一體多元的開放大學(xué)管理體制框架構(gòu)建研究_1

1、    一體多元的開放大學(xué)管理體制框架構(gòu)建研究    摘要：辦好開放大學(xué)需要管理思路和理念的變革和創(chuàng)新，探索建立一套符合實(shí)際，結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)行高效，制度完善的管理體制。構(gòu)建的一體多元的開放大學(xué)管理體制組織架構(gòu)，基于樹立“一個(gè)大學(xué)”的理念，以現(xiàn)代開放大學(xué)文化為紐帶，建立協(xié)同合作機(jī)制，形成開放大學(xué)文化共同體；以轉(zhuǎn)型創(chuàng)新為主線，在二校一體（或三校一體）的格局下，把體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化作為管理體制改革的政策取向和框架，建構(gòu)的三種形式五種結(jié)構(gòu)的多元內(nèi)生管理體制，打破省校（分部）、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心三者之間按行政隸屬關(guān)系和層級(jí)設(shè)立的做法。指出在操作層面上，要堅(jiān)持理論創(chuàng)新和實(shí)

2、踐探索，通過(guò)專項(xiàng)試點(diǎn)方式，在不同區(qū)域依據(jù)不同情況，探索不同的建設(shè)模式，架構(gòu)不同組織結(jié)構(gòu)的管理體制。關(guān)鍵詞：開放大學(xué)體系，管理體制，一體多元，組織結(jié)構(gòu)，框架構(gòu)建一、問(wèn)題提出辦好開放大學(xué)，需要對(duì)33年的廣播電視大學(xué)辦學(xué)系統(tǒng)做反思性批判，需要對(duì)管理體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革。體制與機(jī)制的轉(zhuǎn)變是改革的重點(diǎn)，管理體制是體制改革中的難點(diǎn)，也是最終顯示改革過(guò)程和改革成果的標(biāo)志。廣播電視大學(xué)自始至今沿用的“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的管理體制，伴隨著電大不斷做大，然而在做強(qiáng)的路上顯示出諸多不適應(yīng)，甚至在提高質(zhì)量、高效管理中成為阻礙。從管理體制上看，電大這個(gè)系統(tǒng)是一個(gè)完全行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的帶有較強(qiáng)行政化管理色彩的計(jì)劃經(jīng)

3、濟(jì)產(chǎn)物，長(zhǎng)期缺乏大學(xué)文化價(jià)值取向。在辦學(xué)實(shí)踐中，既不能突出各級(jí)辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主性和管理自律性，也不能在規(guī)范管理、提高質(zhì)量過(guò)程中主動(dòng)實(shí)現(xiàn)自治或受到有效約束。從機(jī)制上看，辦學(xué)中利益驅(qū)動(dòng)沖擊著系統(tǒng)的內(nèi)在凝聚力，辦學(xué)行為沒(méi)有剛性的制度約束，致使教學(xué)制度不落實(shí)，教學(xué)質(zhì)量搖擺不定，處于不能自治的漩渦之中。從邏輯關(guān)系上看，有什么樣的體制，就有什么樣的機(jī)制，體制是機(jī)制的運(yùn)行載體，機(jī)制是通過(guò)體制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，就辦學(xué)體制而言，管理體制較為領(lǐng)導(dǎo)體制、投入體制、教學(xué)體制以及其他體制更為重要，是開放大學(xué)體系建設(shè)的核心內(nèi)容。 冰凍三尺非一日之寒，自1999年以來(lái)，電大連續(xù)13年招生規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)并不斷創(chuàng)造歷史新高，其結(jié)果，一

