視不足。近年來(lái)，公共教育支出增加很快，但老百姓對(duì)教育的滿意度并未相應(yīng)提升。七是影響國(guó)家政策法令的權(quán)威性。在現(xiàn)實(shí)操作中存在較大不確定性的情況下，繼續(xù)強(qiáng)化“4%目標(biāo)”的概念，可能還會(huì)出現(xiàn)政策未能落實(shí)或者虛假落實(shí)的局面，從而影響到政

10、策制度的權(quán)威性，甚至引發(fā)對(duì)政策制定者或是政府執(zhí)行力的質(zhì)疑。根據(jù)2013年上半年情況看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、財(cái)政收入難以有效增長(zhǎng)，在此背景下繼續(xù)強(qiáng)化“4%目標(biāo)”甚至提出更高的比例要求，就意味著政策具有落空的風(fēng)險(xiǎn)。五、結(jié)論與建議對(duì)于4%目標(biāo)出臺(tái)的歷史背景的分析，便于我們?cè)谝欢ǔ潭壬侠斫庠撜吣繕?biāo)的歷史合理性和局限性；對(duì)4%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的梳理，便于我們理解該政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)難度大??；對(duì)于4%目標(biāo)影響因素的闡述，便于我們理解該政策目標(biāo)的復(fù)雜程度；對(duì)于實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)的利弊影響分析，便于我們客觀對(duì)待該政策目標(biāo)，從而科學(xué)設(shè)計(jì)教育投入機(jī)制?；谏鲜龇治?，建議在今后教育投入決策中，-是重新定位財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gd

11、p比重這一指標(biāo)?？蓪⑵渥鳛橐豁?xiàng)事后統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而不再作為常態(tài)化的剛性考核指標(biāo)來(lái)看待，更不要再提出新的更高比例的要求，也不出臺(tái)其他類別事業(yè)經(jīng)費(fèi)固定占比的政策。同時(shí)，在輿論宣傳工作中逐漸淡化這一概念，在出臺(tái)制度政策中慎用或不用強(qiáng)制性的比例，將關(guān)注焦點(diǎn)從單項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)百分比轉(zhuǎn)移到社會(huì)事業(yè)的整體發(fā)展上來(lái)。二是完善體制機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范和保障財(cái)政教育投入。明確政府間的教育事權(quán)、支出責(zé)任，劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界；推進(jìn)財(cái)政體制改革，加強(qiáng)稅制改革和稅收征管，不斷提高財(cái)政收入能力，夯實(shí)財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)力基礎(chǔ)；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高民生投入比例，完善教育經(jīng)費(fèi)的法定增長(zhǎng)機(jī)制；規(guī)范財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)真實(shí)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)；強(qiáng)化財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的管理，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。參考文獻(xiàn)1王蓉，魏建國(guó).中國(guó)教育財(cái)政政策咨詢報(bào)告（2005-2010）.北京：教育科學(xué)出版社.2中共中央關(guān)于教育體制改革的決定、中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要、中華人民共和國(guó)教育法、國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）、關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見等政策文件.3秦宛順.教育投資決策研究.北京：北京大學(xué)出版社.4王蓉、楊建芳.中國(guó)地方政府教育財(cái)政投入行為分析，北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所工作論文，2008.5王志剛.關(guān)于“十一五”期間財(cái)政收入增長(zhǎng)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整態(tài)勢(shì)的分析與預(yù)測(cè)