4、方面顯示了為社會(huì)培養(yǎng)人的數(shù)量，另一方面培養(yǎng)質(zhì)量遭到業(yè)界和社會(huì)的詬病。應(yīng)該看到，這樣的規(guī)模早已超出現(xiàn)在管理體制本身的效能和它所具有的承載能力，即體制結(jié)構(gòu)、制度支撐、教學(xué)能力和師資條件，同時(shí)在教育質(zhì)量和教學(xué)秩序上反映出的各種問(wèn)題，在很大程度上超出了教學(xué)能力和教學(xué)管理的本身范疇。這種管理體制造成了管事的不管人、管人的不管事、權(quán)責(zé)錯(cuò)位，致使教學(xué)制度被軟化、淡化，教學(xué)過(guò)程環(huán)節(jié)被省略、簡(jiǎn)化。這些問(wèn)題擬通過(guò)教學(xué)管理并在短時(shí)間得到調(diào)整和改善，并非易事。管理體制決定了系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，決定了辦學(xué)導(dǎo)向和辦學(xué)質(zhì)量。改革、或改良、或改善廣播電視大學(xué)系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)，以新的管理理念為指導(dǎo)，探索建立一套規(guī)避電大

5、系統(tǒng)弊端、適應(yīng)開放大學(xué)發(fā)展要求的開放大學(xué)管理體制，是當(dāng)前開放大學(xué)體系建設(shè)中面臨的最為緊迫的問(wèn)題，也是廣播電視大學(xué)在向開放大學(xué)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中必須要解決的重要問(wèn)題。 二、向多元管理體制轉(zhuǎn)型的動(dòng)因開放大學(xué)未來(lái)要構(gòu)建的體系主要依托的是廣播電視大學(xué)系統(tǒng)，但它不等同于廣播電視大學(xué)系統(tǒng)。一是“體系與系統(tǒng)不同，體系是指一定范圍內(nèi)若干有關(guān)事物相互聯(lián)系，按照一定的秩序和內(nèi)部關(guān)系組合而構(gòu)成的一個(gè)整體，通常反映出系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、組織、管理、監(jiān)督、運(yùn)行機(jī)制等?！?體系較之系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)上更完整，功能上更強(qiáng)大，機(jī)制上更靈活。二是開放大學(xué)體系的結(jié)構(gòu)性變化與廣播電視大學(xué)系統(tǒng)不可同日而語(yǔ)。從一個(gè)省級(jí)開放大學(xué)的格局看，它既是國(guó)家開放大學(xué)的分

6、部，同時(shí)又是地方開放大學(xué)，具有相應(yīng)的獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)，與此同時(shí)還可能肩負(fù)高職學(xué)院教育，形成了二校一體或三校一體的辦學(xué)體系架構(gòu)，打破了電大以往自上而下縱向一條線的辦學(xué)格局。 對(duì)于這種現(xiàn)實(shí)變化和復(fù)雜的學(xué)校體系結(jié)構(gòu)，電大的一元化管理體制無(wú)法適應(yīng)，必須建立新型的管理體制，主動(dòng)承擔(dān)新的社會(huì)責(zé)任和歷史使命。過(guò)去，我們認(rèn)識(shí)到管理體制上的弊端帶來(lái)管理能力不足的問(wèn)題，今天，我們更應(yīng)認(rèn)識(shí)到管理體制不只是造成從上到下管理能力不足，而且是多元、協(xié)調(diào)和效率的治理能力不足。所以，改革現(xiàn)在的單一性管理體制，解決長(zhǎng)期事權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、辦學(xué)主體不獨(dú)立等問(wèn)題，構(gòu)建多元化管理體制是轉(zhuǎn)型中的必然選擇。從電大內(nèi)部看，截止2011年

7、8月，全國(guó)電大在校生3075702人，按44所省級(jí)電大計(jì)，平均每所省級(jí)電大在校生69902人。其中，全國(guó)電大開放教育（含專升本、?？啤ⅰ耙淮逡幻髮W(xué)生”計(jì)劃）在校生2941525人，平均每所省級(jí)電大在校生66853人；統(tǒng)招高等學(xué)歷（含高職、成招?？?、成招專升本）在校生134177人，平均每所省級(jí)電大在校生3050人。2近二年在校生數(shù)量仍在加大。這些不能只理解為規(guī)模的擴(kuò)張，而應(yīng)認(rèn)識(shí)到電大教育組織的復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)的多樣化、水平的差異化、權(quán)益的多樣化和教育訴求的不斷增加。從電大外部看，國(guó)家賦予了開放大學(xué)新的使命，要求開放大學(xué)在我國(guó)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、構(gòu)建終身教育體系中，改革人才培養(yǎng)模式，緊密服務(wù)于社會(huì)轉(zhuǎn)型

8、和發(fā)展。 電大自身的發(fā)展和外部環(huán)境的變化告訴我們，如果還停留在過(guò)去的管理體制，顯然已經(jīng)無(wú)法與之相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型與發(fā)展的內(nèi)外在動(dòng)因要求我們向多元化的管理體制轉(zhuǎn)變，以此推動(dòng)開放大學(xué)體系建設(shè)，提高其治理能力的現(xiàn)代化，從而在新時(shí)期煥發(fā)新的發(fā)展活力。 三、一體多元管理體制的基本意涵一體多元管理體制的基本內(nèi)涵?！耙惑w”是主體，“多元”是結(jié)構(gòu)?！耙惑w”是指把開放大學(xué)體系變?yōu)椤耙粋€(gè)大學(xué)”文化共同體，使其成為管理體制規(guī)范和制度建設(shè)核心；“多元”是指體系的構(gòu)成和管理體制的架構(gòu)應(yīng)采取多種形式的組織結(jié)構(gòu)，而不是一種整齊劃一的模式。 建構(gòu)“一個(gè)大學(xué)”文化共同體。所謂大學(xué)文化一般是由價(jià)值觀、理想追求、思維模式、道德情感等構(gòu)成

9、的精神文化；大學(xué)的組織架構(gòu)及其運(yùn)行規(guī)則構(gòu)成的制度文化；大學(xué)的物理空間、設(shè)施等構(gòu)成的環(huán)境文化所組成。3文化共同體是指團(tuán)體成員認(rèn)可并共享的文化，這種文化形成了大家共同遵守的行為準(zhǔn)則、具有的共同責(zé)任和追求的一致目標(biāo)?！耙粋€(gè)大學(xué)”文化共同體的理念和建設(shè)是多元化管理體制的基本制度安排，它既是一種秩序化的實(shí)踐成果，也是遠(yuǎn)程開放教育文化的前鋒形態(tài)。它的三個(gè)價(jià)值維度是，維護(hù)學(xué)校自治管理、維護(hù)共同體價(jià)值認(rèn)同、維護(hù)民主以保障集體自決，它可以起到創(chuàng)造秩序、維護(hù)既存秩序、建立新秩序的作用。把“一個(gè)大學(xué)”文化共同體作為構(gòu)建開放大學(xué)管理體制的主體基礎(chǔ)，是建立開放大學(xué)制度基本價(jià)值取向的一個(gè)具體體現(xiàn)和表達(dá)。首先，樹立“一個(gè)大

10、學(xué)”的理念。開放大學(xué)的人才培養(yǎng)過(guò)程是由一個(gè)培養(yǎng)方案、多級(jí)教學(xué)活動(dòng)組成。即在一個(gè)教學(xué)規(guī)則（教學(xué)計(jì)劃）指導(dǎo)下，學(xué)員在不同的學(xué)院或?qū)W習(xí)中心（學(xué)習(xí)點(diǎn)）接受國(guó)家開放大學(xué)和分部（或地方開放大學(xué)）相對(duì)統(tǒng)一的教學(xué)安排、教學(xué)資源幫助和教學(xué)服務(wù)支持，但是這些教學(xué)活動(dòng)是由不同學(xué)院、學(xué)習(xí)中心和學(xué)習(xí)點(diǎn)的教師實(shí)現(xiàn)的。開放大學(xué)人才培養(yǎng)的這種特點(diǎn)，集中表現(xiàn)在它是一種通過(guò)由上而下的教學(xué)制度安排和由下而上的教學(xué)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)并完成人才培養(yǎng)過(guò)程，在多級(jí)辦學(xué)機(jī)構(gòu)中，人才培養(yǎng)質(zhì)量的高低則是由教學(xué)系統(tǒng)（學(xué)院、學(xué)習(xí)中心和學(xué)習(xí)點(diǎn)）中的“短板”所決定，體現(xiàn)的卻是“一個(gè)大學(xué)”的培養(yǎng)質(zhì)量。其次，建立協(xié)同合作機(jī)制，用文化制度方式克服不可避免的利益沖突，

11、用文化制度方式發(fā)揚(yáng)光大共同利益，以條約的形式把辦學(xué)關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)。弘揚(yáng)開放大學(xué)的主導(dǎo)價(jià)值取向，扭轉(zhuǎn)過(guò)多的利益因素消融文化共同體的傾向，改變辦學(xué)基層單位“招生唯一，教學(xué)短板”的局面，形成一個(gè)權(quán)責(zé)對(duì)等、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的管理機(jī)制。再次，構(gòu)建“一個(gè)大學(xué)”文化共同體?！伴_放大學(xué)的文化給了團(tuán)體成員共同的價(jià)值觀念，提供了共同的價(jià)值取向。在這樣一個(gè)特定的文化共同體中，無(wú)論是教師還是學(xué)生的行為都是得自于這個(gè)團(tuán)體共享的意義和價(jià)值，”4同時(shí)又受制于這個(gè)團(tuán)體的共守準(zhǔn)則和約束。 建立多元的內(nèi)生管理體制，是指在體系組織結(jié)構(gòu)上，打破分部（地方開放大學(xué)）、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心三者之間按行政隸屬關(guān)系和層次級(jí)別設(shè)立的做法，以構(gòu)建“一

12、個(gè)大學(xué)文化共同體”為目標(biāo)，按照體系結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性、多元化，體系運(yùn)行的可控性、高效化，體系管理的直接性、制度化的原則，依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)要求和學(xué)校歷史與現(xiàn)實(shí)的可能性以及發(fā)展模式，在體系建設(shè)中，“對(duì)管理體制做適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，內(nèi)部結(jié)構(gòu)做必要性轉(zhuǎn)化，建立一個(gè)能夠同時(shí)內(nèi)生體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的管理體制框架?！? 四、多元的管理體制結(jié)構(gòu)框架當(dāng)前在開放大學(xué)體系頂層設(shè)計(jì)中，首要的是要研究管理體制以及它的組織要素和結(jié)構(gòu)形式。 1.探討的一體多元管理體制框架，既是國(guó)家開放大學(xué)體系的組織結(jié)構(gòu)，也是地方區(qū)域開放大學(xué)的體系架構(gòu)，包括分部（地方開放大學(xué)）、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等，可以是兩塊牌子一套機(jī)構(gòu)和人員。因?yàn)閲?guó)家

13、開放大學(xué)和地方開放大學(xué)就其辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)形式、辦學(xué)要求是相同的，只是在專業(yè)設(shè)置和辦學(xué)管理權(quán)限方面有所區(qū)別，所以確定的管理體制框架可以為兩所學(xué)校共用，這種情況可稱謂兩校一體。截至目前，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)44所省級(jí)電大中，有21所省級(jí)電大同時(shí)舉辦了高等職業(yè)教育，擁有獨(dú)立設(shè)置的高職院校，在管理體制上也與電大合署辦學(xué)，對(duì)這種情況可稱謂三校一體。 2.國(guó)家開放大學(xué)（分部）和地方開放大學(xué)所轄的學(xué)院、學(xué)習(xí)中心和學(xué)習(xí)點(diǎn)，可按三種形式五種結(jié)構(gòu)設(shè)置，見管理體制結(jié)構(gòu)框架圖。第一種形式是按區(qū)域行政隸屬關(guān)系設(shè)置，分別以市州和縣區(qū)地域名來(lái)冠名學(xué)院和學(xué)習(xí)中心，這與電大的系統(tǒng)相似；也可以以不同學(xué)科名稱在市州和縣區(qū)冠名學(xué)院和學(xué)習(xí)中

14、心，這與普通高校的學(xué)院設(shè)置相似；但是分部或地方開放大學(xué)也可視具體情況，直接在縣區(qū)設(shè)置學(xué)習(xí)中心或?qū)W習(xí)點(diǎn)，實(shí)行業(yè)務(wù)垂直管理。第二種形式是在政府所屬部門、企行業(yè)、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體等設(shè)置學(xué)院、學(xué)習(xí)中心和學(xué)習(xí)點(diǎn)，既可以按區(qū)域設(shè)置，也可以按企行業(yè)、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體所在地設(shè)置，還可以按生源集中地設(shè)置，在設(shè)置中還可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，只設(shè)置學(xué)院，不設(shè)置學(xué)習(xí)中心或?qū)W習(xí)點(diǎn)，把學(xué)習(xí)中心或?qū)W習(xí)點(diǎn)內(nèi)設(shè)在學(xué)院。按照企行業(yè)、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體的指導(dǎo)作用來(lái)行使管理職能。第三種形式是由地方開放大學(xué)在不同區(qū)域直接設(shè)置學(xué)院或?qū)W習(xí)中心、學(xué)習(xí)點(diǎn)，人、財(cái)、物以及招生和教學(xué)由地方開放大學(xué)直接管理；學(xué)院的冠名可以用幾個(gè)學(xué)科大類的名稱，如文理學(xué)院、文

15、學(xué)藝術(shù)學(xué)院等，也可以以一個(gè)學(xué)科大類名稱來(lái)冠名，如工學(xué)院、法學(xué)院、農(nóng)學(xué)院等。學(xué)院可以全權(quán)代表分部和地方開放大學(xué)負(fù)責(zé)學(xué)科專業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。從大學(xué)管理來(lái)看，對(duì)于直接設(shè)置學(xué)院這種形式，建議可優(yōu)先考慮按一個(gè)學(xué)科大類名稱來(lái)設(shè)置，這樣便于積累資源，強(qiáng)化師資力量，形成學(xué)科優(yōu)勢(shì)，培育辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)然具體要視學(xué)科辦學(xué)條件和專業(yè)師資結(jié)構(gòu)以及師資專業(yè)水平酌定；在學(xué)院下可在當(dāng)?shù)鼗虍惖卦O(shè)置學(xué)習(xí)中心，學(xué)習(xí)點(diǎn)，也可以把學(xué)習(xí)中心或?qū)W習(xí)點(diǎn)內(nèi)設(shè)在學(xué)院，也可以不設(shè)置，主要是要根據(jù)生源情況、學(xué)科輻射力度和學(xué)科管理能力。 3.多元協(xié)同發(fā)展。從管理功能和治理模式看，三種形式五種結(jié)構(gòu)又可以歸納為四種類型，即政府管制、市場(chǎng)主導(dǎo)、自我管理和多方式協(xié)同治理。 （1）政府管制?！坝烧袨闃?gòu)建起來(lái)的行政化的系統(tǒng)辦學(xué)體系，地方政府利用行政權(quán)力推動(dòng)開放大學(xué)在其行政管理區(qū)域辦學(xué)的一種方式，”6開放大學(xué)分部、學(xué)院或?qū)W習(xí)中心由國(guó)家開放大學(xué)統(tǒng)一發(fā)布教學(xué)指令，規(guī)范辦學(xué)行為；地方開放大學(xué)由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T管理與指導(dǎo)。但是學(xué)校的